Factsheet Debiteuren

Debiteuren in het kader van de Participatiewet (PW), het Bijstandsbesluit zelfstandigen (Bbz), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) én de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ), zijn inwoners die één van deze uitkeringen ontvangen. Het is ook mogelijk dat iemand geen uitkering meer ontvangt, maar er nog wel een vordering openstaat bij deze inwoner. Er zijn ook vorderingen die verhaald worden op ex-partner(s) van bijstandsgerechtigden. Het gaat dan om vorderingen op een ex-partner die onderhoudsplichtig is voor zijn ex-partner (=bijstandsgerechtigde) en/of diens minderjarige kinderen.

In dit hoofdstuk schetsen we allereerst een algemeen beeld van het totaal aan openstaande vorderingen in Nederland over de periode vanaf 2013. Daarna gaan we in op vorderingen die van invloed zijn op het budgetresultaat BUIG. (1) Dit zijn vorderingen waarvoor het als gemeente het meest zinvol is om alert op te zijn. 

Er zijn verschillende redenen waarom een gemeente geld kan terugvorderen van een inwoner in het kader van de P-Wet, Bbz, IOAW en IOAZ. In de volgende grafiek zijn deze redenen, zoals geregistreerd in de Bijstandsdebiteuren en bijstandsfraudestatistieken, weergegeven over de periode van januari 2013 tot juli 2022. Vorderingen van vóór 2015 hebben betrekking op de voorloper van de PW, de Wet werk en bijstand (WWB). Vorderingen − zeker als het gaat om hoge bedragen − kunnen vele jaren open blijven staan.

In voorgaande grafiek zien we een verdeling van de verschillende soorten vorderingen en de bedragen die met elk type vordering zijn gemoeid. Opvallend hierbij is de groei van het aantal overige vorderingen. Dit zijn vooral vorderingen als gevolg van onverschuldigde betaling, boetevorderingen wegens overtreding van de inlichtingenplicht zonder benadelingsbedrag, vorderingen in verband met rente en incassokosten. Verderop in deze factsheet wordt hierbij expliciet stilgestaan. Het effect van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) op leningen en overige vorderingen in 2020 is duidelijk zichtbaar.

Verder valt de daling van de vorderingen vanwege verwijtbaarheid van vóór 2013 op. Dit laatste kan worden verklaard door tijdsverloop: veel vorderingen zullen inmiddels zijn afgelost en er komen geen nieuwe vorderingen bij. Daarnaast schonen gemeenten hun debiteurenbestand regelmatig op en worden oninbare vorderingen afgeboekt. Ook kunnen deze vorderingen tegen finale kwijting zijn afgewikkeld in een sanering. Dit is duidelijk zichtbaar in januari 2017 en januari 2020. Opgeteld is in juli 2022 het aantal verwijtbare vorderingen (van vóór 2013) en vorderingen inlichtingenplicht vergelijkbaar met het aantal vorderingen (van vóór 2013) in januari 2013.

De volgende grafiek geeft het bovenstaande weer, maar dan in procenten.

De verdeling van de openstaande vorderingen naar type vordering ziet er weer anders uit wanneer wordt gekeken naar het openstaande bedrag.

Hoewel de geldleningen in juli 2022 43% van het totaal bedrag aan openstaande vorderingen uitmaakt, wordt dit in deze factsheet verder buiten beschouwing gelaten. In deze factsheet gaan we nader in op vorderingen inlichtingenplicht en boetevorderingen, onverschuldigde betalingen (onderdeel van overige vorderingen) en verhaal. Dit zijn de vorderingen die onder de BUIG-gelden vallen, en die van invloed kunnen zijn op het budgetresultaat BUIG.

Hierna bespreken we kort het type vorderingen zoals te zien is in voorgaande grafieken, maar die verder buiten beschouwing worden gelaten in deze factsheet.

Gekeken naar de gemiddelde hoogte van de vorderingen naar ontstaansgrond, valt onmiddellijk op dat de verwijtbare vordering van vóór 2013 om een relatief klein aantal vorderingen gaat, maar wel met de hoogste bedragen. Gemiddeld over de hele periode van januari 2013 tot en met juli 2022 gaat het om een bedrag van € 6.049 per vordering. Dit is aanzienlijk hoger dan het gemiddelde bedrag van vorderingen vanwege overtreding van de inlichtingenplicht na 2013, namelijk € 2.948,00. Redenen hiervoor zouden kunnen zijn:

• Gemeenten zijn na 2013 actiever gaan handhaven, waardoor overtredingen van de inlichtingenplicht eerder worden ontdekt en de terug te vorderen bedragen lager zijn;
• Gemeenten zijn niet minder of actiever gaan handhaven, maar zijn praktischer gaan werken: niet minutieus uitzoeken over welke periode nu exact sprake was van schending van de inlichtingenplicht, maar over een kortere periode uitkeringen herzien.
• Vorderingen van vóór 2013 zijn hoog en er wordt niet of nauwelijks op afgelost.

Wat is de precieze oorzaak hiervan? Bedacht moet worden dat sinds de invoering van de Fraudewet in 2013 en de Participatiewet in 2015, de mogelijkheid bestaat om vorderingen als gevolg van het schenden van de inlichtingenplicht, af te boeken na tien jaar. Daar moeten wel criteria voor zijn, zoals genoemd in artikel 58 lid 7 van de P-wet (en vergelijkbaar IOAW/IOAZ).

Vóór 2013 bestond deze mogelijkheid nog niet. Het stond gemeenten vrij om eigen beleid te hanteren ten aanzien van de kwijtschelding termijnen. Dit betekent dat vorderingen als gevolg van het schenden van de inlichtingenplicht die betrekking hebben op een periode van vóór 2013, onder de oude wetgeving van de Wet werk en bijstand (WWB) vallen én het gemeentelijk debiteurenbeleid in die tijd. De WWB voorzag niet in termijnen of criteria voor het afboeken van vorderingen als gevolg van het schenden van de inlichtingenplicht.

Welke mogelijkheden zou de gemeente hebben om toch iets aan deze oude vorderingen te doen? We kunnen hierbij denken het opnemen van voorwaarden in het gemeentelijk beleid, zoals:

• belanghebbende betaalt niet binnen x-periode en de verwachting is ook niet dat hij zal gaan betalen;
• belanghebbende heeft meer dan 50% van de vordering betaald en doet een verzoek om het restant kwijt te schelden.

Geldleningen

Als het gaat over geldleningen, dan betreft het situaties waarbij bijstandsgerechtigden geld krijgen, maar dat later moeten terugbetalen. Normaal gesproken is bijstand ‘om niet’, maar er kunnen situaties zijn om bijstand in de vorm van een lening te verstrekken. Denk aan:

• Bijzondere bijstand voor de kosten van noodzakelijke duurzame gebruiksgoederen of inrichtingskosten (bijvoorbeeld een koelkast of wasmachine).
• Als iemand bijstand aanvraagt als gevolg van onverantwoordelijk gedrag. Er was bijvoorbeeld vermogen dat te snel is opgemaakt. Daardoor moet eerder een beroep worden gedaan op bijstand dan wanneer men zuiniger was geweest. 
• Als bijstand wordt verleend voor de aflossing van een schuld.
• Leningen Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandige ondernemers (Tozo).

In maart 2020 is de Tozo van toepassing geweest. Vanaf dan zien we een (tijdelijke) toename van vorderingen, met name geldleningen. In voorgaande grafieken is te zien dat, hoewel de overige vorderingen het grootste deel van het totaal aantal vorderingen uitmaken, geldleningen een groter deel uitmaken van het totaal openstaande bedrag.

Vorderingen bijzondere bijstand

In de voorgaande grafieken is niet zichtbaar wat er als lening aan bijzondere bijstand is verstrekt. Veel openstaande leningen zullen betrekking hebben op bijzondere bijstand, denk daarbij aan inrichtingskosten. Maar zoals eerder gezegd kunnen openstaande leningen ook betrekking hebben op de Tozo. Een uitsplitsing van bijzondere bijstand en Tozo is hier niet mogelijk, maar waarschijnlijk wel in de eigen debiteurenadministratie van elke gemeente. En dat is van belang, omdat eventuele betalingen in het kader van de Tozo, voorrang hebben op die van de bijzondere bijstand. Het valt namelijk onder de zogenaamde SiSa-regels (1) en verantwoording. Het innen en juist boeken, is hierbij van belang.

Overigens is de verwachting dat veel vorderingen bijzondere bijstand worden afgelost door middel van inhoudingen op lopende uitkeringen algemene bijstand. Dat zal in mindere mate gelden voor de Tozo, want die regeling is inmiddels per oktober 2022 beëindigd en ontvangers zullen veelal geen bijstandsuitkering ontvangen.

Overige vorderingen

Onder overige vorderingen vallen meerdere vorderingen, zoals:

• vorderingen als gevolg van onverschuldigde betaling;
• boetevorderingen wegens overtreding van de inlichtingenplicht zonder benadelingsbedrag;
• vorderingen in verband met rente en incassokosten;
• verstrekte voorschotten. 

In deze factsheet wordt vooral ingegaan op het deel onverschuldigde betalingen. Dit maakt het grootste deel uit van ‘overige vorderingen’ en zijn enigszins beïnvloedbaar of wel te voorkomen.

Na een algemeen beeld van het type vorderingen, zoomen we nu in op vier type vorderingen die van invloed kunnen zijn op het budgetresultaat BUIG (hierna: BUIG-vorderingen). Deze BUIG-vorderingen vallen onder de baten van gemeenten en onder de SiSa-verantwoording richting het Rijk.

Voor de verdere analyse van debiteuren op basis van Divosa Benchmark-cijfers, hebben we een selectie gemaakt welke vorderingen mee te nemen. In deze factsheet zijn de vorderingen weergegeven van de algemene bijstand (Participatiewet, IOAW en IOAZ). Niet meegenomen zijn Bbz en Tozo, de vorderingen van vóór 2013 en overige leningen. Reden daarvoor is dat de overige leningen veelal bijzondere bijstand betreffen, en deze vallen niet onder de BUIG-gelden. Vorderingen van vóór 2013 zijn uitstervend, er komen geen nieuwe vorderingen meer bij. De overige vorderingen worden gedeeltelijk meegenomen als zijnde onverschuldigde betalingen. Het gedeelte van de overige vorderingen dat betrekking heeft op rente- en incassokosten valt hier buiten. Dat betreft ook slechts marginale bedragen en aantallen.

BUIG-vorderingen en relatie bijstand

We zien dat ongeveer 70% van alle vorderingen onder de BUIG-vorderingen vallen. Dat betekent dus 30% niet, zoals leningen bijzondere bijstand. In de periode van april tot juli 2020 is een duidelijke daling te zien in het aandeel BUIG-vorderingen ten opzichte van alle vorderingen. Dit heeft vooral te maken gehad met een stijging van het totaal aantal vorderingen in deze maanden, voornamelijk als gevolg van Tozo-leningen. Deze vallen ook niet onder de BUIG.

Dit zijn alle unieke debiteuren die zijn afgezet tegen het bijstandsvolume in dezelfde maand. Dit betreft het percentage van alle meegewogen gemeenten. Deze indicator maakt het mogelijk het aantal debiteuren te vergelijken met andere gemeenten. Zit je als gemeente hoger of lager? En welke verklaring heb je daarvoor?

In de voorgaande grafiek zien we dat het aantal debiteuren nagenoeg gelijk is gebleven in de afgelopen jaren ten opzichte van het BUIG-volume. Het percentage schommelt tussen de 31% en 34%. Op het moment dat er wordt gekeken naar alle debiteuren van alle regelingen en met alle ontstaansgronden, ligt dit percentage hoger.

Verwijtbare vorderingen

Verwijtbare vorderingen hebben te maken met het overtreden van de inlichtingenplicht (artikel 17 P-wet en vergelijkbaar in IOAW/IOAZ). De inlichtingenplicht stelt dat een bijstandsgerechtigde alle informatie aan de gemeente moet geven die van invloed kan zijn op het recht op of de hoogte van een uitkering. Als blijkt dat iemand die een bijstandsuitkering ontvangt en niet tijdig en/of niet volledige informatie (inlichtingen) heeft gegeven aan de gemeente, dan wordt het teveel ontvangen bedrag teruggevorderd. Ook kan er een boete worden opgelegd. Dit is bepaald in de in 2013 in werking getreden ‘Aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving’, ook wel de Fraudewet genoemd.

De Fraudewet is in 2016, na rapporten van de Ombudsman en uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), aangepast. De hoogte van de boete was in de oorspronkelijke Fraudewet altijd 100% van het terug te vorderen bedrag. Na de aanpassingen is het mogelijk om de boete af te stemmen op de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde. Ook is het mogelijk om een waarschuwing te geven in plaats van een boete, als de uitkeringsgerechtigde in de twee jaar ervoor nog niet eerder een waarschuwing heeft gehad (zie bijvoorbeeld artikel 18a lid 4 PW: wel opnemen in beleidsregels).

We zien dat een groot deel van de openstaande vorderingen bestaat uit vorderingen vanwege overtreden inlichtingenplicht. Kijken we naar het aandeel openstaande vorderingen vanwege overtreden inlichtingenplicht op gemeenteniveau, dan kan dit inzicht geven in de fraude-alertheid van de organisatie. Dit kan twee betekenissen hebben. Een laag aandeel kan betekenen dat er weinig overtredingen van de inlichtingenplicht worden vastgesteld, omdat de uitvoering niet fraude-alert genoeg is. Maar het kan ook inhouden dat de preventie op orde is, de uitvoering streng aan de poort is of bij lopende uitkeringen juist snel overtredingen opspoort en dan voor een laag bedrag terugvordert. Een lager bedrag is sneller terugbetaald, waardoor vervolgens minder openstaande vorderingen zichtbaar zijn.

Het gemiddelde openstaande bedrag voor het schenden van de inlichtingenplicht is het hoogst van alle typen vorderingen. Dat zal op zich niet verbazen. Het gaat hierbij immers over schending van de inlichtingenplicht en dat loopt meestal over een langere periode. Als schending van de inlichtingenplicht wordt ontdekt, zal herziening van de bijstand veelal een langere periode betekenen en daarmee een hogere vordering zijn.

Boetes zijn iets gedaald. Dit zal als reden hebben dat gemeenten terughoudend zijn met het opleggen van (hoge) boetes. Was het in het verleden zo dat bij het schenden van de inlichtingenplicht er eigenlijk altijd een boete werd opgelegd, tegenwoordig kijken gemeenten hier mogelijk wat genuanceerder naar.

Opleggen van boetes

In de grafiek 'Uitsplitsing openstaande vorderingen naar type vordering' is zichtbaar dat het aantal openstaande boetevorderingen de afgelopen jaren rond de 10% lag. Dit aandeel is een stuk lager dan het aandeel vorderingen vanwege overtreding inlichtingenplicht. Dit wijst erop dat er vaker geen boete wordt opgelegd wanneer een overtreding van de inlichtingenplicht is vastgesteld. Daarnaast wordt er veelal eerst afgelost op boetes (1), waardoor dit percentage is vertekend. 

Wettelijk is het zo geregeld dat als er sprake is van het schenden van de inlichtingenplicht, er onderzocht moet worden of er een boeteonderzoek dient te worden verricht. Uit de voorgaande grafiek blijkt dat in ongeveer 30% van de vorderingen inlichtingenplicht, er daadwerkelijk een boetebedrag is opgelegd. In 70% van de gevallen gebeurt dat niet. In de afgelopen drie jaar zien we een lichte daling van eerst 33% naar nu 30%. 

Welke verklaring is daarvoor te geven?

Het kan zijn dat er aangifte is gedaan bij het Openbaar Ministerie. Het gaat dan om benadelingsbedragen van meer dan € 50.000. In dat geval behandelt de officier van Justitie de zaak.

Het meest aannemelijk is dat er kan worden volstaan met het geven van een waarschuwing, dus geen boetebedrag. In een aantal gevallen kan een schriftelijke waarschuwing worden gegeven als er sprake is van schending van de inlichtingenplicht:

• De eerste situatie is als er sprake is van een schending van de inlichtingenplicht, zonder dat er te veel bijstand is uitbetaald – de zogenoemde nulfraude.  
• Een waarschuwing is ook mogelijk als het benadelingsbedrag gering is, namelijk maximaal € 150.  
• De laatste situatie waarin een waarschuwing gegeven kan worden, is als betrokkene uit eigen beweging alsnog binnen een redelijke termijn de juiste inlichtingen verstrekt.

Belangrijk hierbij is dat de schending van de inlichtingenplicht nog niet door het college geconstateerd mag zijn, én dat het niet is gemeld in het kader van toezicht op de naleving van de arbeidsverplichtingen. De redelijke termijn waarbinnen de inlichtingen alsnog zijn verstrekt, is niet langer dan 60 dagen. 

De keuze wanneer wordt volstaan met een waarschuwing, moet worden vastgelegd in beleidsregels van de gemeente. Een waarschuwing kan alleen worden opgelegd als betrokkene in de afgelopen twee jaar niet eerder een waarschuwing heeft gehad. Voor deze termijn wordt gerekend vanaf het moment waarop de waarschuwing is gegeven/opgelegd. Gaat het om nulfraude en wordt een boete opgelegd, dan is het uitgangspunt een boete van € 150. Hiervan kan worden afgeweken, als dat noodzakelijk is voor de vaststelling van een evenredige boete (artikel 2 Boetebesluit). 

Een andere reden waarom er geen boetes worden opgelegd, kan liggen in het feit dat de gemeente geen boeteonderzoek doet. Hoewel dit is voorgeschreven, kan het procesmatig zo zijn dat dit niet goed is geregeld. Om te zien of dat in de gemeente aan de hand kan zijn, zou periodiek een query kunnen worden gedraaid met vorderingen vanwege het schenden van de inlichtingenplicht in relatie tot geboekte werkprocessen Boete. 

Een laatste verklaring kan zijn dat er weliswaar sprake is van het schenden van de inlichtingenplicht, maar dat dit belanghebbende niet te verwijten valt. Denk aan die bijstandsgerechtigden die afhankelijk zijn van een bewindvoerder. Deze kan soms verstek laten gaan qua inlichtingenverstrekking, maar dat gaat veelal buiten de bijstandsgerechtigde om. Om een boete op te leggen, moet er sprake zijn van verwijtbaarheid.

Onverschuldigde betalingen

In de grafiek waarbij het type vorderingen is onderverdeeld, zien we een vrij stabiele verdeling in de afgelopen jaren. Ongeveer de helft van de vorderingen heeft betrekking op onverschuldigde betalingen. Dit is een interessant gegeven, aangezien het gaat om vorderingen, waarbij het ontstaan van de vordering niet aan de bijstandsgerechtigde is te wijten. Gedacht kan dan worden aan:

• Mutaties liggen te lang; uitkeringen lopen daardoor te lang door;
• Beëindigingen liggen te lang; uitkeringen lopen daardoor voor een te hoog bedrag door;
• Inkomsten worden niet ineens goed verrekend;
• Betaalmoment van de uitkering ligt niet goed, waardoor bijvoorbeeld inkomsten niet meer in de uitkeringsmaand kunnen worden verrekend;
• Ten onrechte verstrekte voorschotten.

Het zijn feitelijk procesmatige fouten. Op het moment dat die worden vastgesteld, kan een gemeente overgaan tot terugvordering. Dit is geen verplichting, in tegenstelling tot de terugvordering bij schending van de inlichtingenplicht.

De uitdaging voor gemeenten is daarom om goed te kijken naar de procesgang van de diverse werkprocessen, overdrachtsmomenten en de doorlooptijden. Als vorderingen daarmee kunnen worden beperkt, scheelt dat de uitkeringsgerechtigden ergernis en de organisatie tijd en administratief werk.

Verhaal

Een klein deel van de vorderingen bestaat uit verhaalsvorderingen. Verhaal is dat je als gemeente gebruikmaakt van de bevoegdheid om verstrekte bijstand te verhalen op derden. Voor de wettekst, zie paragraaf 6.5 Participatiewet. In veel gevallen is die derde de ex-partner die onderhoudsplichtig is voor zijn ex-partner (= uitkeringsgerechtigde) en/of diens minderjarige kinderen. Het gaat hier om kosten van bijstand die de ex-partner dient te betalen tot aan de grens van diens onderhoudsplicht. 

Er zullen bijstandsgerechtigden zijn die alimentatie ontvangen. Dat betekent dat via een rechterlijk besluit tussen de beide (ex-)partners een overeenkomst bestaat, waarbij de onderhoudsplichtige periodiek een bedrag aan de ex-partner (= bijstandsgerechtigde) betaalt. Voor de bijstandsgerechtigde zijn dit inkomsten waar de gemeente rekening mee dient te houden bij de verstrekking van de bijstand. Als er alimentatie wordt betaald, is er veelal geen aanleiding meer om als gemeente ook nog te verhalen. Wel kan het inkomen van de onderhoudsplichtige in de toekomst nog wijzigen, waardoor er ook aanvullend verhaald kan worden. Of de gemeente doet een verzoek aan de rechtbank voor herziening van het alimentatiebesluit, als de rechtbank eerder geen rekening heeft kunnen houden met alle voor de betrokken beslissing in aanmerking komende gegevens en omstandigheden betreffende beide partijen (artikel 62e lid 2 PW). 

Vanuit het oogpunt van de gemeente heeft alimentatie de voorkeur. De kans op uitstroom is dan groter. Er zijn immers minder inkomsten uit (parttime) werk nodig om uit de bijstand te komen. 

We hebben nu een beeld van het type openstaande vorderingen en hoe die zich verhouden tot de nieuw ontstane vorderingen in de afgelopen drie jaar. In dit hoofdstuk gaan we in op wat we zien van de activiteiten van gemeenten die deelnemen aan de Divosa Benchmark Werk & Inkomen, als het gaat om de incasso.

Het is de bedoeling dat alle vorderingen worden betaald. Gemeenten doen al het mogelijke om ervoor te zorgen dat debiteuren terugbetalen. Overigens zal bij debiteuren die nog een uitkering van de gemeente ontvangen, in nagenoeg alle gevallen aflossing van de vorderingen plaatsvinden, door middel van een inhouding op de uitkering. Is er geen lopende uitkering, dan moet de debiteur aflossen. Het aflossingsbedrag wordt regelmatig bijgesteld. Er wordt dan periodiek een debiteurenonderzoek gedaan, waarbij gekeken wordt naar:

• van wie terugvorderen (de persoon of ook gezinsleden)?
• hoogte van het bedrag, bruto of netto?
• rekening houden met beslagvrije voet;
• rekening houden met andere vorderingen;
• rekening houden met de persoonlijke omstandigheden van de debiteur.

Veel zaken worden dus onderzocht om te komen tot een goed terugvorderingsbesluit en uiteindelijk ook tot het innen van de vordering. 

We gaan nu kijken naar diverse zaken die betrekking hebben op de incasso van openstaande vorderingen. 

De incassoquote geeft aan welk percentage van de openstaande vorderingen daadwerkelijk wordt afgelost. 

Als we kijken naar de incassoquote, dan zien we landelijk dat dit de afgelopen jaren heeft gelegen tussen 1,2 en 2,5% (per maand). Dit zijn de totale inkomsten uit terugvordering en verhaal in de verslagmaand, afgezet tegen het totaalbedrag aan openstaande vorderingen. Het gaat hier om gemiddelde bedragen, de spreiding is erg groot.

Ontvangsten zijn op zich enigszins te beïnvloeden. Er mag bijvoorbeeld verwacht worden dat als meer mensen bij de gemeenten bezig zijn met het invorderingsproces, er meer wordt ontvangen. Maar als er sprake is van een nieuwe, grote vordering vanwege bijvoorbeeld het schenden van de inlichtingenplicht en de incasso blijft dezelfde, dan zal de quote dalen. Dit is het zogenaamde teller- en noemereffect.

Hoe meer er wordt geïnd, hoe beter voor het BUIG-budget. Het is gunstig voor de prijs van een uitkering en voor het budgetresultaat van de gemeente. En ook voor de debiteur is het gunstig, want die bouwt zijn schuld af. Van belang is wel dat de gemeente goed inzicht heeft in het debiteurenbestand. Wie betaalt en vooral, wie betaalt niet? En is iedere debiteur in beeld?

Een belangrijk onderdeel van de incasso is wat we in de volgende grafiek zien. Het is de bedoeling dat elke debiteur aflost. Sommigen debiteuren hebben meerdere vorderingen. Dan is het veelal bij gemeenten zo geregeld dat de ontvangsten worden geboekt op een van de vorderingen. Er zijn ook beleidsregels waarbij vorderingen als gevolg van het schenden van de inlichtingenplicht als eerste moeten worden afgelost, vervolgens de boetes en vervolgens onverschuldigde betalingen, bijzondere bijstand en andere zaken. De volgorde kan ook anders zijn, dit is afhankelijk van de situatie. 

In de voorgaande grafiek zien we dat er in de afgelopen jaren een stijging is geweest van 38% naar 45%. Dat is positief, want er zijn meer betalende debiteuren. Dit kan een gunstig effect hebben op de incassoquote, mits het saldo aan vorderingen niet te veel toeneemt en mits de bedragen van de betalende debiteuren niet afnemen. Maar we zien in een eerdere grafiek (Incassoquote) dat de incasso eigenlijk niet toeneemt. Dat duidt erop dat er weliswaar meer debiteuren aflossen, maar voor een geringer bedrag, waardoor het totaalbedrag aan incasso feitelijk niet veel stijgt. De uitdaging zit er nu in om meer debiteuren te laten aflossen én voor een hoger bedrag.

Incasso door de jaren heen

Sinds 2011 is de omvang van de baten gedaald, zowel in absolute als relatieve zin. Duidelijk is dat de omvang van de geïncasseerde bedragen terugloopt. De oorzaak hiervan is aan de hand van de momenteel beschikbare cijfers niet direct te achterhalen, maar aangenomen mag worden dat dit samenhangt met, onder andere, de invoering van de mogelijkheid tot het kwijtschelden van vorderingen en verhoging van de beslagvrije voet. Deze maatregelen troffen gemeenten en Rijk om de incasso minder belastend te laten zijn voor de inwoner.

Bron: Overzicht van budgetten en lasten vanaf 2004, ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Terugvordering en de menselijke maat

Bij het vaststellen van het bedrag dat maandelijks kan worden teruggevorderd, moet rekening worden gehouden met de inkomsten van de debiteur. Op het moment dat iemand nog een bijstandsuitkering ontvangt − of anderszins een minimum inkomen heeft − is de afloscapaciteit beperkt. Zoals te zien is in deze factsheet, zijn de gemiddelde bedragen van vorderingen soms best hoog. Dit betekent dat aflossing soms wel jaren kan duren. In de uitkomsten van de beleidsanalyse van het ministerie van SZW ‘Participatiewet in balans’, wordt geconcludeerd dat gemeenten de ruimte missen om de hoogte van de vordering meer op de situatie van de debiteur af te stemmen. Immers, het toepassen van de wet als het gaat om de vorderingen, kan haaks staan op de opdracht om te zorgen voor een bestaansminimum voor inwoners.

In spoor 1 van de herziening van de P-wet worden verschillende beleidsopties genoemd, die kunnen bijdragen aan een handhavingsinstrumentarium met oog voor de menselijke maat en ruimte voor maatwerk:

• Terugvorderingsplicht bij overtreding van de inlichtingenplicht aanpassen naar ‘terugvorderen, tenzij dit tot onredelijke situaties leidt’.
• Meer ruimte voor individuele afwegingen door middel van waarschuwingen.
• Verkenning mogelijkheden aanpassen debiteurenbeleid bij onverschuldigde betalingen.
• Begrenzing tot hoe ver men terug kan gaan bij herziening/intrekking recht op bijstand.

Incasso van verhaal onderscheidt zich van de andere vorderingen, omdat de debiteur niet de (ex)-bijstandsgerechtigde is, maar een derde. Niet alle gemeenten kiezen ervoor om verhaal in te stellen. Zoals eerder is vermeld, is verhaal instellen een bevoegdheid, geen verplichting van gemeenten. Wel zijn inkomsten uit verhaal van belang gezien het feit dat het tot de baten wordt gerekend, en het daarmee dus een rol speelt in het budgetresultaat en in de prijs van de uitkering.

We zien dat de incassoquote voor verhaal schommelt tussen de 2,5 en 3,5%. Deze ligt hiermee hoger dan de totale incassoquote. Reden daarvoor kan zijn gelegen in de betalingsbereidheid van de onderhoudsplichtige. Het gaat bij verhaal veelal toch om onderhoudsplicht voor kinderen en daar willen onderhoudsplichtigen wel voor betalen.

Redenen dat een gemeente toch kiest voor het niet-verhalen op (ex-)partners van bijstandsgerechtigden:

• Uitvoeringskosten ten opzichte van de ontvangsten zijn (te) hoog;
• Er wordt meer ingezet op het laten ontvangen van alimentatie door middel van een uitspraak van de rechtbank.

Bij 48 van de 161 gemeenten (= 30%) uit de Divosa Benchmark Werk & Inkomen die zijn meegenomen in de analyse van verhaal, is er geen openstaande vordering verhaal. Als er geen openstaande vorderingen verhaal zijn, kan dit verschillende dingen betekenen: 

• Dit kunnen ook gemeenten zijn die geen vorderingen verhaal hebben, maar wel alimentatie hebben waarbij iedereen betaalt;
• Het kan zijn dat een gemeente wel gebruikmaakt van de bevoegdheid, maar dat er geen openstaande vorderingen zijn omdat de berekende verhaalsbijdrage nihil is. Periodiek wordt de draagkracht onderzocht;
• Onderhoudsplichtigen betalen volgens schema, goede betaalmoraal en/of efficiënte incasso.

Overigens komt het ook voor dat er vorderingen verhaal zijn met een hoogte van nul euro. Dit kan komen doordat de draagkracht van de persoon waarop wordt verhaald nihil is.

Relatie verhaal en alimentatie

De bedragen aan alimentatie en verhaal zijn op zich dezelfde. De berekeningssystematiek voor beide is geënt op de zogenaamde Tremanormen, de normen van rechtbanken.

Alimentatie zal door een rechtbank worden vastgesteld. De beschikking van de rechtbank is ook afdwingbaar. Mocht dus een (ex-)partner niet betalen, dan kan de alimentatiegerechtigde een procedure starten om alsnog de alimentatie te ontvangen. Veelal wordt het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdrage (LBIO) daarvoor ingeschakeld.

Voordeel van alimentatie ten opzichte van verhaal door de gemeente, is dat alimentatie door de bijstandsgerechtigde wordt ontvangen. Het maakt niet uit of iemand bijstandsgerechtigd is of niet. Verhaalsbijdragen worden door de gemeente ontvangen en alleen voor zolang er sprake is van bijstandsverstrekking. Een inwoner is zodoende op lange termijn meer geholpen bij het goed regelen van alimentatie.

Alimentatie kan worden gezien als een voorliggende voorziening. Een ander voordeel van het ontvangen van alimentatie is dat het een vaste inkomenscomponent is, die jaarlijks wordt geïndexeerd. Voor de gemeente geldt dat bij deze bijstandsgerechtigden er minder aan andere inkomsten, bijvoorbeeld uit deeltijdwerk, hoeft te worden ontvangen om te komen tot uitstroom uit de uitkering. Laatste voordeel lijkt dat de gemeente er verder geen werk aan heeft, namelijk alleen de bedragen in mindering brengen op de uitkering en dit jaarlijks indexeren.

Interessant vanuit de benchmark is dan ook om eens te kijken naar het aantal alleenstaande ouders in de bijstand in relatie tot inkomsten uit alimentatie. Ontvangt iedere alleenstaande ouder wel alimentatie en zo niet, wat is daarvan de reden?

De afgelopen jaren is het percentage alleenstaande ouders landelijk ongeveer gelijk gebleven met circa 15% van totaal bijstandsgerechtigden. Van deze 15% is het aandeel alleenstaande ouders met kinderalimentatie tussen de 12-13%. Zoals in voorgaande grafiek te zien is, varieert dit percentage per gemeente. 

Theoretisch is het zo dat 100% van de alleenstaande ouders kinderalimentatie zou moeten ontvangen. Redenen dat er geen kinderalimentatie is, zouden kunnen zijn:

• er is geen onderhoudsplichtige (onbekende verblijfplaats/vader onbekend/overleden);
• de onderhoudsplichtige heeft geen draagkracht;
• de kinderen zijn niet uit huwelijk geboren of zijn niet erkend door de vader. (1)

Echter, uit de cijfers kan worden geconcludeerd dat rond de 85% van de alleenstaande ouders geen kinderalimentatie ontvangt. De vraag voor gemeenten is of dit percentage klopt. Of zijn alle alleenstaande ouders wellicht niet goed in beeld gebracht ten aanzien van de alimentatie? Is het een en ander wel goed onderzocht (voorliggende voorziening)?

Als laatste is het zinvol om stil te staan bij preventie. Ontstaan er vaak nieuwe vorderingen? En hoe kan worden voorkomen dat er veel nieuwe vorderingen ontstaan vanwege het overtreden van de inlichtingenplicht of vanwege fouten door de gemeente zelf (onverschuldigde betalingen)?

Maandelijks zien we dat er 2% tot 3% nieuwe vorderingen vanwege onverschuldigde betalingen ontstaan, ten opzichte van het volume-BUIG. Dit betekent dat er fouten zijn gemaakt door de gemeenten in de betalingen. Het kan hier bijvoorbeeld gaan om verrekeningen van inkomsten uit parttime werk. Zie ook de opsomming in Hoofdstuk 1.2 onder het kopje 'Onverschuldigde betalingen'. 

Zoals ook in de eerdere grafiek ten aanzien van de lopende vorderingen te zien was, ligt bij de nieuwe vorderingen het percentage vorderingen vanwege de inlichtingenplicht hoger dan het percentage boetes. Dit duidt erop dat niet bij elke vaststelling van een overtreding van de inlichtingenplicht ook een boete wordt opgelegd. Dit komt overeen met de cijfers uit het Factsheet overtredingen inlichtingenplicht uit 2021. Hieruit bleek dat bij ongeveer de helft van de overtredingen een bestuurlijke boete werd opgelegd.

In de grafiek 'Gemiddelde hoogte openstaande vorderingen per debiteur', zagen we dat de gemiddelde bedragen per type vordering een stuk hoger lagen. Die bedragen hadden ook betrekking op (langer) lopende vorderingen. Hier gaat het om de gemiddelde hoogte bij nieuwe vorderingen. 

Wat zien we? Blijkbaar zijn gemeenten meer fraude-alert ofwel adequater gaan handhaven. Daardoor zijn ook de boetebedragen lager. Mogelijk dat er efficiënter wordt gewerkt nu de bedragen van onverschuldigde betalingen lager zijn. 

Voorzichtig kan worden gesteld dat, hoe lager het bedrag aan vorderingen is vanwege overtreding van de inlichtingenplicht, des te alerter de gemeente is op het handhaven van verplichtingen. Immers, als er een overtreding wordt vastgesteld en het terug te vorderen bedrag is laag, dan heeft dat vaak te maken met een korte periode van terugvorderen. Bijstandsgerechtigden hebben dan meestal geen mogelijkheden gehad om gedurende langere tijd de inlichtingenplicht te schenden. Adequaat handhaven lijkt daarmee aangewezen.

Verder is het zo dat, hoe lager het bedrag van vorderen, des te groter de kans dat het bedrag ook zal worden betaald. Hoge vorderingen hebben het veelal in zich dat deze, na een bepaalde periode van aflossing, voor het restant worden afgeboekt.

Als vorderingen kunnen worden voorkomen, dan scheelt dat veel werk. Er zijn geen terugvorderingsbeschikkingen meer, geen debiteurenadministratie, geen incassoactiviteiten, et cetera. Het is echter een utopie om te stellen dat we geen vorderingen meer zullen hebben.

Gemeenten hebben rond de eeuwwisseling de gelegenheid gehad om het debiteurenbestand op te schonen. Dat kon via de eenmalige opschoningsactie debiteuren (EOD). Naast het opschonen van het debiteurenbestand, was een onderdeel daarvan ook dat er een visie op handhaving moest komen. We zagen dat er veel beleidsplannen hoogwaardig handhaven werden gemaakt. De insteek, landelijk, was veelal om aandacht te besteden aan de vier spaken van het zogenaamde handhavingswiel. Dit wordt ook wel de ‘Cirkel van Naleving’ genoemd.

Het doel is dat bijstandsgerechtigden zich bewuster worden van de regels rond de uitkering en deze meer uit zichzelf naleven. De kans dat mensen zich spontaan aan wet en regels houden is immers groter wanneer zij:

• goed en tijdig geïnformeerd worden over rechten en plichten;
• de regels en de controles die daaruit voortvloeien accepteren;
• de pakkans bij overtreding als hoog ervaren;
• voldoende worden afgeschrikt door opgelegde en uitgevoerde straffen.

Dit betekent zowel preventief als repressief handhaven. De preventieve activiteiten zijn:

• informeren op maat: we informeren duidelijk over de regels van een uitkering en over de gevolgen van overtreding van de regels. Gemeenten werken vaak met informatiemappen, voorlichting via de website, et cetera.
• dienstverlening op maat: onnodige procedurele belemmeringen roepen irritaties op bij uitkeringsgerechtigden. Voorkomen moet worden dat bijstandsgerechtigden onnodig worden belast met allerlei vragen. Dus geen onnodige onderzoeken, geen onnodige formulieren en vragen, et cetera. Een belangrijke rol is eventueel het meer toepassen van de menselijke maat en het kennen van de uitkeringsgerechtigden. Dat kan door meer persoonlijk contact, dat ook preventief kan werken.

De repressieve activiteiten zijn:

• controleren op maat: niet iedere bijstandsgerechtigde valt onder hetzelfde controleregime. We weten uit de resultaten van eerdere onderzoeken, dat fraude bij bepaalde groepen bijstandsgerechtigden meer voorkomt dan bij andere groepen. Bijstandsgerechtigden waarbij een intensieve controle noodzakelijk is, worden daarom grondig gecontroleerd. Bijstandsgerechtigden waarbij dit niet noodzakelijk is, worden op de reguliere wijze gecontroleerd (een soort basisniveau). Maatwerk is ook hier de leidraad.
• sanctioneren op maat/boete: de hoogte van de boete hangt af van het bedrag dat onterecht is ontvangen, de verwijtbaarheid, de omstandigheden waarin de overtreder verkeert, et cetera.

We zien hier een belangrijke rol weggelegd in de preventieve activiteiten en met name in de communicatie: goed voorlichtingsmateriaal, voorlichtingsbijeenkomsten, nieuwsbrieven, duidelijkheid over rechten en plichten, geen onnodige administratieve drempels opwerpen waardoor burgers bepaalde administratieve processen niet eens opstarten. Dit kan vorderingen in het kader van het schenden van de inlichtingenplicht voorkomen.

Kijken we naar vorderingen onverschuldigde betalingen, dan ligt dat anders. Zoals eerder vermeld zitten hier vorderingen bij die te wijten zijn aan tekortkomingen bij de gemeenten.