De afgelopen twee jaar heeft Divosa − op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties − uitvoering gegeven aan het programma Dwars door domeinen. Hierin werkten we aan vraagstukken rondom samenhangende dienstverlening voor inwoners die op meerdere leefgebieden ondersteuning nodig hebben.

In het programma ondersteunden we gemeenten die aan de slag gingen met een knelpunt dat samenhangende dienstverlening in de weg staat. Denk aan onduidelijkheid over de mogelijkheden om gegevens te delen, medewerkers die de ruimte voor passende dienstverlening niet benutten, of samenwerkingsproblemen binnen en tussen organisaties in het sociaal domein.

Dit kreeg vorm in 'lerende praktijken', waarin een gemeentelijke trekker werd bijgestaan door een procesbegeleider (van Divosa of een hogeschool) en een onderzoeker van een regionaal lectoraat. Daarnaast hebben we ervaringen uitgewisseld via intervisies en uitwisselingssessies, voerden we gesprekken met andere gemeenten en toetsten we onze bevindingen bij experts en kennisinstellingen.

We analyseerden wat samenhangende dienstverlening in de weg staat en wat je als gemeente kunt doen om deze te verbeteren. Daarbij hebben we ons vooral gericht op organisatorische en randvoorwaardelijke elementen, omdat die vaak onderbelicht blijven. Het programma Dwars door domeinen draaide dus meer om wat er nodig is om samenhangende dienstverlening mogelijk te maken, dan om hoe die dienstverlening er precies uitziet.

Gemeenten hebben te maken met een grote hoeveelheid wettelijke opdrachten en opgaven, die zij op het niveau van inwoners met elkaar moeten verbinden. We zien dat alle gemeenten hier actief mee aan de slag zijn. 

Tegelijkertijd zien we dat gemeenten worstelen met het aanbrengen van samenhang in hun dienstverlening, die gebaseerd is op een veelheid aan  wetten en regelingen die zij moeten uitvoeren.

Weinig rust

Er wordt een groot beroep gedaan op de capaciteit, deskundigheid en uitvoeringskracht van gemeenten. Veel rust om hier goed over na te denken is er niet: gemeenten worden voortdurend geconfronteerd met aanpassingen in landelijk beleid, veranderende financieringsstromen, nieuwe bestuurlijke agenda’s, samenwerkingsvoorschriften en convenanten. Deze zijn bovendien vaak gericht op slechts één wettelijke opdracht of een specifiek deel van een maatschappelijke opgave.

Daarnaast hebben gemeenten te maken met een toenemend beroep van inwoners op hun dienstverlening én met ernstige capaciteitsproblemen. De krapte op de arbeidsmarkt leidt er niet alleen toe dat er minder personeel te vinden is, maar zet ook de kwaliteit van het personeel onder druk.

Lerende overheid

Kortom: de deskundigheid van de overheid staat onder druk, terwijl de opgave juist vraagt om een sterke en lerende overheid die positie durft in te nemen in het sociaal domein. Een overheid die volgens ons moet investeren in de bouwstenen voor een sterke organisatie die samenhangende dienstverlening écht mogelijk maakt.

Op basis van de inzichten uit de lerende praktijken, gesprekken en relevante literatuur onderscheiden we acht bouwstenen die cruciaal zijn voor het bieden samenhangende dienstverlening.

Per bouwsteen hebben we in kaart gebracht: 

• wat we al weten (op basis van bestaande kennis en ervaring); 
• wat we zien binnen de lerende praktijken en wat we horen van andere gemeenten;
• welke lessen gemeenten daaruit kunnen trekken. 

We delen tips van onze procesbegeleiders en illustreren ervaringen en lessen uit het programma aan de hand van interviews, video's en speciaal ontwikkelde producten. Hier zitten ook instrumenten bij waarmee je direct aan de slag kunt, zoals een spel om de samenwerking te versterken en een stappenplan voor het opzetten van een lerende praktijk.

Geen quick fixes

Het zou natuurlijk mooi zijn als we precies konden vertellen welke concrete stappen je moet zetten om vanaf morgen samenhangende dienstverlening te kunnen bieden. Maar dat is helaas niet mogelijk. Uit de lerende praktijken én de literatuur weten we − net als jij − dat de vraagstukken binnen het sociaal domein daarvoor te complex zijn. Er zijn simpelweg geen quick fixes of knoppen waar je even aan draait voor een snelle oplossing.

De bouwstenen in deze publicatie zijn daarom bedoeld om inzicht te geven in de elementen die een rol spelen bij samenhangende dienstverlening − en welke lessen je daar als gemeente uit kunt trekken. Hoewel je wel met één specifieke bouwsteen kunt beginnen, kun je er niet één isoleren en het daarbij laten. De bouwstenen hangen nauw met elkaar samen; verbeteringen vragen dus ook om samenhangende oplossingen.

De stap naar structurele, samenhangende dienstverlening vraagt om een deskundige overheidsorganisatie. Gezien de complexiteit van de vraagstukken lukt dit alleen wanneer er sprake is van een lerende organisatie én een lerend systeem. Een aanpak met lerende praktijken, zoals we die in Dwars door domeinen hebben ingezet, kan hierbij helpen. 

Daarom hebben we − naast de acht bouwstenen die we in deze publicatie beschrijven − samen met de Hogeschool Utrecht een stappenplan ontwikkeld dat gemeenten helpt om hier zelf mee aan de slag te gaan:

De ervaringen uit de lerende praktijken zijn grotendeels verwerkt in de acht bouwstenen en het stappenplan voor het opzetten van een lerende praktijk. Daarin wordt echter geen beeld geschetst van wat de lerende praktijken de gemeenten concreet hebben opgeleverd.

Hieronder zetten we de belangrijkste resultaten daarom kort op een rij:

• Meer bewustzijn over oorzaken van samenwerkingsproblemen: In vrijwel alle lerende praktijken zijn (vaak voor het eerst) waarden, uitgangspunten, doelen en perspectieven expliciet gemaakt en besproken. Hierdoor ontstond beter inzicht in elkaars positie en konden er stappen worden gezet om verbindingen te leggen − soms tussen uitvoering en beleid, management of bestuur, en soms tussen samenwerkende partijen in het sociaal domein.
   
• Versterking van het uitvoeringsperspectief: In veel lerende praktijken is de stem van de uitvoerend professional nadrukkelijker gehoord én actief betrokken bij de vervolgstappen.
   
• Duidelijkheid over richting en kaders: In een aantal lerende praktijken is meer helderheid gecreëerd over randvoorwaarden en prioriteiten. Bijvoorbeeld door het college vast te laten stellen op welke manier gegevens wel en niet kunnen worden gedeeld wanneer men inwoners vanuit verschillende afdelingen of wetten ondersteunt. Of door het management richtinggevende principes te laten formuleren, waardoor uitvoerende professionals beter in staat zijn om (gesteunde) afwegingen te maken. Of door bestuurlijk prioriteiten te stellen. 
   
• Verankering van de lerende aanpak: Meerdere lerende praktijken hebben ervaren dat een lerende werkwijze effectiever is dan traditionele projectplannen en projectgroepen. Verschillende gemeenten hebben dan ook stappen gezet om deze aanpak structureel voort te zetten.
   
• Aanpassing van de dienstverlening: In een aantal lerende praktijken is de dagelijkse praktijk van de ondersteuning concreet veranderd. Denk aan heldere afspraken over casusregie, het werken met 'domeinoverstijgende toekomstplannen' per inwoner, of een nieuwe aanpak van het eerste gesprek: 'geen vinkjes, maar een gesprek over verschillende leefgebieden'.

Paul Visser, Annet Visser, Katja van't Hof en Inge Wiersema, trekkers van de lerende praktijken Hollands Kroon, Groningen en Eemsdelta, vertellen waarom zij mee hebben gedaan aan het programma Dwars door domeinen. Hoe hebben zij het leren in een lerende praktijk ervaren? Waar liepen ze tegenaan en wat heeft het opgeleverd?

Voor de uitwerking van de bouwstenen, zoals beschreven in deze publicatie, hebben we rijkelijk geput uit de inbreng van alle betrokkenen: de deelnemers aan de lerende praktijken, experts, gemeentelijke trekkers, procesbegeleiders van Divosa en hogescholen, en de onderzoekers van de hogescholen, die onder begeleiding van Hogeschool Utrecht de monitoring uitvoerden.

Steeds weer waren we positief verrast over de grote bereidheid van medewerkers van kennisinstellingen, gemeenten en ministeries om hun kennis en ervaringen te delen − en kritisch met ons mee te denken.

Het liefst bedanken we iedereen met naam en toenaam, maar die lijst zou simpelweg te lang worden. Daarom laten we onze dank liever spreken via deze publicatie: we hebben alle inbreng zo zorgvuldig mogelijk gewogen en gesmeed tot één geheel. Hopelijk hebben we daarmee al jullie opvattingen en bedoelingen recht gedaan.

Wij vonden dit een prachtig traject en danken het ministerie van BZK hartelijk voor het mogelijk maken hiervan. We hopen natuurlijk dat deze publicatie gemeenten helpt om hun complexe opdracht iets eenvoudiger te maken − en dat de inwoners van onze gemeenten dat in de praktijk gaan merken.

Team Dwars door domeinen

De manier waarop gemeenten hun dienstverlening organiseren, verschilt sterk. Dit beïnvloedt direct de mogelijkheden om samenhangende dienstverlening te bieden. 

We zien dat:

• samenhang vooral wordt belemmerd als taken aan verschillende samenwerkingsvormen (zoals gemeenschappelijke regelingen) of aan verschillende aanbieders uitbesteed worden (1);
   
• langjarige verbindingen met aanbieders en een nauwe samenwerking tussen beleid en contractering (medewerkers én afdelingen) de kwaliteit en samenhang versterken, en het leggen van verbindingen met de sociale basis de dienstverlening ten goede komt; 
   
• het zelf uitvoeren van dienstverlening de samenhang en samenwerking bevordert, mits aan twee voorwaarden wordt voldaan:
  1. Er moet voldoende expertise beschikbaar zijn, én
  2. financiën en verantwoording moeten gekoppeld worden aan de geformuleerde opgave.

Samenhangende dienstverlening kan alleen geboden worden als de structuur en de inrichting van de organisatie die samenhang mogelijk maken en/of bevorderen.

Veel gemeenten proberen hun interne structuur aan te passen aan hun maatschappelijke opgave (overkoepelend aan hun wettelijke opdrachten), maar merken dat de praktijk weerbarstig is. Bestaande inrichtings- en governancevormen (Gemeenschappelijke Regelingen) staan samenhang en verbinding soms in de weg.  

Datzelfde geldt voor de inrichting van de eigen organisatie. Daarbij wordt het steeds belangrijker om inrichtingsvraagstukken te koppelen aan financierings- en verantwoordingsvormen, en om expliciet na te denken over het leggen van verbindingen tussen gemeenten van een GR, tussen gemeente en GR, en binnen afdelingen van een gemeente. 

Schematisch kunnen we dit als volgt weergeven:

De gemaakte keuzes zijn mede bepalend voor de mate van samenhang in de dienstverlening aan de inwoner.

We weten relatief weinig over de invloed van structuur- en inrichtingsvraagstukken op de dienstverlening van inwoners. 

Onderzoeken op het gebied van Gemeenschappelijke Regelingen hebben vaak uitsluitend aandacht voor de rol en positie van de gemeenteraad, en niet voor het effect op de dienstverlening aan de inwoners. Effecten van de organisatie van sociale wijkteams op samenhangende dienstverlening zijn nauwelijks in kaart gebracht. Dat geldt ook voor de effecten van de dienstverlening van deze teams. (1)

Lappendeken

We weten dat de manier waarop gemeenten de dienstverlening voor inwoners organiseren, sterk verschilt. Datzelfde geldt voor de governance. In de praktijk leidt dit vaak tot een lappendeken van uitvoeringsorganisaties waarin gemeenten (verplicht of vrijwillig) met elkaar samenwerken. Vervolgens stuiten zij op samenwerkingsvraagstukken. 

Een inventarisatie uit 2020 maakte duidelijk dat gemeenten (gemiddeld) deelnemen aan 33 samenwerkingsverbanden, waarvan de meeste betrekking hebben op één beleidsveld. (2)

De deskundige overheid

In de studie 'De deskundige overheid' (2025) constateert de WRR dat het aanpakken van verkokerde organisatiepatronen via project- of programmadirecties niet werkt zolang de fundamentele institutionele prikkels (geld en verantwoording) niet veranderen. De WRR pleit daarom voor 'robuuste multidisciplinaire eenheden' die domeinoverstijgend werken aan grote, strategische opgaven en die langjarige financiering krijgen.

Hoewel dit advies zich vooral richt op de Rijksoverheid, is het wellicht – in aangepaste vorm – ook voor gemeenten waardevol. Het sluit aan bij de oproep van het IPW om aandacht te hebben voor de 'blauwe kolommen' binnen gemeenten en voor de samenhang en innovatie van gemeentelijke sturingsinstrumenten.

Sturingsvraagstukken en -mogelijkheden

De keuzes die gemeenten maken op het gebied van inrichting en structuur, zijn ook altijd sturingsvraagstukken. Gemeenten creëren daarmee dus sturingsmogelijkheden, die echter lang niet altijd worden benut. (3) 

De sturing is makkelijker wanneer: 

• de afstemming tussen beleid, inkoop en contractmanagement beter is (4);
• het aantal contractpartners beperkt is;
• sprake is van langjarige verbindingen. (5)

Sommige gemeenten experimenteren met vormen van 'netwerksturing', waarbij de belangrijkste (contract)partners per thema aan tafel zitten. Zij leggen niet alleen verantwoording af aan de gemeente (verticaal), maar ook aan elkaar (horizontaal). Dat betekent dat samenwerkingsvraagstukken expliciet aan bod komen. Tegelijkertijd zien we dat deze aanpak ook leidt tot veel 'overlegdrukte'.

Sociale infrastructuur 

Bij inrichtingsvraagstukken wordt vaak vooral gekeken naar de inrichting van de gemeentelijke organisatie zelf en de samenwerking met formele partijen. De inrichting van de sociale infrastructuur (de sociale basis) krijgt veel minder aandacht. Bovendien zijn er binnen gemeenten – en tussen gemeenten en partners – vaak nog grote verschillen in wat zij precies bedoelen met 'sociale basis'.

Samenvattend kunnen we stellen dat onderstaande  factoren een positieve invloed lijken te hebben op samenhangende dienstverlening:

In de lerende praktijken van Dwars door domeinen – en bij andere gemeenten die we spraken – hebben we gezien dat gemeenten hun dienstverlening op uiteenlopende manieren organiseren. Dit leidt tot verschillende vormen van governance en structuur.

Zo voeren sommige gemeenten delen van de dienstverlening gezamenlijk uit (via een GR) en/of besteden ze deze uit (sociale wijkteams en specialistische ondersteuning). Andere gemeenten doen het juist grotendeels zelf, soms inclusief de taken van de wijkteams (1). Die keuzes hebben gevolgen. Zo zijn de gemeenschappelijke regelingen die in eerste instantie wilden meedoen als lerende praktijk, uiteindelijk allemaal afgevallen. Dit kwam doordat een gedeelde analyse van en kijk op het vraagstuk – tussen gemeenten en de GR – ontbrak.

De gemeenten en de GR worstelen met drie afstemmingsvraagstukken:

1. Tussen deelnemende gemeenten: vraagstukken over de aard en afbakening van de dienstverlening van de GR.
2. Vraagstukken over de relatie tussen de regionale en lokale uitvoering.
3. Vraagstukken over de afstemming tussen opdrachten die de gemeenten aan verschillende uitvoeringsorganisaties verstrekken (de GR en de sociale wijkteams). 

Overigens zien we dat de druk om een Gemeenschappelijke Regeling te vormen soms groot is. Dit komt door een gebrek aan capaciteit en expertise bij (vaak kleinere) gemeenten, of doordat landelijke regelingen deze vorm voorschrijven (bijvoorbeeld bij de inkoop van specifieke vormen van jeugdhulp).

Zelf uitvoeren

Gemeenten die gedecentraliseerde wetten zelfstandig uitvoeren (met uitzondering van specifieke zorgtaken, maar inclusief lokale teams), kennen die knelpunten niet. Wel zien we afstemmingsproblemen tussen afdelingen die verschillende wetten uitvoeren. Verschillen in cultuur en gedrag bemoeilijken deze afstemming. We zien dit vooral bij de afdelingen Werk & Inkomen enerzijds en Wmo & Jeugd anderzijds.

Brede programmabegroting

Gemeenten die brede taken zelf uitvoeren (inclusief de sociale wijkteams), lijken dus minder afstemmingsproblemen te hebben. Dit effect is nog sterker wanneer de opdracht samengaat met een financieringsvorm die ruimte biedt aan de uitvoering. Zo kunnen afdelingen onderbouwd schuiven tussen preventie, individuele hulp en groepsaanpakken. Deze financieringsvorm bestaat dan uit een brede programmabegroting. 

Dit lijkt eenvoudiger wanneer de gemeente erin slaagt om kennis, expertise en werkwijzen (zoals casusoverleggen) uit het zorg- en welzijnsdomein naar binnen te halen. Misschien is dat zelfs een voorwaarde.

Kleine gemeenten

Kleine gemeenten hebben moeite om samenhangende dienstverlening te bieden, omdat zij maar beperkt invloed hebben op uitbestede diensten en producten. Vaak zijn zij slechts één van de vele gemeenten die samen de inkoop en aanbesteding organiseren. Dat beperkt dus ook de samenwerking tussen beleid, inkoop en contractmanagement.

Afstemmingsproblemen en organisatievormen

Samenvattend kunnen we bovenstaande als volgt weergeven: 

• Wees je ervan bewust dat de inrichting van de infrastructuur en de organisatie invloed hebben op het (kunnen) bieden van samenhangende dienstverlening.
   
• Een overzichtelijke infrastructuur – met een beperkt aantal aanbieders en een langdurige samenwerking (inkoop op basis van partnerschap) – kan de samenhang versterken. Dit leidt sneller tot de gezamenlijke vraag: welke maatschappelijke problemen wil je oplossen en welke werkwijzen zet je daarvoor in?
   
• Zelf uitvoeren geeft meer flexibiliteit in de vormgeving van de dienstverlening en maakt de gemeente minder afhankelijk van externen. Dit vraagt wel om voldoende deskundigheid binnen de gemeentelijke organisatie.
   
• Voor een overzichtelijke en werkzame infrastructuur is nauwe samenwerking tussen − of integratie van − de afdelingen beleid, inkoop en contractmanagement essentieel.
   
• Een programmatische aanpak helpt om samenhangende dienstverlening te bieden, mits er ruimte en mandaat is om preventieve, individuele en collectieve oplossingen onderbouwd in te zetten op basis van wat nodig is. Dit werkt nóg beter wanneer de verantwoording plaatsvindt op basis van outcome en de kwaliteitstoetsing hierop wordt aangepast. 
  
  Zo’n aanpak vraagt wel het nodige vertrouwen van − en afstemming met − het gemeentebestuur.
   
• Een governancestructuur met meerdere opdrachtgevers of deelnemers (zoals een Gemeenschappelijke Regeling of een gezamenlijke inkoop) maakt samenhangende dienstverlening complexer, omdat dit meer afstemming (en overeenstemming) vraagt. Zo'n structuur werkt beter bij eenduidige opgaven.  
   
• Governance is één van de sturingsinstrumenten die je als gemeente kunt inzetten. Kies daarom een vorm die past bij de manier waarop je wilt sturen en die aansluit op andere sturingsvormen (regelgeving, financiën, accountability).

Hieronder vind je een selectie van verhalen, artikelen, rapporten, producten en websites die je verder op weg kunnen helpen.

En verder:

• Op de website van de gemeente Zwolle vind je veel informatie over de manier waarop zij het sociaal domein heeft ingericht
• Of lees het rapport Evaluatie 10 jaar samenwerking gemeente en Incluzio Hollands Kroon (Ipsos I&O • december 2025)

Het delen van gegevens binnen gemeenten – en tussen gemeenten en externe partijen – is een veelgenoemd knelpunt bij het bieden van samenhangende dienstverlening. Gemeenten worstelen hier vaak mee. Dat komt soms door onduidelijkheid over wat wel en niet mag, en soms door verschillen in inzicht over wat juridisch mag en moreel wenselijk is. 

Omdat toestemming van inwoners vrijwel nooit een geldige grondslag is om gegevens te delen, moet je altijd kijken naar een wettelijke grondslag.  Dat is natuurlijk lastig als je domeinoverstijgend werkt en met verschillende grondslagen te maken hebt. 

Toch is er vaak meer mogelijk dan mensen denken. Dat vraagt wel om een zorgvuldige onderbouwing:

• Waarom heb je de gegevens nodig? (Welke opgave dien je?)
• Is het echt nodig? (Past de gegevensdeling bij die opgave?)
• Hoe en waarom gebruiken de verschillende partners deze gegevens? (Gebruik je ze alleen voor jouw specifieke taak binnen die opgave?)

Gegevensdeling is in veel gevallen dus vooral een organisatievraagstuk, waarbij het bestuur de afwegingen maakt over wat er wel en niet wordt gedeeld.

Om samenhangende dienstverlening te kunnen bieden, moeten de relevante gegevens van inwoners beschikbaar zijn. Zo worden inwoners niet onnodig belast bij het in kaart brengen van hun ondersteuningsbehoefte. Tegelijkertijd mag de overheid niet zomaar informatie delen zonder dat inwoners daar zeggenschap over hebben. 

Dit vraagstuk speelt in vrijwel alle gemeenten, met name doordat professionals belemmeringen ervaren bij het delen van gegevens die binnen de gemeente of bij partnerorganisaties wél beschikbaar zijn.

Vaak is het voor medewerkers onduidelijk welke gegevens gedeeld mogen worden. Dat leidt tot discussies tussen en binnen organisaties, wat goede samenwerking in de weg staat.

Gegevensdeling komt in vrijwel elk onderzoek naar dienstverlening in het sociaal domein naar voren als knelpunt. (1)

Tegelijkertijd benadrukken veel artikelen en publicaties dat dit vooral een kwestie is van angst, terughoudendheid en een onjuiste interpretatie van de wet (zie bijvoorbeeld: Het Mag Niet Van De Avg - Feit Of Fabel van IPW).  Andere bronnen wijzen erop dat er inderdaad knelpunten zijn, maar dat deze prima kunnen worden opgelost.

Wettelijke basis

In een artikel in Zorg & Veiligheid stellen Sonnenschein en Versteeg dat er allereerst een wettelijke basis nodig is die de verkokering van wet- en regelgeving tegengaat. De bestaande, afzonderlijke materiewetten vertonen onvoldoende samenhang. (2)

Tegelijkertijd benadrukken zij dat we voor gegevensdeling niet volledig afhankelijk zijn van die wetten. Als partijen helder onderbouwen wáárom ze met elkaar samenwerken en waarom gegevensuitwisseling daarvoor nodig is, biedt de AVG wel degelijk ruimte − ook zonder expliciet wettelijk kader.

Kortom: gegevensdeling is vaak vooral een organisatorisch vraagstuk. Gemeenten vinden het alleen vaak moeilijk om tot een goede onderbouwing te komen, omdat ze (blijkbaar) nog niet scherp hebben waarom de samenwerking zo belangrijk is.

In vrijwel alle lerende praktijken van Dwars door domeinen is gegevensdeling als knelpunt weleens aan de orde gekomen. Eén gemeente ging hier binnen de lerende praktijk expliciet mee aan de slag. In andere gemeenten kwam dit in een aparte werkgroep of zijdelings aan bod. 

We zien dat er veel onduidelijkheid, onzekerheid en discussie over gegevensdeling is:

• Onduidelijkheid: vrijwel niemand binnen de lerende praktijken weet precies wat wel en niet mag. Er bestaan veel verschillende ideeën over wat gegevensdeling inhoudt en wat wel of niet is toegestaan.
   
• Onzekerheid: onduidelijkheid leidt tot onzekerheid. Medewerkers delen gegevens uit voorzorg dan maar niet, om aan de veilige kant te blijven en te voorkomen dat iemand hen terugfluit.
   
• Discussie: onduidelijkheid en onzekerheid leiden tot discussies tussen verschillende functiegroepen (uitvoerend professionals, juristen, functionarissen gegevensbescherming), tussen afdelingen en tussen 'stromingen' ('rekkelijken' en 'preciezen'). Deze discussies gaan over de interpretatie van wat wettelijk mag (de juridische basis) en over wat inhoudelijk moet (wat is er nodig voor goede dienstverlening?).

Gegevensdeling in Haarlem

De gemeente Haarlem vond − in het kader van proactieve dienstverlening − een oplossing voor de drie knelpunten:

• Onduidelijkheid weggenomen: een expert lichtte verschillende functiegroepen en afdelingen voor over de mogelijkheden en onmogelijkheden van de AVG. Dit zorgde voor een gedeeld beeld van de wet, wat de basis voor verdere discussies grotendeels wegnam.
   
• Duidelijkheid én zekerheid geboden: gezamenlijk zijn uitgangspunten voor gegevensdeling vastgelegd, die het college vervolgens formeel vaststelde. Professionals hoeven zich hierdoor niet steeds opnieuw af te vragen wat wel of niet mag; zij kunnen terugvallen op het vastgestelde beleid.

(On)duidelijkheid over rollen

Bij een andere gemeente speelden vraagstukken over gegevensdeling op twee terreinen:

1. Jeugdarts

Het eerste punt betrof een discussie tussen de GGD en de gemeente over de vraag of de jeugdarts gegevens van inwoners mag (of moet) delen met de gemeentelijke jeugdhulp. Hier bleek vooral behoefte aan rolduidelijkheid. Die ontstond door twee zaken helder te maken:

• De jeugdarts heeft een eigenstandige rol en valt dus buiten de reguliere samenwerkingsafspraken met de GGD.
• De jeugdarts en de gemeente werken vanuit hetzelfde wettelijke kader.

Ook moest er duidelijkheid komen over het feit dat een indicatie door de jeugdarts niet kan leiden tot een bezwaar bij de gemeente. Het vastleggen van de bestaande afspraken bleek voldoende om het gezamenlijk proces vast te leggen. Hier werd onduidelijkheid en onzekerheid weggenomen door duidelijk te maken wat de wettelijke grondslag betekent voor de gegevensdeling.

2. Loopbaanbegeleidingsteam 

Het tweede vraagstuk ging over gegevensdeling tussen een vso/pro-school, de gemeente (afdeling Werk & Participatie), het doorstroompunt en het ROC (entree-onderwijs). De centrale vraag was: is het mogelijk om – zonder toestemming van ouders en leerlingen – gegevens te delen die van belang zijn voor het voorbereiden op (en het verkrijgen van) betaald werk van de leerlingen en voor de begeleiding van de leerlingen op een ROC?

De partijen wilden samen een loopbaanbegeleidingsteam vormen: een team dat de benodigde ondersteuning vaststelt, uitvoert en hiervoor de noodzakelijke gegevens met elkaar deelt.

Door de gezamenlijke opgave inzichtelijk te maken, te onderbouwen met wettelijke grondslagen en te beschrijven welke gegevens waarom nodig zijn, kunnen scholen en gemeenten nu aan de slag met samenhangende en doorlopende begeleiding van deze leerlingen. De afspraken kunnen zij vastleggen in hun regionale plannen.

Van school naar dagbesteding

In een andere gemeente speelde een vergelijkbaar vraagstuk. Hier wilden de gemeente, de organisatie voor basis jeugdhulp, de aanbieders van dagbesteding, vso/pro-scholen, ROC en de gemeente (Werk & Participatie en sociaal ontwikkelbedrijf) een doorlopende lijn organiseren voor jongeren die vanuit vso/pro de stap van school naar dagbesteding of werk (willen) maken. Zij wilden hun dienstverlening in samenhang aanbieden. 

Zij hebben het proces dat een leerling doorloopt beschreven en leggen nu vast wat het doel van de samenwerking is, welke gegevens op welk moment worden gedeeld én waarom dat gebeurt.

• Beschouw gegevensdeling meer als een organisatievraagstuk. Wil je samenhangende dienstverlening bieden? Denk dan eerst goed na over waarom je specifieke vormen van ondersteuning wilt verbinden. Maak dus duidelijk aan welke opgave je werkt en welk proces je daarvoor ontwerpt.
   
• Leg vast waarom het nodig is om hiervoor gegevens te delen en om welke gegevens het gaat. Let daarbij op proportionaliteit en doelbinding. 
   
• Soms is het al genoeg om samen met andere afdelingen of partners inzichtelijk te maken vanuit welke wettelijke opdracht je werkt − en wat er vanuit die opdracht is vastgelegd over gegevensdeling. 
   
• Kijk dus eerst goed naar de oorzaak van de discussies over gegevensdeling binnen je gemeente:
  • Weten mensen het simpelweg niet? Dan kan het bieden van heldere uitleg en duidelijkheid (zoals in Haarlem, zie vorige paragraaf) vaak goed werken.
  • Interpreteren mensen de opgave anders of werken ze vanuit andere waarden? Dan kan het beschrijven van de opgave met de bijbehorende uitgangspunten een oplossing bieden. 
• Zorg dat iedere partij de eigen verantwoordelijkheid kan nemen: 
  • het bestuur besluit;
  • de privacy-officer toetst;
  • de professional voert uit.

En wat kan het Rijk doen?

Het Rijk kan samenhangende dienstverlening op twee manieren versterken:

• Op de middellange termijn: zorg voor overkoepelende wet- en regelgeving over gegevensdeling in het brede sociaal domein (inclusief Veiligheid).
• Op de korte termijn: maak inzichtelijk hoe het huidige landschap van wetten en regelingen samenhangt. Geef gemeenten heldere kaders mee over wat wel en niet mag − én wat zij precies moeten regelen.

Een inwoner meldt zich soms met meerdere hulpvragen bij een gemeentelijke organisatie. Professionals in het sociaal domein moeten deze inwoner dan naar de juiste hulp toeleiden, of die hulp zelf verlenen. Bij een meervoudige hulpvraag werken vaak meerdere partijen samen.

Auteur: Johannes Homan, privacy-expert (Praktijk voor Privacy)

Er zijn veel handreikingen opgesteld om professionals in het sociaal domein te ondersteunen bij samenwerking en gegevensdeling. Deze handreikingen gaan vaak over een specifiek thema, zoals onderwijs, veiligheid of jeugd. Soms spreken ze elkaar tegen. Professionals in het sociaal domein raken hierdoor de weg kwijt. En als er onzekerheid is of iets mag, kiest men vaak de veilige weg, met de bekende reactie: 

'Het mag niet van de AVG.' (1)

Zucht... Is het dan echt niet mogelijk om een overzichtelijk stappenplan voor (domeinoverstijgende) gegevensdeling in het sociaal domein op te stellen? Zeker wel! Hieronder presenteren we zo’n stappenplan. Het bestaat uit twee fasen:  

• Fase 1: checklist voor beleidsmakers en juristen
• Fase 2: checkvragen voor professionals

Partijen moeten zorgvuldig handelen bij de gegevensdeling. Dát is de algemene regel. En die zorgvuldigheid kun je organiseren. Privacy is namelijk net zo goed een organisatievraagstuk als een juridisch vraagstuk. Dit blijkt ook uit het programma Dwars door domeinen. (2)

Dus: wil je gaan samenwerken in het sociaal domein? Zet dan eerst de beleidsmakers en juristen aan het werk. Aan de hand van de volgende checklist kunnen zij de kaders uitzetten en creëren zo de randvoorwaarden voor zorgvuldigheid en een goede samenwerking.

Fase 1: Checklist voor beleidsmakers en juristen

Let op: Leg elke stap vast. Zo ben je transparant en kun je altijd verantwoorden hoe de samenwerking tot stand is gekomen. Dit is de zorgvuldigheid die de AVG van je vraagt.

Als het management (of het bestuur) akkoord gaat met de samenwerking en de daaruit voortvloeiende gegevensdeling, dan weten de professionals welke richting de samenwerkende organisaties op willen. Dit voorkomt onnodige (AVG-)discussies bij de uitvoering; De professionals hebben nu een kader en kunnen zich richten op de inhoud van hun werk.

Bovenstaand stappenplan is conform de Leergang Privacy en Gegevensdeling in het Sociaal Domein van de VNG . (5) En dat het werkt, blijkt ook in de praktijk. Zo heeft de gemeente Haarlem op basis hiervan de eerste fase van een traject afgerond om dwars door domeinen te gaan werken!

Ten slotte 

Overweging 4 van de AVG stelt dat de verwerking van persoonsgegevens ten dienste van de mens moet staan. Dus hou elke keer het belang van die inwoner voor ogen. Samen met de inwoner bepaal je de omvang van de hulpvraag en wat er daarvoor moet gebeuren. Als je daarbij zorgvuldig handelt (zie stappenplan), dan staat de gegevensverwerking ten dienste van de mens.

Hieronder vind je een selectie van verhalen, artikelen, rapporten, producten en websites die je verder op weg kunnen helpen.

Artikelen

• 'Een stappenplan voor gegevensdeling in het sociaal domein' (Johannes Homan • juli 2026)
• Het Mag Niet Van De Avg - Feit Of Fabel (IPW • juni 2025)
• Colleges Haarlem en Zandvoort stellen uitgangspunten gegevensdeling vast (Divosa • januari 2026)

Overig

• Collegebesluit Haarlem (november 2025)
• Collegebesluit Zandvoort (november 2025)

Het bieden van samenhangende dienstverlening vereist krachtige professionals: professionals die samenwerken met inwoners én andere vakgenoten, en die eigenaarschap tonen. Daarvoor hebben zij ruimte, richting en steun nodig. In de praktijk zien we dat dit niet altijd het geval is.

Soms  zijn professionals zelf terughoudend in de samenwerking met anderen en het pakken van de regie. Maar organisatorische factoren spelen ook een rol:

• Er is te weinig steun vanuit de organisatie (management).
• Er is geen visie die handelingsperspectief biedt.
• Er is te weinig tijd om taken uit te voeren. 

Bovendien zie je dat het ontbreken van een visie nogal eens wordt  'opgelost' door te roepen dat professionals 'maatwerk moeten leveren', terwijl het onduidelijk is wat dat precies betekent.

Daarnaast zorgt het ontbreken van een duidelijk beroepsprofiel en het ontbreken van een sterke professionele identiteit ervoor dat professionals moeilijk terug kunnen vallen op collectieve waarden en werkwijzen.

Voor het bieden van samenhangende dienstverlening zijn krachtige professionals nodig die in staat zijn om samen met inwoners aan hun problematiek te werken. Daarvoor hebben zij niet alleen de juiste kennis en vaardigheden nodig, maar ook voldoende ruimte en richting om afwegingen te maken.

In de praktijk zien we dat veel professionals onzeker zijn over die ruimte. Dat heeft drie duidelijke oorzaken:

• Striktere gemeenteregels: lokale regels zijn soms strenger dan landelijke wet- en regelgeving.
• Versnipperde wetgeving: professionals hebben te maken met verschillende wetten, die elk een eigen doel en opdracht hebben. (1)
• Veiligheid van 'de eigen kolom': medewerkers vallen vaak terug op het vertrouwde terrein waarvoor ze zijn opgeleid en getraind.

Kwaliteitstoetsing 

Daarnaast zie je dat de ruimte voor professionals wordt beperkt door de manier waarop organisaties kwaliteit toetsen. Dat gebeurt nu nog vaak op basis van een strikte, juridische interpretatie van de regels. Er is daardoor te weinig oog voor de kwaliteit van de besluitvorming en voor de vraag wat de dienstverlening concreet bijdraagt aan het uiteindelijke doel.

Over de schutting

Tot slot zien we dat professionals vaak last hebben van een gebrek aan richting: hun organisatie maakt te weinig duidelijke keuzes, waardoor ingewikkelde vragen al snel 'over de schutting worden gegooid'. Omdat professionals in het sociaal domein nog geen eigen beroepsprofiel of sterke professionele identiteit hebben, is het voor hen lastig om zich hiertegen te wapenen.

Om goede ondersteuning te kunnen bieden, is een goede relatie tussen inwoner en professional van groot belang. Maar door het ontbreken van een duidelijke beroepsidentiteit én het ontbreken van heldere organisatorische kaders wordt die relatie regelmatig onder druk gezet.

Bagage inwoner

De manier waarop de professional opereert en omgaat met de 'bagage' van de inwoner, bepaalt grotendeels het succes van de aanpak. In de handreiking 'In de dichter bij stand' (2025) geven Thomas Kampen en Movisie aan dat de aard van die relatie wordt bepaald door die bagage: de levenservaringen van de inwoner en eerdere ervaringen met de overheid ('systeemkritiek'). Zij geven een aantal handvatten om hiermee om te kunnen gaan: 

• De voorbereiding: verdiep je in de achtergrond van je gesprekspartner, stel een gezamenlijke agenda op.
• De setting: schuif je laptop aan de kant, creëer ruimte voor een open gesprek.
• Het gesprek zelf: geef oprecht ruimte en aandacht aan de bagage en het verhaal van de inwoner.

Fragmentatie en gebrek aan uniformiteit 

De groep professionals in het sociaal domein is sterk gefragmenteerd: met verschillende opleidingsachtergronden werken zij onder verschillende functiebenamingen en taakomschrijvingen in gedecentraliseerde gemeentelijke contexten die van elkaar verschillen in politieke kleur, visie, werkwijze en managementstijl (Van Hal, 2024).  

Er is dan ook geen duidelijk beroepsprofiel. Beroepsverenigingen hebben wel een aantal profielen opgesteld (Jeugd,  Sociaal Werk, professionals in het sociaal domein), maar die hebben vaak geen formele erkenning. (1)

Dit heeft gevolgen in de praktijk:

• Er is geen helder kader en houvast voor professionals over over wat de organisatie precies van hen vraagt.
• Professionals 'zwemmen' tussen de verwachtingen (en eisen) van inwoners enerzijds, en een gebrek aan steun of duidelijkheid vanuit de eigen organisatie anderzijds. (2) 
  
  Zie ook de persona’s die Divosa samen met de gemeente Maastricht heeft ontwikkeld:

Kaders nodig

Professionals hebben dus te maken met de verwachtingen (en eisen) van inwoners én een zwak ontwikkelde beroepsidentiteit. Daardoor ligt er geen basis basis waarmee zij voor hun aanpak kunnen opkomen ('als professional in het sociaal domein sta ik voor…') en zijn ze afhankelijker van kaders (of sturing) van hun organisatie en management. (3).

Die afhankelijkheid van de eigen organisatie maakt het werk er voor professionals niet makkelijker op, vooral wanneer er weinig richting wordt gegeven. Dat is het geval als: 

• alleen een globale visie zonder praktisch handelingsperspectief geformuleerd is, of een versnipperde visie vanuit losse beleidsdomeinen;
• samenwerking tussen afdelingen en partners niet wordt gefaciliteerd of aangemoedigd.

Daar waar de organisatie geen richting geeft of prioriteiten stelt, zijn professionals op zichzelf aangewezen.

Hier komt bij dat van professionals steeds vaker wordt gevraagd om samen te werken en afstemming te zoeken met andere professionals. Dat professionals het 'zelf maar moeten uitzoeken', wordt nogal eens vertaald in de oproep om 'maatwerk te bieden', 'buiten de lijntjes te kleuren' en 'lef te tonen'.

Samenvattend kunnen we bovenstaande als volgt weergeven:

Het bieden van samenhangende dienstverlening vraagt veel van uitvoerend professionals, die voortdurend moeten schipperen tussen verschillende belangen, waarden en wettelijke opdrachten.

Worsteling

In de lerende praktijken van Dwars door domeinen hebben we gezien dat professionals worstelen met hun opdracht en de ruimte die zij hebben en/of ervaren. Zij opereren in een breed veld waarin verschillende 'actoren' − zoals de inwoner, de eigen organisatie en de rechtsstaat − om voorrang vechten. Professionals hebben dus te maken met verschillende loyaliteiten. Als kaders, richtlijnen en uitgangspunten dan ook nog onduidelijk zijn, wordt het helemaal ingewikkeld.

Daarnaast ontbreekt in een gemeente vaak een gedeelde werkwijze of methodiek die professionals hanteren, en moeten zij zelf uitzoeken wat zij in specifieke situaties moeten doen. 

Knelpunten in samenwerking

Ook ervaren professionals knelpunten in de samenwerking met afdelingen die een andere opdracht uitvoeren. Dit lijkt vooral te spelen tussen de afdeling Participatiewet enerzijds en de afdelingen Jeugdwet/Wmo anderzijds. De knelpunten worden vooral toegeschreven aan verschillen in cultuur. Daaraan lijkt een aantal zaken ten grondslag te liggen:

• Opdracht: de verschillende afdelingen werken vanuit een eigen wettelijke opdracht, met bijbehorende uitgangspunten en mensbeelden. Zie ook bouwsteen 1: Structuur, inrichting en proces.
   
• Waarden: ook de onderliggende waarden van de afdelingen zijn vaak verschillend. Zo ligt er bij de uitvoering van de Participatiewet vaak meer de nadruk op verplichtingen en verantwoordelijkheden van de inwoner (de drang om gebruik te maken van voorzieningen (werk) óf juist geen gebruik te maken van voorzieningen (inkomen)). Bij de Wmo en Jeugd staat juist het zorg- en ondersteuningsaspect meer centraal. (1)
   
• Onbekendheid: beleidsmakers en bestuurders hebben weinig beeld van de manier waarop uitvoerend professionals hun werk doen: wat zij als hun opgave beschouwen, hoe zij hun taken uitvoeren en hoe zij met elkaar samenwerken. Daardoor worden de ervaringen en inzichten van uitvoerende professionals vaak onvoldoende benut bij het opstellen van beleid. 
   
• Socialisering: als professional ben je meestal opgeleid binnen je eigen 'kolom'. Daardoor ontbreekt een gedeelde kennisbasis (body of knowledge) en beroepsopvatting. 

Veilige omgeving

Door de verschillen is de drempel soms hoog om het gesprek aan te gaan met andere afdelingen. Liever trekken professionals zich terug in de (veilige) eigen afdeling, de eigen opdracht en de eigen waarden. Zo wordt het ongemak, dat gepaard gaat met het doorbreken van de kolommen, vermeden. Het gevolg is wel dat veel professionals zich onzeker (of zelfs eenzaam) voelen in hun werk.

In gemeenten waar professionals uit Zorg & Welzijn 'naar binnen zijn gehaald', gaat dat makkelijker. Deze beroepsgroepen nemen 'een cultuur van casusbesprekingen en het inroepen van elkaars deskundigheid' mee naar de gemeentelijke organisatie.

Leren en reflecteren

In veel gemeenten wordt leren en reflecteren gezien als iets dat buiten het reguliere werk van professionals valt. Dat betekent ook dat dit niet wordt vertaald in uren. Dit zorgt ervoor dat medewerkers zich laten leiden door de (grote hoeveelheid) dagelijkse taken en geen ruimte zien om op hun werkzaamheden te reflecteren.

Voorbeelden

In een aantal lerende praktijken en andere gemeenten zijn aanzetten gedaan om professionals beter te ondersteunen:

• In één gemeente zagen we dat richtinggevende kaders of uitgangspunten door management of bestuur zijn vastgesteld, zodat professionals niet voortdurend zelf afwegingen hoeven te maken.
   
• In een andere gemeente hebben beleid, management en uitvoerend professionals samen een kompas voor integraal werken ontwikkeld (op het niveau van gedrag, werkprocessen en regels), zodat binnen de hele organisatie een gedeeld beeld is ontstaan over wat het bieden van samenhangende dienstverlening nu precies betekent.
   
• In weer een andere gemeente is een aanpak vastgelegd om te leren en te reflecteren. In deze gemeente is dit nu dus een regulier onderdeel van het takenpakket.
   
• En in nog een andere gemeente worden verschillende professionals (deels) gezamenlijk opgeleid, op basis van een gewenste werkwijze en kernwaarden ('zo doen wij dat in….'). 

Stevige professionals

Voor het bieden van goede dienstverlening zijn stevige professionals nodig die eigenaarschap tonen en in staat zijn andere partijen te verbinden aan hun opgave. Dat kan alleen als professionals voldoende autonomie en zelfvertrouwen hebben. Kijk op de website van Gedaankrijgers voor een mooi voorbeeld van een (trainings)aanpak. 

De professional verbindt overheid en inwoner, en is daarmee de spil van de dienstverlening. Dat stelt hoge eisen aan de medewerker, en dus aan diens kennis, ervaring, vaardigheden en waarden. Dit geldt voor het bieden van hulp en ondersteuning én voor het onderbouwen van besluiten daarover.

Het is belangrijk dat de organisatie zorgt voor de randvoorwaarden die professioneel handelen mogelijk maken en die samenhang in de uitvoering versterken.

Besteed aandacht aan de 'socialisering' van de professionals 

Zorg voor een inwerkprogramma waarin naast inhoud ook de waarden van je organisatie aan de orde komen ('zo doen wij het..') en waarin professionals van verschillende afdelingen elkaar ontmoeten en samenwerken:

• Ontwikkel − samen met de uitvoerend professionals − een methodisch kader waarbinnen de professionals hun werk kunnen doen.
   
• Zorg voor een lerend systeem waarin de kwaliteit van de besluiten en de ondersteuning worden besproken en beoordeeld op verbetermogelijkheden. Maak leren een vast onderdeel van het werk. De medewerkers krijgen hier dan ook tijd voor.  Let hierbij op het volgende:
  • Beschrijf doelen en resultaten in de vorm van impact in plaats van KPI’s.
  • Wees terughoudend met het opstellen van beleidsregels.
  • Organiseer en faciliteer het gesprek tussen beleid, management en uitvoerend professionals.
• Wees zo helder mogelijk over de kaders waarbinnen de professionals hun opdracht moeten uitvoeren en wat je verstaat onder 'het bieden van maatwerk'. Maar weet ook dat de kaders nooit 'sluitend' zijn. Nodig professionals daarom uit om hun twijfels te delen en te bespreken. 
   
• Realiseer je dat een professional vijf loyaliteiten heeft:

Wat kan de sector doen?

Het is belangrijk dat het sociaal domein beschikt over professionals met een duidelijk beroepsprofiel en een professionele identiteit. Vanuit dit gedeelde kader van normen, waarden, kennis en vaardigheden kunnen de professionals hoogwaardige dienstverlening bieden én een stevige gesprekspartner zijn voor managers, beleidsmedewerkers en bestuurders. Bovendien helpt dit om te bouwen aan een ecosysteem waarin ontwikkelde kennis en de beroepspraktijk elkaar versterken.

Hieronder vind je een selectie van verhalen, artikelen, rapporten, producten en websites die je verder op weg kunnen helpen.

Over beroepsvorming

• Beroepsvorming als samenspel (Lineke van Hal • maart 2024)
• Professionaliseren als collectieve verantwoordelijkheid (Lineke van Hal • februari 2025)

Over loyaliteit

• Gespleten loyaliteit: Sociaal werkers in morele nood (Thomas Kampen • oktober 2024) 

Over de relatie tussen inwoner en professional

• In de dichter bij stand  (Movisie, Universiteit voor Humanistiek en SAM • juli 2025)

Over maatwerk

• Moeite met maatwerk (A.G. Mein • oktober 2024) 
• Hoe krijg je zicht op ruimte voor maatwerk? (Sociale Vraagstukken• januari 2024) 
• Maatwerk is geen oplossing  (Paul de Beer • oktober 2021) 
• Maatwerk als standaard (Nederlandse School voor Openbaar Bestuur • juni 2022) 

Over de doorbraakmethode

• Handreiking: Aan de slag met de Doorbraakmethode (VNG • april 2026) 

Producten

• Het gezicht van de gemeente Maastricht: persona’s (gemeente Maastricht en Divosa • 2026)
• Kompas Integraal Doen: Kompas (gemeente Eemsdelta en Divosa • 2026)
• Principekaart Professionals (PMM • augustus 2024) 
• Als wetten en waarden botsen: een routehulp voor professionals in het sociaal domein (PMM • in ontwikkeling) 

Overig

• Website: Gedaankrijgers
   

Gemeenten voeren grote delen van de dienstverlening niet zelf uit, maar besteden dit uit aan externe partijen. Dat kan op verschillende manieren. Bijvoorbeeld door diensten samen met andere gemeenten via een Gemeenschappelijke Regeling te laten uitvoeren, of door diensten via subsidies of aanbestedingen in te kopen bij derden.

In de praktijk blijkt dat gemeenten niet altijd goed weten wat zij precies van aanbieders vragen en wat zij met de inkoop beogen. Deels komt dit doordat gemeenten die veel uitbesteden, niet altijd over de kennis beschikken om de juiste vragen te stellen of het aanbod te beoordelen. Daarnaast vertaalt de inkoopafdeling de vraag soms naar afzonderlijke diensten en producten, terwijl de gemeente eigenlijk een partner zoekt die meewerkt aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken.

Inkoop is één van de sturingsinstrumenten waarover je als gemeente beschikt. Het is daarom belangrijk om helder te hebben waarop je precies wilt sturen. 

Weet wat je vraagt

Om samenhangende dienstverlening te kunnen bieden, is het dus belangrijk dat je als gemeente goed weet wat je van aanbieders vraagt en hoe je hun bijdrage beoordeelt (1). Uit praktijkonderzoek blijkt dat een beperkt aantal aanbieders, een langdurige relatie en goede samenwerking tussen inkoop, contractmanagers en beleidsmedewerkers bijdragen aan een stabiele samenwerking én betere resultaten. 

Een belangrijke voorwaarde is wel dat de gemeente over voldoende kennis en expertise beschikt om de goede vraag te formuleren en de resultaten te beoordelen.

Om samenhangende dienstverlening te kunnen bieden, is het belangrijk dat de manier waarop de gemeente diensten uitbesteedt en inkoopt, bijdraagt aan het realiseren van de geformuleerde opgave. 

Dat blijkt in de praktijk om verschillende redenen niet eenvoudig: 

1. Gemeenten beschikken niet altijd (meer) over de kennis van wat er aan dienstverlening nodig is, en dus hoe ze die opgave moeten formuleren (zie 'De deskundige overheid', WRR).
2. Gemeenten weten niet altijd goed wat zij van een uitvoerende partner verwachten (1). Het gevolg kan zijn dat de gemeente vraagt om specifieke diensten en producten, terwijl jij eigenlijk op zoek bent naar een betrouwbare en deskundige partner die bijdraagt aan het realiseren van de geformuleerde opgave. 
3. Gemeenten laten zich soms zo leiden door de formele aspecten van aanbestedingsprocedures, dat dit de flexibiliteit en het sturen op het gewenste resultaat (outcome) in de weg staat.

Uitbesteden en inkopen/aanbesteden is dus veel meer dan het volgen van een procedure, en is (slechts) één van de sturingsmogelijkheden die je als gemeente tot je beschikking hebt. 

Helder beeld

Voor goede en samenhangende dienstverlening moet je vooraf scherp hebben wat je wilt inkopen, wat je daarmee wilt bereiken en met wie je gaat samenwerken. Daarbij is het belangrijk dat je een goed beeld hebt van de belangen van de partijen bij het oplossen van jouw maatschappelijke opgave.

De wijze waarop gemeenten hun dienstverlening organiseren, verschilt sterk. Er zijn gemeenten die een groot aantal taken zelf uitvoeren. Er zijn ook gemeenten die dat samen doen met anderen in gemeenschappelijke regelingen. Taken zijn dan gedelegeerd of gemandateerd. En er zijn gemeenten die het grootste deel van hun taken uitbesteden aan derden. Zij kopen die taken in, in veel gevallen door middel van aanbestedingen.

We weten dat het voor gemeenten bij hun inkoop (of subsidiëring) vaak niet eenvoudig is om een goede vraag te formuleren. De WRR constateert in haar onderzoek naar de deskundige overheid (2025) dat gemeenten niet (meer) over de kennis en expertise beschikken om vast te kunnen stellen wat zij van andere partijen nodig hebben. 

De WRR wijst erop dat sommige gemeenten zelfs externe partijen inhuren om de inkoop vorm te geven. Zij noemt dit 'tweedegraads-onhandig'. 

Doelconsensus en informatiesymmetrie

Gemeenten beschikken vaak niet over de kennis, expertise en informatie om vast te kunnen stellen welke diensten zij nodig hebben en wat aanbieders precies kunnen bieden. Dat dit zo moeilijk is, komt grotendeels door het ontbreken van doelconsensus en informatiesymmetrie. Het gaat er hierbij om of de gemeente en aanbieders hetzelfde willen (doelconsensus) en hetzelfde weten (informatiesymmetrie).

In zijn onderzoek naar de inkoop van diensten in het sociaal domein in Amsterdam (2023) laat Duco Bannink zien dat aan die voorwaarden vaak niet wordt voldaan. Hij stelt dat je er als gemeente niet zomaar van uit mag gaan dat aanbieders dezelfde doelen nastreven. Het is daarom belangrijk dat je zelf goed weet wat je wilt én dat je zicht hebt op de visie en belangen van de aanbieders. 

Daarnaast beschik je als gemeente zelden over dezelfde inhoudelijke kennis en expertise als de aanbieders. In de praktijk betekent dat vaak dat gemeenten afhankelijk zijn van de informatie van aanbieders. 

Adviezen

Bannink geeft in het essay 'Gemeenten en zorgaanbieders willen zelden hetzelfde' (Sociale Vraagstukken, 2024) een aantal adviezen aan gemeenten:

• Investeer in kennis en expertise binnen het gemeentelijke apparaat: 
  
  'Gemeenten moeten hun kennisniveau kunnen meten aan zorgaanbieders, want alleen dan kunnen ze beoordelen welke zorg past bij de gemeentelijke prioritering en is het mogelijk effectief contractmanagement te voeren.'
   
• 'In relatie tot kennis: zorg dat je eigen kennis en data hebt van de cliënten die behandeling krijgen en van de potentiële cliënten die geen behandeling krijgen en zorg dat je inzicht hebt in de ontwikkeling van de cliëntpaden. Bemoei je vanuit de eigen, gemeentelijke positie met de indicatiestelling, met de prioritering van individuele cliënten.' 

Informatie-uitvraag

Het gebrek aan kennis en informatie leidt niet alleen tot onzekerheid over (en minder inzicht in) de kwaliteit van de dienstverlening, maar ook tot een grote informatie-uitvraag bij zorgaanbieders. Onderzoek van Hanze naar zorgaanbieders en de uitvoeringslast bij Wmo-aanbestedingen (2024) laat zien dat dit zorgt voor een hoge administratieve druk. Daarbij hebben zorgaanbieders vaak te maken met meerdere gemeenten die allemaal hun eigen rapportage- en verantwoordingsverplichtingen hanteren.

Het onderzoek constateert bovendien een verkokering binnen gemeenten: dezelfde diensten worden soms vanuit verschillende wettelijke kaders ingekocht, zonder dat binnen de gemeente afstemming heeft plaatsgevonden. 

Die verkokering maakt samenhangende dienstverlening sowieso extra lastig. Wanneer verschillende diensten per 'kolom' in de markt worden gezet, wordt er een nog groter beroep gedaan op aanbieders om noodzakelijke afstemming en samenwerking te zoeken. Zij moeten zo repareren wat vooraf niet goed geregeld is.

Ook voormalig lector Gert Schout vraagt aandacht voor de hoge administratieve druk. Hij stelt dat de nadruk op KPI's en eendimensionale verantwoording goede en samenhangende dienstverlening in de weg staat. Ze zorgen voor een wedloop tussen kwantificeerbare prestaties, beheersing en risicomijding (bij gemeenten) en het aanleveren van kengetallen (door zorgaanbieders). Hij noemt dit 'het blauwe monster in de zorg' (Hanze, 2024). 

Alternatieven

De complexiteit van de vraagstukken waarvoor diensten worden ingekocht, zorgt ervoor dat overheden ook nadenken over alternatieve aanpakken. Eén daarvan is een ontwerpgerichte (iteratieve) aanpak. Daarin worden stapsgewijs, experimenterend en lerend oplossingen gezocht voor deze vraagstukken. Op basis van een onderzoek naar het inkopen van deze werkwijze (PONT, 2025) is een handreiking ontwikkeld, met een overzicht van de verschillende aanbestedingsvormen: 'Innovatie inkopen bij de overheid' (PONT, 2026).

Samenvattend kunnen we bovenstaande als volgt weergeven:

Discussie

Aanbestedingen leiden nogal eens tot discussies, omdat ze niet passen bij wat je als gemeente wilt inkopen. Dit kan dus komen door het onvermogen om een vraag te stellen, maar ook uit de principiële vraag of je deze diensten wel aan de markt wilt overlaten. Zo pleit Jos van der Lans er in zijn essay 'Ontsnappen aan aanbesteden' (Movisie, 2023) voor om sommige vormen van sociale ondersteuning, en dan met name die van de sociale basisinfrastructuur, niet te beschouwen als een dienst die je aan de markt overlaat. 

In de lerende praktijken van Dwars door domeinen (en in andere gemeenten) zien we dat sommige gemeenten weloverwogen keuzes maken tussen uitbesteden en zelf doen. Bijvoorbeeld door sterke lokale teams bewust binnen de gemeentelijke organisatie te positioneren, of door bij uitbesteding te kiezen voor één uitvoerende partner met wie een langdurige relatie wordt aangegaan. Ook zien we alternatieve manieren van subsidiëring, die partners stimuleren (of verplichten) om samen te werken. 

Zelf uitvoeren

Sommige gemeenten kiezen ervoor om bepaalde diensten niet meer in te kopen, maar zelf uit te voeren. Zij positioneren de sociale teams bijvoorbeeld binnen de eigen organisatie en kopen alleen specialistische zorg nog extern in. In de voorwaarden leggen zij vast dat die ingekochte hulp altijd ten dienste staat van het plan dat de gemeente samen met de inwoner heeft opgesteld. Dit betekent dat de lokale teams niet doorverwijzen naar specialistische hulp, maar die hulp erbij halen.

Gunnen aan één organisatie 

De gemeente Hollands Kroon koos er bij de start van de decentralisaties al voor om de dienstverlening van de wijkteams aan één organisatie te gunnen (1). Zij richtte zich daarbij vooral op het vinden van een partner met wie ze langdurig kan samenwerken aan de lokale maatschappelijke opgaven. De langdurige relatie en het feit dat er voortdurend afstemming is tussen gemeente en aanbieder, zorgt voor meer bereidheid van de aanbieder om te investeren in de wijken, voor  een betere informatiepositie van de gemeente en (daarmee) voor betere ondersteuning van de inwoners.

Het rapport 'Evaluatie 10 jaar samenwerking gemeente en Incluzio Hollands Kroon' (Ipsos I&O, 2025) beschrijft de resultaten van tien jaar samenwerking tussen Hollands Kroon en de aanbieder.

Andere manier van subsidiëren

Eén gemeente heeft gekozen voor een alternatieve subsidievorm voor de sociale basis, waarbij de betrokken partijen per opgave gezamenlijke afspraken maken over hun bijdrage. Zij verantwoorden zich niet alleen tegenover de gemeente, maar ook tegenover elkaar over hun resultaten (horizontale verantwoording). Dit versterkt de noodzaak tot onderlinge afstemming.

Bijdragen aan gezamenlijke aanpak 

In één lerende praktijk is de samenhangende dienstverlening versterkt door bij de aanbesteding van Wmo-voorzieningen vast te leggen dat de betrokken partijen moeten bijdragen aan een gezamenlijke aanpak voor jongeren uit het vso/pro-onderwijs.

Inschatten van eigen expertise en uitvoeringskracht 

De gemeenten die expliciet een keuze hebben gemaakt tussen zelf doen of één aanbieder contracteren, hebben die keuze mede gebaseerd op een inschatting van de eigen expertise en uitvoeringskracht. De gemeente die koos voor zelf doen, beschikte over sterke wijkteams met ervaren teamleiders die zij  in de eigen organisatie kon onderbrengen. In Hollands Kroon stelde men juist vast dat de gemeente deze expertise zelf niet in huis had, en deze dus van buiten moest halen.

Aanbod past niet bij vraag

In één van de lerende praktijken zien we een gemeente met een zorgaanbod dat niet past bij de problemen van de inwoners. Bij de inkoop is deze gemeente namelijk afhankelijk van een regionale inkooporganisatie die namens een groot aantal gemeenten zorg contracteert. Hierdoor heeft zij te maken met een aanbod dat niet aansluit bij haar specifieke vraag.

Starten zonder duidelijk beeld

We zien ook gemeenten die − al dan niet onder druk van het college of management − een aanbestedingsprocedure starten zonder een helder beeld te hebben van wat zij precies verwachten en wat zij van aanbieders willen vragen. Het gevolg is dat keuzes over de inhoud en aard van de dienstverlening worden uitgesteld en grotendeels worden overgelaten aan de potentiële aanbieders. De druk om het traject snel vorm te geven leidt bovendien tot een forse inzet van externe deskundigen, waardoor de eigen kennis en expertise van de gemeente beperkt blijft.

Samenvattend kunnen we bovenstaande als volgt weergeven:

• Als je diensten wilt inkopen, is het belangrijk dat je goed weet wat je nodig hebt. Dat betekent dat je moet beschikken over (en investeren in) kennis en expertise binnen de eigen gemeentelijke organisatie.
   
• Als je diensten wilt inkopen, moet je ook weten aan wie je het vraagt. Maak daarom vooraf een analyse van de visie en belangen van potentiële aanbieders. Ga er daarbij niet zomaar van uit dat zij dezelfde belangen hebben als de gemeente.
   
• Inkoop is een sturingsinstrument. Bedenk dus vooraf (bij voorkeur samen met uitvoerders, inwoners en partners) hoe je bepaalt of doelen zijn behaald. Weersta de verleiding om meteen in KPI’s en SMART-doelstellingen te denken.
   
• Denk goed na over de wijze van aanbesteding. We zien bijvoorbeeld dat een beperkt aantal aanbieders en een langere contractduur bijdragen aan de kwaliteit en samenhang van de dienstverlening. (1)
   
• De wijze van aanbesteding is mede bepalend voor het aanbod dat je krijgt. Verken daarom manieren van aanbesteden die meer ruimte bieden om sámen met partijen goede en samenhangende dienstverlening op te bouwen. (2)
   
• Laat de aanbieder doen waarvoor je die nodig hebt. Weersta de verleiding om gedetailleerde rapportages te eisen die zorgen voor een hoge administratieve druk. Zoek liever naar alternatieve vormen van verantwoording, zoals narratieve of horizontale verantwoording. 

Hieronder vind je een selectie van verhalen, artikelen, rapporten, producten en websites die je verder op weg kunnen helpen.

• Een bestuurskundige en juridische analyse van het uitzetten van taken in het sociaal domein (VU• december 2023)
• Gemeenten en zorgaanbieders willen zelden hetzelfde (Sociale Vraagstukken • november 2024)
• Zorgaanbieders en de uitvoeringslast bij Wmo-aanbestedingen (Nederlands Juristenblad • maart 2024)
• Vereenvoudigde aanbestedingsprocedure voor sociale en andere specifieke diensten boven de drempel (PIANOo - Expertisecentrum Aanbesteden • augustus 2018) 
• Innovatie inkopen bij de overheid (PONT• januari 2026)
• Evaluatie 10 jaar samenwerking gemeente en Incluzio Hollands Kroon (Ipsos I&O • december 2025)
• Deskundige overheid (WRR • juli 2025)
• Handreiking inkoop Wmo (Hanze • oktober 2024)

Om samenhangende dienstverlening te kunnen bieden, moeten de wijze van financiering en verantwoording die samenhang stimuleren en faciliteren. Sterker nog: je kunt de manier van financieren en verantwoorden actief inzetten om te sturen op die samenhang.

Het ontschotten van gemeentelijke budgetten en het sturen op maatschappelijke resultaten (outcome) draagt hier direct aan bij. Daarvoor is het wel nodig dat je goed weet wat je wilt bereiken en dat je weet hoe je dit kunt monitoren.

Dat is niet eenvoudig en vraagt om een behoorlijke cultuuromslag. De 'trekkracht' van bestaande werkwijzen op het gebied van financiën en control is sterk. Toch zetten steeds meer gemeenten concrete stappen om deze doorbraak te realiseren.

Om samenhangende dienstverlening te kunnen bieden, moeten de wijze van financiering en verantwoording die samenhang stimuleren en faciliteren. Sterker nog: je kunt de manier van financieren en verantwoorden actief inzetten om te sturen op die samenhang.

In vrijwel al onze lerende praktijken zien we dat deze thema’s nauwelijks expliciet aan bod komen, en dat financials en controllers er vaak geen rol in spelen. Ondertussen wordt wel steeds duidelijker dat Finance en Control een sterke 'trekkracht' uitoefenen op bestaande werkwijzen en zo domeinoverstijgend werken belemmeren. Gelukkig zien we ook dat gemeenten stappen zetten om dit te doorbreken.

Om samenhangende dienstverlening te versterken en verkokering te doorbreken, moeten middelen en verantwoordingslijnen gekoppeld worden aan maatschappelijke opgaven. Dit vraagt om een bredere blik op verantwoording, waarin cijfers en verhalen elkaar versterken.

Fundamentele prikkels

In de studie naar de deskundige overheid constateert de WRR dat het doorbreken van verkokering mislukt zolang twee fundamentele prikkels niet veranderen: geld en verantwoording. Zij pleit ervoor om geldstromen en verantwoordingslijnen meer te koppelen aan maatschappelijke opgaven, in plaats van aan de traditionele beleidsdomeinen. Zo ontstaan er prikkels voor domeinoverstijgende samenwerking en collegiaal bestuur. (1)

Deze oproep sluit aan bij de constatering van Albert Jan Kruiter (IPW) dat veranderpogingen binnen de overheid steeds stranden in 'oude wet- en regelgeving, bestaande financieringsarrangementen en inkoopregels'. Hij pleit ervoor om financiën en verantwoording beter te benutten voor de opgaven waar we voor staan. 

Op het gebied van financiën kan dat door budgetten te ontschotten en in te zetten als sturingsinstrument. En op het gebied van verantwoording kan dat door niet langer af te rekenen (en in te kopen) op 'inspanning', maar op 'resultaat' (outcome). Zo verandert verantwoording van een administratieve last in een middel om maatschappelijke impact te maken. (2)

Kwantitatieve en kwalitatieve monitoring

Uit een inventarisatie van het Verwey-Jonker Instituut (2022) naar de doelen, samenwerking en monitoring van de sociale basis in twaalf gemeenten, blijkt dat gemeenten nog zoeken naar monitoringsstrategieën die recht doen aan de doelen en opbrengsten van die sociale basis. Wel zien zij dat in alle gemeenten inmiddels een combinatie van kwantitatieve en kwalitatieve wijzen van monitoring plaatsvindt.

Die zoektocht naar nieuwe manieren van monitoring en verantwoording komt voort uit het inzicht dat 'de bestaande drang naar meetbaarheid geen recht doet aan de complexiteit van publieke dienstverlening'. In een artikel van de Erasmus Universiteit (2023) wordt onderzocht of narratieve verantwoording (verantwoording op basis van verhalen) hiervoor een oplossing biedt.

De auteurs concluderen dat dit deels zo is en dat dit past bij een manier van verantwoording die is gericht op leren (3). Tegelijkertijd benadrukken zij dat het debat over narratief verantwoorden 'geen debat van cijfers versus verhalen is, maar juist moet gaan over het verbinden daarvan'.

Maatschappelijk rendement

Omdat middelen schaars zijn en een groot deel van de middelen in curatieve aanpakken zit, stellen gemeenten zich (net als andere overheden) regelmatig de vraag of specifieke investeringen in het sociaal domein maatschappelijk rendement opleveren. De financiële effecten spelen daarbij natuurlijk ook een rol. 

Betere besluitvorming in het sociaal domein begint bij het bewust maken van afwegingen. Wat is het maatschappelijk doel van een investering, wie profiteert ervan en op welk moment? En minstens zo belangrijk: wat gebeurt er als we níét ingrijpen? 

Nu de budgetten in het sociaal domein steeds meer onder druk staan, moeten we scherp kijken naar wat écht werkt. Dat vraagt om een bredere blik dan enkel sturen op output of bezetting: de focus moet verschuiven naar de daadwerkelijke impact op welzijn, gezondheid en participatie.

Een maatschappelijke rendementsberekening kan hierbij waardevolle inzichten bieden. Zo’n analyse brengt alle effecten van investeringen in kaart − zowel voor de toekomst als achteraf. Naast directe en indirecte financieel-economische effecten, gaat het daarbij om maatschappelijke opbrengsten zoals gezondheid, kwaliteit van leven en welzijn. 

Voorbeelden van maatschappelijke rendementsberekeningen zijn: maatschappelijke kosten- en batenanalyse (MKBA), een SROI (Social Return on Investment), maatschappelijke businesscase (KBA) en een Impact Assessment (IA). (5)

Toegankelijke alternatieven

Het uitvoeren van zo’n analyse is echter complex. Denk aan lastige waarderingsvraagstukken, het kiezen van de juiste scenario’s en het vergelijken van verschillende investeringsopties. Voor veel gemeenten is het daardoor niet haalbaar om dit zelfstandig te doen.

Een toegankelijk alternatief is het gebruik van een maatschappelijke prijslijst (Purpose, 2025). Deze stelt gemeenten zelf in staat om die berekeningen te maken. De prijslijst geeft inzicht in de kosten van bijvoorbeeld uitkeringen, dagbesteding, Wmo-vervoer en huisuitzettingen. Zo kan een gemeente (bijvoorbeeld) beoordelen of de kosten van extra begeleiding opwegen tegen bespaarde uitkeringen of lagere uitgaven aan dagbesteding. 

Er zijn ook andere initiatieven om effecten op een eenvoudigere manier in beeld te brengen, zoals Het Maatwerkcanvas (IPW, 2025), waar het rendement van een specifieke interventie wordt vastgesteld door de (verwachte kosten van de) situatie zonder interventie te vergelijken met de situatie met de interventie.

In een aantal lerende praktijken was er aandacht voor de invloed van financiën en verantwoording op het bereiken van samenhangende dienstverlening. 

In één van de lerende praktijken is een doorbraak in het bieden van samenhangende dienstverlening voor jongeren mede tot stand gekomen door de kosten en baten mét en zonder de voorgestelde interventie inzichtelijk te maken.

Een andere lerende praktijk heeft gewerkt met de waardendriehoek van het IPW, waarbij (onder meer) een afweging wordt gemaakt tussen:

• de maatschappelijke kosten die de gemeente kwijt is aan de inwoner;
• de kosten van niets doen; 
• en de kosten van de maatwerkoplossing. 

In weer een lerende praktijk zagen we ambities met betrekking tot het sturen op outcome (zie kader 'Knelpunten bij sturing op outcome').

Andere gemeenten

Ook bij andere gemeenten zien we initiatieven op het gebied van financiering en verantwoording waarmee zij samenhangende dienstverlening proberen te stimuleren en faciliteren. We noemen de volgende:

1. Programmabegroting

Sommige gemeenten brengen verschillende onderdelen van het sociaal domein onder in één programma en één programmabegroting. Dat geeft uitvoerende afdelingen en professionals de ruimte om middelen anders in te zetten als dit leidt tot betere dienstverlening − zowel voor individuele inwoners als voor groepen. Zo kan op ambtelijk niveau worden afgewogen of investeringen in preventie leiden tot besparingen op curatieve vormen van dienstverlening, of een investering in lichte vormen van ondersteuning tot besparingen op zwaardere. 

Dit is overigens geen eenvoudige opgave. Het vraagt om heldere afspraken met het college, de raad en de afdeling Control. Deze werkwijze verruimt de handelingsruimte van de uitvoering, maar beperkt de mogelijkheden van de raad en het college om op onderdelen en afzonderlijke budgetten te sturen. 

Het vraagt van het bestuur om te sturen op maatschappelijke resultaten.  Het scherp vastleggen van die resultaten is niet eenvoudig en nog volop in ontwikkeling (zie de vorige paragraaf: 'Wat weten we?').

2. Maatschappelijk rendement

Ook zijn er gemeenten die (structureel) te nemen maatregelen willen onderbouwen met een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Zo doet de gemeente Den Haag dat vanuit de gedachte dat zo'n analyse niet alleen de kosten in beeld brengt, maar medewerkers ook dwingt na te denken over de aard en omvang van de maatschappelijke baten. (1) 

Den Haag combineert hierin de maatschappelijke prijslijst (zie paragraaf 'Wat weten we?') met een SROI (Social Return on Investment)-calculator.

3. Outcomegericht werken

Daarnaast zien we initiatieven op het gebied van outcomegericht werken (zie kader hieronder). Outcomegericht werken is een manier van sturen en handelen waarbij de daadwerkelijke verandering en het effect op het leven van de inwoner centraal staan, in plaats van (bijvoorbeeld) de hoeveelheid geleverde zorg of het aantal activiteiten (de output). Op het gebied van financiën kan dat door budgetten te ontschotten en in te zetten als sturingsinstrument. En op het gebied van verantwoording kan dat door niet langer af te rekenen (en in te kopen) op inspanning, maar op resultaat. Zo verandert verantwoording van een administratieve last in een middel om maatschappelijke impact te maken.

• De inrichting van de begroting en je verantwoordingssystematiek hebben invloed op de ruimte om samenhangende dienstverlening te stimuleren en te faciliteren.   
   
• Financiering en verantwoording zijn krachtige sturingsinstrumenten. Gebruik ze dan ook bewust om te sturen op de kwaliteit en samenhang van de dienstverlening. 
   
• Besteed tijd en aandacht aan het scherp formuleren van wat je beoogt en wat de zichtbare en meetbare effecten zijn van je maatregelen. Pas je verantwoordingsmethode daarop aan en doe ervaring op met alternatieve vormen van verantwoording. Vraag naast cijfers ook om verhalen over wat maatregelen concreet betekenen voor inwoners en maatschappelijke organisaties (narratieve verantwoording). Betrek de afdelingen Financiën en Control hier vanaf het begin bij, zodat er niet alsnog volgens oude patronen wordt afgerekend.
   
• Maak slim gebruik van beschikbare hulpmiddelen en instrumenten, zoals het Kwaliteitskompas van Movisie (2019). Dit hulpmiddel structureert het gezamenlijk denkproces over hardnekkige problemen en biedt een basis om in samenspraak gedragen keuzes te maken en een gemeenschappelijke taal te ontwikkelen. Ook het Ontwikkelmodel Datagedreven Gemeente (A&O, 2020) helpt om de volwassenheid op het gebied van data-analytics in kaart te brengen en een handelingsperspectief te bepalen.
   
• Oefen met het in beeld brengen van maatschappelijke kosten en baten van maatregelen en aanpakken. Beperk je daarin niet alleen tot financiën. 
   
• Onderzoek eens of je de verantwoording kunt omdraaien. In het essay 'Zullen we het eens andersom doen?' (NSOB, 2026) wordt een gedachte-experiment beschreven waarin niet de uitvoering verantwoording aflegt aan beleidsmakers, maar beleidsmakers zich verantwoorden over de mate waarin zij erin zijn geslaagd goede randvoorwaarden te scheppen voor die uitvoering.

Hieronder vind je een selectie van verhalen, artikelen, rapporten, producten en websites die je verder op weg kunnen helpen.

Artikelen

• Leren, sturen en verantwoorden in de sociale basis (Verwey-Jonker Instituut • september 2022)
• Het potentieel van narratieve verantwoording (Tijdschrift voor Toezicht • 2023)
• Sturen met geld om een beweging tot stand te brengen (Associatie Wijkteams • oktober 2025)
• Over nut, noodzaak en nonsens van monitoring (Associatie wijkteams • december 2023)

Producten

• Kwaliteitskompas (Movisie • februari 2019) 
• Ontwikkelmodel Datagedreven Gemeente (VNG • april 2020)

Gemeenten hebben vrijwel altijd een visie op de ondersteuning van hun inwoners. Maar in de praktijk blijkt dat de geformuleerde visie vaak weinig houvast biedt voor uitvoerend professionals, en dat de visie door verschillende groepen medewerkers anders wordt uitgelegd. Meestal komt dat doordat visies een hoog abstractieniveau hebben, met (te) algemene doelen en uitgangspunten. 

Het opstellen van een gedegen visie is lastig − zowel inhoudelijk (wat staat erin?) als procesmatig (hoe komen we tot de formulering?). Maar een stevige visie is cruciaal: het maakt de vertaling naar sturingsinstrumenten eenvoudiger en is een noodzakelijk voorwaarde voor effectieve samenwerking met andere partijen. (1)

Om samenhangende dienstverlening te kunnen bieden, moeten gemeenten een heldere visie hebben op die dienstverlening en op de impact die zij daarmee willen maken. 

Maar wat is een visie precies? In de notitie 'Harmonie in het sociaal domein' (2020) zegt de VNG hierover het volgende:  

Bij het formuleren van een visie is het volgende dus belangrijk: 

1. Waar wil je naartoe (toekomstbeeld)? 
2. Welke waarden vind je belangrijk (waar sta je voor, het ‘DNA’)? 
3. Welke zijn de belangrijkste (prioritering)? 
4. Hoe sluiten deze waarden aan bij de lokale situatie? 
5. Hoe geven ze  richting aan de uitvoering?

Hier kun je nog aan toevoegen:

6. Hoe wil je samenwerken met andere partijen? (1)

Het formuleren van een visie is niet eenvoudig. Gemeenten hebben te maken met verschillende beleidsterreinen waarop een visie wordt gevraagd, verschillende wettelijke opdrachten, verschillende belangen en een grote wens om 'alles te doen voor iedereen'. 

Een abstract verhaal

Daarnaast laten gemeenten zich bij het opstellen van die visie nogal eens helpen door consultants, kopiëren zij (vanwege capaciteitsgebrek) visies van andere gemeenten, of maken gebruik van handreikingen en modelverordeningen die nauwelijks rekening houden met de lokale context. De uitkomst is niet zelden een abstract verhaal dat weinig richting geeft aan de uitvoering − of een verzameling losse visies per beleidsterrein waarin de onderlinge samenhang ver te zoeken is.

Worstelen

Hoe globaler de visie (‘de inwoner centraal’, ‘doen wat werkt’, ‘integrale ondersteuning’), hoe meer complexe afwegingen (over waarden, samenwerking, prioritering) bij uitvoerend professionals komen te liggen (2). In de praktijk worstelen professionals hierdoor met de vraag waar zij hun keuzes op moeten baseren en of hun afwegingen wel aansluiten bij wat politiek en management voor ogen hebben. Bovendien geldt: hoe abstracter de visie, hoe lastiger het is om deze te koppelen aan andere sturingsinstrumenten (financiering, inkoop en verantwoording).

Onderzoek naar de beleidsuitgangspunten voor sociale wijkteams laat zien dat gemeentelijke visies nauwelijks richting geven. Volgens Vilans en Movisie zijn de visies vaak 'abstract, multi-interpretabel en soms zelfs tegenstrijdig '. Dat leidt ertoe dat 'prioritering van waarden en uitgangspunten bij de uitvoerend professional komt te liggen'. (1)

Voor het bieden van samenhangende dienstverlening is samenwerking met andere partijen noodzakelijk. En vanuit de bestuurskunde weten we dat effectieve samenwerking vraagt om te handelen 'vanuit een stevige eigen visie op het voorliggende probleem en de mogelijke oplossingen, gebaseerd op de eigen kennis, deskundigheid en ervaring'.  (2)

Hans Bosselaar en Duco Bannink, bestuurskundigen aan de Vrije Universiteit Amsterdam, benadrukken dat het bij samenwerking noodzakelijk is om een heldere eigen opvatting te hebben over de opgave en de gewenste bijdrage daaraan. Pas dan kun je effectief afstemmen met andere partijen. Je hebt dus eerst een eigen visie nodig − en die kun je pas ontwikkelen als er voldoende inhoudelijke kennis van het probleem is. Bij de bouwsteen 'Inkoop' zagen we al dat aan die voorwaarde niet altijd wordt voldaan.

Waarden

Een visie heeft dus alles te maken met waarden. Dat betekent dat je hier expliciet aandacht aan moet besteden en scherpe keuzes moet durven maken. In hun bijdrage aan de bundel 'Het probleem samenwerken' (3) stellen Van Putten en Van Steden dat aandacht voor die waarden ook van belang is bij samenwerkingsvraagstukken. Zij pleiten ervoor om expliciet stil te staan bij de 'intrinsieke normativiteit' van de betrokken partijen: vanuit welke waarden en normen werken zij, en wat beschouwen zij als 'het goede' om te doen?

Houvast

Het helpt gemeenten bij de formulering van een visie niet dat in de verschillende wetten sprake is van verschillende waarden en mensbeelden (4). Zij kunnen hun visie dus niet één-op-één afleiden van een visie van de landelijke overheid op het sociaal domein. Er zijn wel pogingen gedaan om te komen tot één overkoepelend verhaal, vertaald in één wet voor het sociaal domein. Dat bleek echter niet haalbaar. 

Om uitvoerende organisaties en professionals toch enig houvast te bieden, heeft Professionals voor Maatwerk Multiproblematiek (PMM) onderzocht of het mogelijk is om een 'memorie van toelichting' op een fictieve wet voor het sociaal domein op te stellen. Inmiddels is deze omgedoopt tot een 'Memorie van Wetten en Waarden' en is er een routehulp ontwikkeld die professionals ondersteunt bij hun normatieve afwegingen. (5)

Een visie op samenhangende dienstverlening begint bij het uitgangspunt dat ondersteuning moet aansluiten bij de leefwereld van mensen – niet bij de logica van wetten, regels of organisaties. Steeds meer gemeenten werken vanuit deze gedachte en zoeken naar manieren om hun dienstverlening meer integraal, mensgericht en eenvoudig te maken.

Buiten de Memorie van Wetten en Waarden van PMM zijn er ook andere landelijke initiatieven die deze beweging versterken. We noemen de volgende:

SCP: Een ontwerp voor een nieuw stelsel

Het Sociaal en Cultureel Planbureau werkt aan een onderzoek met als centrale vraag: 

'Stel: we kunnen helemaal opnieuw beginnen. Op welke elementen zouden we het stelsel voor zorg en ondersteuning dan baseren?'

In het (ontwerpend) onderzoek ontwikkelt het SCP omdenkingen en bouwstenen voor een beter werkend stelsel. Dat zijn fundamenteel andere uitgangspunten, die gevolgen hebben voor alle lagen van het stelsel: 

• voor de onderliggende waarden en mensbeelden;
• voor de interventies die worden ingezet;
• voor de manier waarop er wordt samengewerkt;
• en voor de spelregels rond de financiering. 

De resultaten van dit onderzoek worden in de tweede helft van 2026 verwacht.

RVS: Bloei

De Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS) heeft in een advies aan het kabinet een aantal bouwstenen geformuleerd voor het opstellen van een visie op verschillende beleidsterreinen, wat kan bijdragen aan samenhangend beleid en samenhangende dienstverlening (6). De RVS adviseert om een visie op het versterken van bestaanszekerheid te richten op bloei, in plaats van zelfredzaamheid. Daarbij benoemt de Raad drie bouwstenen waarmee nieuw beleid kan worden vormgegeven en getoetst:

Hoewel het advies van de RVS zich richt op een visie op landelijk niveau, kunnen gemeenten deze principes uitstekend benutten bij hun eigen visieontwikkeling. Op het Divosa Najaarscongres 2025 deed Pieter Hilhorst een poging om deze uitgangspunten te vertalen naar de gemeentelijke praktijk. Hij stelde voor om inwoners als gemeente een 'abonnement op bestaanszekerheid' te geven.

Stimulansz: Omgekeerde verordening

Om een samenhangende visie te ondersteunen, moet de gemeentelijke wet- en regelgeving hierop aansluiten. Steeds meer gemeenten werken daarom met integrale verordeningen. Deze zijn opgesteld vanuit het perspectief van de inwoner, waarbij kernwaarden expliciet zijn benoemd en als uitgangspunt gelden. Een deel van de gemeenten maakt hierbij gebruik van de Omgekeerde verordening sociaal domein (2024), een door Stimulansz ontwikkeld product om de hulpvraag van de inwoner centraal te stellen.

In vrijwel alle lerende praktijken van Dwars door domeinen was er een visie opgesteld, maar we zagen dat deze vaak weinig houvast biedt voor de uitvoerend professionals. De visies zijn te vaag (een te hoog abstractieniveau) of kunnen op meerdere manieren uitgelegd worden (onvoldoende scherp).

Bovendien heeft de visie in veel gevallen − vaak impliciet − betrekking op zaken die naar hun aard verschillen (en die door elkaar worden gehaald):

• Een visie op de gewenste uitkomst of het gewenste doel (doel).
• Een visie op de wijze van dienstverlening (uitvoering/methodiek).
• Een visie op mensbeeld of gehanteerde waarden (uitgangspunten).

Het ontbreken van een duidelijke visie (het handelingsperspectief) wordt door verschillende functiegroepen overigens vaak anders beleefd. Management en beleidsmakers zijn er vaker van overtuigd dat er een visie ligt die voldoende richting geeft, terwijl uitvoerend professionals er in de praktijk niet mee uit de voeten kunnen.

Zo hadden managers in verschillende lerende praktijken het idee dat zij alle ruimte geven aan hun professionals en dat die over alle middelen beschikken om maatwerk te leveren ('Toe dan!'). De uitvoerend professionals misten daarentegen juist een concreet handelingskader om die ruimte goed in te vullen ('Hoe dan?!').

Stappen richting een visie

Op het moment dat de perspectiefverschillen in die praktijken inzichtelijk werden gemaakt, konden de functiegroepen met elkaar in gesprek over die verschillen en over wat zij nodig hebben voor hun werk. Dat heeft in één gemeente geleid tot het gezamenlijk ontwikkelen van een 'Kompas integraal doen'. Daarin zijn uitgangspunten geformuleerd op het gebied van gedrag, waarden en regels, waardoor er 'van onderaf' is gebouwd aan richting en visie.

In een andere gemeente is gewerkt aan een waardenkader en is afgesproken dat het management aanvullend met een aantal richtinggevende uitspraken komt. Hier is dus, naast het opbouwen van onderaf, ook gekozen voor het duidelijker prioriteren en formuleren van uitgangspunten van bovenaf. 

In een derde gemeente is gewerkt aan een 'gezamenlijk narratief': het verhaal dat de basis vormt voor het handelen van medewerkers en de vormgeving van beleid.

In weer een andere gemeente is gedurende het proces een duidelijkere keuze gemaakt over wat de gemeente als belangrijkste opgave ziet (het versterken van wijken), wat het leggen van verbindingen vergemakkelijkt.

Ontbrekende visies

In een van de lerende praktijken bleek duidelijk dat het ontbreken van een duidelijke, gedeelde visie tussen samenwerkende partijen een grote belemmering is voor samenwerking en het bieden van samenhangende dienstverlening. Vervolgens bleek dat afzonderlijke partijen de afgelopen periode wel degelijk uitgangspunten en waarden hadden opgesteld, maar dat deze in de dagelijkse praktijk geen rol speelden. Tijdens het traject zijn deze afzonderlijke visies in een interviewronde doorgenomen en vervolgens in een gezamenlijke bijeenkomst teruggekoppeld.

We zien ook dat gemeenten, in hun wens om snel beleid te maken, soms stappen overslaan. Zo is in één gemeente − op nadrukkelijk verzoek van de gemeenteraad − de regelgeving weergegeven in een 'omgekeerde verordening', zonder dat daar een duidelijke visie (waarden, uitgangspunten en doelen) aan ten grondslag lag. De bijdrage van zo'n verordening aan samenhangende dienstverlening is dan erg beperkt.

Tot slot zagen we in een lerende praktijk dat het ontbreken van een eigen, gedeelde visie het onmogelijk maakte om met andere partijen tot een gezamenlijke opgave te komen. Enerzijds omdat er daardoor voortdurend interne afstemming nodig was, anderzijds omdat de organisatie in een speelveld van botsende belangen terechtkwam zonder te weten waar ze zelf voor staat. Daardoor blijft alleen de wens tot samenwerken over − wat nu juist het probleem was!

• Bouw aan een visie waarin je aandacht besteedt aan:
  1. waar je naartoe wilt (toekomstbeeld);
  2. welke waarden je van belang vindt (waar sta je voor, het ‘DNA’);
  3. welke de belangrijkste zijn (prioritering);
  4. hoe deze aansluiten bij de lokale situatie (een analyse van de situatie en het probleem);
  5. hoe ze richting geven aan de uitvoering, en
  6. hoe je wilt samenwerken met andere partijen (zie ook bouwsteen 4: Uitbesteding, inkoop en relaties met partners).
• Betrek bij de vorming van een visie je bestuurders, professionals en inwoners, zodat op alle niveaus helder is wat de visie betekent voor de dienstverlening aan inwoners en de werkwijze van de professionals. 
   
• Verbind de visie aan je sturingsinstrumenten. Stel jezelf dus altijd de vraag wat de consequenties van de visie zijn voor de manier waarop je:
  • de financiering vormgeeft;
  • de verantwoording regelt;
  • de regelingen opstelt (omgekeerde verordening);
  • de governance inricht.

Hieronder vind je een selectie van verhalen, artikelen, rapporten, producten en websites die je verder op weg kunnen helpen.

• RVS adviseert rijksoverheid het zelfredzaamheidsprincipe af te schaffen (Raad voor Volksgezondheid en Samenleving • februari 2024)
• Als wetten en waarden botsen: een routehulp voor professionals in het sociaal domein (PMM • augustus 2025)
• Gemeentelijke beleidsuitgangspunten voor het sociaal domein: opgave voor sociale wijkteams (Movisie • februari 2020)

Professionals in het sociaal domein werken in een complexe omgeving, waarin naast de relatie met de inwoner ook afstemming en verbinding moet plaatsvinden met collega’s en andere partijen. Dat vraagt iets van het gedrag van professionals. 

Dat gedrag wordt deels bepaald door het eigen handelen van de professionals (hoe zij afstemmen met anderen), en deels door de manier waarop de organisatie het juiste handelen ondersteunt en faciliteert. 

Het bieden van samenhangende dienstverlening in een complexe context is alleen mogelijk binnen een lerende cultuur.

Specifieke elementen

Over gedrag en organisatiecultuur kunnen we veel zeggen − te veel om hier allemaal te beschrijven. We beperken ons daarom tot een aantal specifieke elementen die in de lerende praktijken van Dwars door domeinen duidelijk naar voren kwamen.

Professionals in het sociaal domein werken in een complexe omgeving. Zij hebben te maken met uiteenlopende wetten en regelingen, verschillende opdrachten én inwoners van wie de hulpvraag niet binnen één beleidsdomein past. Dit vraagt per definitie om afstemming en verbinding.

Dit stelt hoge eisen aan het gedrag van professionals (die deze afstemming in de praktijk vormgeven) én aan de medewerkers die hen daarin aansturen en faciliteren. En het vraagt om een organisatiecultuur waarin samenwerken en afstemmen centraal staan.

Noodzaak lerende cultuur

Door de complexiteit van het werk is het noodzakelijk om voortdurend te leren van ervaringen, en kennis op te bouwen over wat wel en niet werkt. Een lerende cultuur is dan ook een harde voorwaarde voor samenhangende dienstverlening. De praktijk is echter weerbarstig.

Er zijn boekenkasten vol geschreven over manieren om gedrag en cultuur te veranderen. In dit hoofdstuk beperken we ons tot factoren die kenmerkend zijn voor samenhangende dienstverlening.

Samenhangende dienstverlening vraagt het nodige van de houding, het gedrag en de competenties van professionals. Daarbij is een lerende cultuur binnen de organisatie noodzakelijk. 

Houding, gedrag en competenties

Uit de ervaringen van Professionals voor Maatwerk Multiproblematiek (PMM) blijkt dat de houding en het gedrag van professionals een belangrijke rol spelen bij het bieden van maatwerk en samenhangende ondersteuning. In de Jaarrapportage 2024 van PMM worden onder meer de volgende knelpunten ('leerpunten') genoemd:

• (Er is sprake van) een weinig constructieve houding om tot een gezamenlijke oplossing te komen (p.30)
• (Er is sprake van) stroeve communicatie tussen professionals binnen een organisatie (p. 32)

Ook het onderzoek 'Werkzaam element: Basishouding' (Movisie, 2025) benadrukt dat houding en gedrag cruciaal zijn voor de dienstverlening aan inwoners. Een menselijke klik en gelijkwaardigheid wegen in de praktijk vaak zwaarder dan regels.

Aanvullend benoemt de 'Richtlijn Gezinnen met meervoudige en complexe problemen: houding en competenties' (Jeugdhulp en Jeugdbescherming, 2020) specifieke gedragselementen die belangrijk zijn voor een goede relatie tussen professional en inwoner, zoals een respectvolle, open, concrete, empowerende en outreachende werkwijze.

Volgens Bart Reedijk (Gedaankrijgers) vormen eigenaarschap en empathisch vermogen de basis van het gedrag en de competenties van sterke professionals. In het artikel 'Het is een kleine moeite om je in te leven in de ander' (Sprank Magazine, 2025) gaat hij hierop in.

Lerende cultuur

Volgens de WRR (2025) is een lerende cultuur noodzakelijk voor goede overheidsdienstverlening. Dat vraagt onder meer om 'een zekere tolerantie voor het eigen falen'. Dat betekent dat 'de omgeving ruimte moet bieden aan betrokkenen om met een zekere openheid en onbevooroordeelde blik te kijken waarom het verkeerd ging, zodat daarvan kan worden geleerd. Een (..) cultuur waarin alle aandacht is gericht op verontwaardiging, schuldvraag en compensatie is daarbij weinig behulpzaam'.

Je kunt deze analyse ook toepassen op de gemeentelijke organisatie: een lerende cultuur vraagt om actieve steun voor professionals vanuit het management en bestuur. Dit betekent ruimte om 'fouten' aan te grijpen als waardevolle leermomenten, en om in de verantwoording afstand te nemen van een afrekencultuur.

In de lerende praktijken van Dwars door domeinen hebben we gezien dat het gedrag van professionals een belangrijke rol speelt bij het bieden van samenhangende dienstverlening.

Kompas

In één lerende praktijk was 'gedrag' het centrale thema. Gedurende de looptijd van het programma is in kaart gebracht wat integraal werken vraagt van het gedrag van verschillende groepen medewerkers. Dit heeft geleid tot het 'Kompas Integraal Doen', waarin deelnemers expliciet hebben gemaakt wat integraal werken betekent voor hun eigen handelen én welke vragen en emoties daarbij een rol spelen. 

Tijdens de ontwikkeling van het Kompas kwamen waardevolle gesprekken op gang. Duidelijk werd dat medewerkers het lastig vonden om collega's aan te spreken of om hulp te vragen, zowel binnen als buiten de eigen afdeling. Ook werd duidelijk waarom zij dat lastig vonden.

Onderstroom

Vrijwel alle gemeenten in de lerende praktijken constateren dat er sprake is van een 'onderstroom' van opvattingen en gedragingen die samenwerking en het benoemen van knelpunten in de weg staan. Dit speelt zowel tussen professionals onderling als tussen de verschillende functiegroepen (uitvoering, management en beleid).

Opvattingen, waarden en twijfels over de ondersteuning aan inwoners blijven vaak impliciet (1). Deelnemende gemeenten merken dat medewerkers het lastig vinden om deze te formuleren en hardop uit te spreken. In de lerende praktijken is daarom expliciet ruimte gemaakt om deze waarden en perspectieven wél te delen. Dat heeft er in al die praktijken toe geleid dat vervolgstappen veel eenvoudiger en effectiever gezet konden worden.

Risicomijding en morele waarden

Eén gemeente gaf aan dat de terughoudendheid van professionals om tot keuzes te komen soms voortkomt uit de motivatie om 'de wet goed uit te voeren' − en dus uit angst om de wettelijke grenzen te overschrijden. 

De constatering van de WRR over 'tolerantie tegenover falen' (2) zien we ook bij gemeenten terug. Professionals zijn vaak terughoudend in het nemen van beslissingen of het betrekken van collega's, omdat zij risico’s willen mijden. Dat is soms het gevolg van handelingsverlegenheid (niet durven), maar soms ook van negatieve ervaringen uit het verleden. Bijvoorbeeld omdat iemand eerder is teruggefloten of zich niet gesteund voelde door de organisatie.

Daar komt bij dat medewerkers het niet altijd eenvoudig vinden om hun eigen (morele) waarden en wettelijke opdrachten te scheiden en expliciet te maken. Het koppelen van casusoverleg aan een 'moreel beraad' kan hierbij helpen. (3)

Verschillende culturen

Verder zagen we binnen een gemeente dat cultuurverschillen tussen afdelingen de samenwerking en een samenhangende dienstverlening bemoeilijken. Het vaakst worden hierbij de verschillen tussen Jeugd & Wmo en Werk & Inkomen genoemd.

Die verschillen lijken (mede) voort te komen uit het feit dat de dienstverlening binnen Werk & Inkomen (en met name Inkomen) sterker is gekaderd door wet- en regelgeving, met een nadruk op rechtmatigheid van de uitvoering. Ook zien we verschillende mensbeelden uit die wetten terug in de mensbeelden van de uitvoerende afdelingen. Wel worden die verschillen geleidelijk kleiner. De herziening van de Participatiewet (Participatiewet in Balans) is daar een goed voorbeeld van.

Kinderschoenen

We zien dat vrijwel alle gemeenten worstelen met de vormgeving van een lerende cultuur. Deze staat in de meeste gevallen nog in de kinderschoenen, en leren uit de praktijk maakt nog maar beperkt deel uit van de organisatiecultuur. In zorg- en welzijnsorganisaties is men vaak al verder: daar is het veel gebruikelijker om casussen te bespreken, elkaar aan te spreken op ieders bijdrage en eigenaarschap expliciet te maken.

Waar gemeenten ervoor kiezen om professionals uit die sectoren in de eigen organisatie 'binnen te halen', lijkt dat het ontstaan van een lerende cultuur te versnellen.

Valse trots

De beperkte aandacht voor leren − waarbij het effect van maatregelen periodiek wordt besproken en geduid − leidt er in de praktijk toe dat eenmaal gekozen oplossingen zelden ter discussie staan. Zo was men in één van de lerende praktijken erg trots op een specifieke aanpak voor inwoners met multiproblematiek, terwijl daar in de praktijk nauwelijks gebruik van werd gemaakt. Pas nadat visies en uitgangspunten expliciet waren gedeeld en perspectieven geduid, durfde men te erkennen dat deze aanpak theoretisch wel klopt, maar in de praktijk niet werkt.

Het is belangrijk om te onderkennen dat er in elke organisatie onuitgesproken opvattingen bestaan over dienstverlening, inwoners en collega’s. Dit noemen we 'de onderstroom'. 

Die onderstroom heeft niet alleen te maken met hoe naar anderen gekeken wordt, maar ook met twijfels over de eigen waarden en opvattingen. Dit past in het beeld van het ontbreken van een professionele identiteit waarin sprake is van gedeelde beroepsopvattingen (zie bouwsteen 3: Professionals).

Expliciet maken

Het is daarom belangrijk om waarden en opvattingen zo veel mogelijk expliciet te maken. De ontwikkeling van het 'Kompas Integraal Doen' in de lerende praktijk Eemsdelta, is daarvan een goed voorbeeld. Wel is het noodzakelijk dat zo'n kompas tot stand komt in een gezamenlijk proces: knippen en plakken werkt niet!

In een andere gemeente is gekozen voor het formuleren van de belangrijkste kernwaarden, die vervolgens door het management zijn vastgelegd als richtinggevende uitspraken. Medewerkers kunnen hier een beroep op doen en leidinggevenden kunnen erop sturen. Ook deze aanpak werkt het best als je het samen doet. (1)

Structurele casusbesprekingen

Het structureel bespreken van casussen − en het gezamenlijk leren daarvan − helpt medewerkers om hun eigen perspectieven, oplossingen en bijdragen expliciet te maken en te delen. Gemeenten kunnen hierbij leren van zorg- en welzijnsorganisaties.

Steun leidinggevende

Gedrag komt deels voort uit de werkomgeving en werkomstandigheden. Het is daarom belangrijk dat de omstandigheden het gewenste gedrag − verbinden en afstemmen − stimuleren. De belangrijkste factor hierin is de manier waarop de leidinggevende de professional ondersteunt en stimuleert om tot passende oplossingen te komen, en na afloop samen met de medewerker reflecteert op situaties waarin dat minder goed gelukt is.

Zet de eerste stap!

Het creëren van een lerende cultuur is een kwestie van lange adem. Toch kun je vandaag al de eerste stappen zetten, bijvoorbeeld door in een lerende praktijk aan de slag te gaan met een specifiek vraagstuk op het gebied van domeinoverstijgende samenwerking. In het stappenplan 'De lerende praktijken van Dwars door domeinen: methodiekbeschrijving' lees je hoe je dat kunt doen.

Hieronder vind je een selectie van verhalen, artikelen, rapporten, producten en websites die je verder op weg kunnen helpen.

Artikelen en rapporten

• Als wetten en waarden botsen: een routehulp voor professionals in het sociaal domein (PMM  • augustus 2025)
• Jaarrapportage 2024 (PMM • mei 2025)
• Werkzaam element: Basishouding (Movisie • 2024)
• Richtlijn Gezinnen met meervoudige en complexe problemen: houding en competenties (Jeugdhulp en Jeugdbescherming • juni 2020) 
• Deskundige overheid (WRR • juli 2025)

Producten

• Kompas Integraal Doen (Eemsdelta • 2026)
• De lerende praktijken van Dwars door domeinen: methodiekbeschrijving (Divosa • augustus 2026)

Samenhangende dienstverlening vraagt om samenwerkende dienstverleners. Maar samenwerken is niet eenvoudig.

Dat komt doordat we in het sociaal domein werken aan complexe vraagstukken waarbij een gedeeld beeld van het einddoel vaak ontbreekt. Dit betekent overigens niet dat het realiseren van samenhang onhaalbaar is. Het vraagt wel van iedereen om − vanuit een heldere eigen visie op het probleem én de oplossing − het perspectief van de ander te begrijpen en belangen aan elkaar te verbinden (duiden en verbinden).

De theoretische basis en praktische handvatten hiervoor zijn ontwikkeld door bestuurskundigen Duco Bannink en Hans Bosselaar. Hun analyse en aanpak lichten we uitgebreid toe op divosa.nl/complex. Daar vind je een reeks mini-colleges en het spel  COMPLEX!

Om samenhangende dienstverlening te kunnen bieden, moeten interne en externe partijen nauw samenwerken. Dat is in de praktijk nog niet zo gemakkelijk; we werken immers in een complexe omgeving waarin doelen vaak ambigu zijn.

De gedachte dat we allemaal hetzelfde nastreven ('we stellen de inwoner centraal' of 'we doen wat nodig is'), blijkt in de praktijk niet genoeg om daadwerkelijk tot samenhangende dienstverlening te komen. Daarvoor is het essentieel dat je je kunt verplaatsen in de belangen van anderen en deze weet te verbinden met jouw eigen visie en opgave. Bestuurskundigen Duco Bannink en Hans Bosselaar noemen dit 'empathisch positioneren'.

In deze bouwsteen baseren we ons op hun analyse en aanpak, die we samen met hen hebben uitgewerkt in het spel COMPLEX! en een reeks mini-colleges. Hun benadering verklaart niet alleen waarom samenwerkingsproblemen ontstaan, maar biedt ook concrete handvatten voor een doorbraak.

Samenwerken is meer dan samen aan tafel zitten en standpunten uitwisselen. Samenwerken betekent gezamenlijk resultaten boeken die een specifiek doel dichterbij brengen. In de praktijk blijkt dit vaak ingewikkeld.

Waarom is dat zo? We noemen drie oorzaken:

1. In elke organisatie zijn veel actoren actief met elk hun eigen ideeën over wat 'goed' en 'waar' is. Bovendien weten zij vaak niet precies van elkaar wat ze doen. (1)
2. Bestuur en beleid vertellen de uitvoering wat er moet gebeuren, maar zien nauwelijks wat er dicht bij de inwoner aan de hand is. Er is sprake van 'verticale informatieasymmetrie'. 
3. In verschillende kolommen (zoals Wmo en Werk & Inkomen) wordt op heel uiteenlopende manieren naar dezelfde inwoner gekeken.

Daardoor ontstaan twee soorten spanning:

1. Horizontale spanning tussen medewerkers uit verschillende kolommen. 
2. Verticale spanning tussen beleid en uitvoering. Het beleid bepaalt waar middelen naartoe gaan en welke doelgroepen prioriteit krijgen ('beleid prioriteert'). De uitvoering richt zich op het bieden van de beste ondersteuning aan individuele inwoners ('de uitvoering optimaliseert').

Samenwerking is hierdoor niet vanzelfsprekend. Sterker nog, samenwerking komt alleen van de grond als een actor er het nut van inziet: het moet duidelijk zijn wat de ander te bieden heeft én het moet voor beide partijen duidelijk zijn dat de samenwerking iets oplevert.

Bovendien is samenwerking niet dé oplossing wanneer je werkt aan complexe vraagstukken zonder consensus over het einddoel. En laat dat nu vaak hét kenmerk zijn van het sociaal domein. Het is cruciaal om dit te onderkennen, omdat het direct van invloed is op de manier waarop gemeentelijke organisaties worden bestuurd en ingericht. In onderstaande tabel zie je dat er momenteel nog geen sturingsvorm is die volledig aansluit bij de dynamiek van het sociaal domein:

Toelichting

• Wanneer een probleem simpel is en de actoren het met elkaar eens zijn, is een eenvoudig sturingsmodel voldoende. De leidinggevende kan dan immers het 'wat' (het doel) én het 'hoe' (de werkwijze) bepalen. Een voorbeeld is de AOW: het doel is helder (inwoners vanaf hun pensioenleeftijd een inkomen bieden) en de uitvoering is eenvoudig (de leeftijd en het bankrekeningnummer opvragen).
   
• Is een probleem simpel, maar zijn de actoren het niet met elkaar eens? Dan kan de leidinggevende wel het doel ('wat') vastleggen, maar niet de werkwijze ('hoe'). Sturing kan in dat geval plaatsvinden door diensten in te kopen, waarbij de uitvoerder zelf bepaalt hoe het doel wordt bereikt. Een voorbeeld hiervan is een afgebakende dienst zoals huishoudelijke hulp binnen de Wmo.
   
• Bij een complex probleem is de leidinggevende niet meer in staat om het doel strak te formuleren; dit kan hooguit nog globaal of open. De feitelijke invulling van het doel komt daardoor bij de uitvoerders te liggen. Zolang de uitvoerders het onderling eens zijn (bijvoorbeeld wanneer er binnen één kolom wordt gewerkt), kan deze vorm van sturing prima functioneren.
   
• Is het probleem echter complex én zijn de actoren het niet met elkaar eens, dan ontstaat de meest ingewikkelde situatie. De meeste vraagstukken in het sociaal domein vallen in deze categorie: 'het vakje rechtsonder'.

Wat nu? 

Hoe kunnen professionals in deze complexe situaties met botsende belangen dan tóch succesvol samenwerken? Wat zijn de handelingsopties? Het antwoord schuilt in 'duiden en verbinden', of: 'empathisch positioneren'. Hans Bosselaar en Duco Bannink lichten dit toe in mini-college 3 op divosa.nl/complex. Hieronder volgt een korte samenvatting.

Duiden en verbinden

Het uitgangspunt bij 'duiden en verbinden' is dat je altijd vertrekt vanuit je eigen positie: er is niet vanzelfsprekend een 'wij', dat 'wij' moet je samen bouwen. Je handelt vanuit jouw eigen positie, die mede gevormd wordt door de kaders van je eigen organisatie, harde randvoorwaarden (zoals wet- en regelgeving en financiële grenzen) en je externe (werk)omgeving. Je samenwerkingspartner opereert − net als jij − vanuit een eigen context: een eigen interne organisatie, specifieke randvoorwaarden en een externe omgeving, die deels afwijkt van de jouwe.

Schematisch kun je dit als volgt weergeven:

In de overlap tussen jouw externe omgeving en die van je samenwerkingspartner ontmoet je elkaar. Vanwege jullie verschillende achtergronden bekijken jullie het vraagstuk beiden vanuit een ander perspectief. Hier komt 'duiden en verbinden' om de hoek kijken: 

• Vanuit je eigen visie bekijk je wat jij te bieden hebt en duid je dit in termen van wat de ander nodig heeft. 
• Omgekeerd duid je de wensen van de ander in termen van jouw eigen aanbod. 

Op deze manier zoek je naar een betekenisvolle verbinding, gebaseerd op jouw professionele kijk op het probleem.

Door zo te werken kun je veel bereiken: je brengt je eigen doelen dichterbij, óók in relatie tot de doelen van de ander. Je accepteert daarbij dat je je eigen doelen misschien niet voor de volle honderd procent verwezenlijkt, maar dat je samen wél wezenlijke stappen zet. Daarbij helpt het als je die verbinding aangaat vanuit een heldere visie op het vraagstuk én op de manier waarop je dat wilt oplossen. (2)

Om te oefenen met deze manier van werken, hebben Divosa, Duco Bannink en Hans Bosselaar het spel COMPLEX! ontwikkeld. Daarmee kun je − in de vorm van een rollenspel − empathisch positioneren direct in de praktijk brengen.

In de lerende praktijken van Dwars door domeinen (en bij andere gemeenten) hebben we gezien dat vaak wordt aangenomen dat iedereen aan hetzelfde doel werkt ('we stellen de inwoner centraal'). Er ontstaat onbegrip wanneer collega's van andere afdelingen of partnerorganisaties niet willen samenwerken om dat (vaak globaal geformuleerde) doel te bereiken.

Binnen gemeentelijke organisaties lijkt dit vooral het geval bij de samenwerking tussen de afdelingen Wmo/Jeugd enerzijds en Werk & Inkomen anderzijds.

Eendimensionaal 

Wanneer er wél oog is voor verschillende belangen (bijvoorbeeld bij de samenwerking met marktpartijen bij wie een deel van de dienstverlening is ingekocht), dan worden die belangen vaak eendimensionaal voorgesteld (bijvoorbeeld: het realiseren van een goed bedrijfsresultaat of zoveel mogelijk 'handel'). Er is dan minder oog voor de visie die deze partijen óók hebben op goede dienstverlening.

Bovendien wordt in zulke situaties nogal eens een hiërarchie in belangen aangebracht, waarbij de belangen van de eigen organisatie als 'superieur' worden gezien ('wij werken voor het algemeen belang, en zij alleen maar voor...').

Doorbraken

In onze lerende praktijken hebben we gezien dat doorbraken vrijwel altijd voortkomen uit vormen van 'duiden en verbinden' − soms expliciet en bewust, soms impliciet en onbewust:

• In één gemeente werd een samenwerkingspartner overgehaald om deel te nemen aan samenhangende dienstverlening voor jongeren door te laten zien dat dit op termijn overbelasting (in geld en capaciteit) bij de dienstverlening aan volwassenen voorkomt.
   
• In meerdere gemeenten zijn de belangen tussen functiegroepen (beleid versus uitvoering, management versus uitvoering) expliciet gemaakt. Dit hielp om elkaars positie beter te begrijpen en vervolgstappen te zetten in de samenhangende dienstverlening.
   
• In één gemeente, waar de samenwerking met partners vastliep op het benoemen van knelpunten voor een gezamenlijke aanpak, is men gestopt met het formuleren van een gedeelde visie. In plaats daarvan zijn eerst de afzonderlijke visies van de partners in kaart gebracht. Pas daarna ontstond er ruimte voor verbetering van de samenhang.

Gedeelde waarden met externe samenwerkingspartners

We zien soms ook dat de samenwerking goed verloopt omdat de gemeente dezelfde waarden deelt met een samenwerkingspartner. In een van onze lerende praktijken ontstond er een sterke verbinding doordat beide partijen een helder en overeenkomstig beeld hadden van hun opgave ('wij staan voor de ontwikkeling van al onze inwoners').

Tegelijkertijd merken we dat het nog geen gemeengoed is om je te verdiepen in de waarden van samenwerkingspartners − en dus de vraag te stellen vanuit welke 'intrinsieke normativiteit' zij handelen. (1)

Gedeelde interne visie

Daarnaast zien we dat 'duiden en verbinden' soms niet van de grond komt als de context van de eigen positie té complex is. Dat gebeurt bijvoorbeeld wanneer men binnen een − vaak grote − organisatie te maken heeft met een woud aan interne en externe netwerken, terwijl intern een gedeelde visie ontbreekt. We zien dit onder andere bij gemeenschappelijke regelingen.

Besef van complexiteit

Tot slot zien we dat het besef dát samenwerken complex is − en het inzicht in waarom dat zo is − frustratie en een gevoel van onmacht vermindert. Het geeft mensen weer een handelingsperspectief. (2)

De belangrijkste les is dat je moet beseffen dat je in complexe omgeving opereert, waar overeenstemming over doelen vaak beperkt is en een duidelijke sturingsvorm vooralsnog ontbreekt.

Dit betekent dat klassieke sturingsvormen (zoals hiërarchische aansturing of inkoop) vaak niet of nauwelijks passend zijn. Bij samenwerking kun je je dan ook niet uitsluitend beroepen op een verondersteld gezamenlijk doel.

Empathisch positioneren

Om dan toch tot samenhangende dienstverlening te kunnen komen, is het van belang om je te verplaatsen in de belangen en uitgangspunten van je interne en externe partners ('empathisch positioneren'). Vanuit dat inzicht kun je anderen verbinden aan jouw doelen − en omgekeerd. Dat lukt alleen wanneer je een helder beeld hebt van je eigen opgave en uitgangspunten ('waar sta ik voor?').  Besteed daarom tijd en aandacht aan het scherp krijgen hiervan.

Ten slotte

Méér samenwerken is geen oplossing als samenwerken het probleem is. Weersta de verleiding om op te roepen tot meer samenwerking wanneer je zelf niet helder hebt wat jij als jouw opgave beschouwt.

Hieronder vind je een selectie van verhalen, artikelen, rapporten, producten en websites die je verder op weg kunnen helpen.

Artikelen

• Het probleem samenwerken (Instituut Gak • 2018)
• Gemeenten en zorgaanbieders willen zelden hetzelfde (Sociale Vraagstukken  • november 2024)
• Samenwerken aan integrale dienstverlening: waarom het zo moeilijk is en hoe je eraan kunt werken (Divosa • juni 2025)

Divosa

Aidadreef 8 | 3561 GE Utrecht
Postbus 9563 | 3506 GN Utrecht
​030 233 23 37
info@divosa.nl
www.divosa.nl

Auteurs

Wim Ravenshorst
Judith Tijdink
​Jasper van Huissteden

Visuals

​Jasper van Huissteden
Muron Kersten

Communicatie, web- en eindredactie

Remco van Brink

Versie

Augustus 2026