Het is 1934. Midden in de grote werkloosheidscrisis zoeken directeuren van gemeentelijke diensten hulp bij elkaar. Hoe kunnen zij de sociale ellende het hoofd bieden en de allerarmsten in Nederland ondersteunen? Hun opgave is moeilijk en ze willen leren van de ervaring van andere gemeenten. Zo wordt Divosa opgericht. De vereniging is vanaf het allereerste moment een netwerk van leidinggevenden in het sociaal domein. En dat is Divosa negentig jaar later nog steeds. Twaalf mijlpalen uit de geschiedenis vertellen je het verhaal van onze leden.

Het is 1929. De werkloosheid is lager dan ooit. Maar dan crasht de beurs in New York. Dit zorgt voor een wereldwijde economische crisis. De werkloosheid in Nederland loopt snel op tot ver boven het normale niveau. De gevolgen zijn ongekend en noch de overheid, noch de burgerlijke instellingen hebben een aanpak klaarstaan. De centrale overheid bedenkt spontaan maatregelen ter bestrijding van de crisis, maar zonder overleg met de gemeentebesturen die de maatregelen moeten uitvoeren.

De gemeentelijke diensten zijn nauwelijks voor de talrijke nieuwe taken toegerust. Directeuren proberen in Den Haag Rijksbijdragen bij elkaar te praten. Hoe beter gemeenten zichtbaar kunnen maken wat er aan de hand is, hoe meer geld ze kunnen lospeuteren. De Haarlemse S.C. de Haas van Dorsser gaat actief op zoek naar vakgenoten in andere gemeenten, om een orgaan te creëren dat steun kan bieden voor het werk in de praktijk. Hij neemt het initiatief tot oprichting van een vereniging, met een vakblad en een stichting voor de opleiding van maatschappelijk werkers. Op 25 januari 1934 wordt de Vereniging van directeuren van maatschappelijk hulpbetoon in Krasnapolsky te Amsterdam opgericht. Divosa is een feit. De vereniging telt dan 37 leden. 

De directeuren van deze nieuwe gemeentelijke diensten zochten hulp bij elkaar. Hun opgave was moeilijk en ze wilden leren van de ervaring van andere gemeenten. Hoe los je grote sociale problemen op? De vereniging die zij oprichtten, was vanaf het allereerste moment een netwerk in het sociaal domein. En dat is Divosa, de vereniging van ‘Directeuren van Overheidsorganen voor Sociale Arbeid’ sindsdien gebleven.

In de oorlogsjaren gaat het werk van Divosa, met beperkingen, door. Vergaderingen zijn er nauwelijks, vanwege de beperkte reismogelijkheden, maar het tijdschrift Sociale Zaken blijft vrijwel de gehele oorlog verschijnen. Aanvankelijk wekelijks, maar vanaf 1942 door de papierschaarste maandelijks.

Temidden van de ellende van de bezetting, verandert en krimpt het werk van de steunorganen in snel tempo. De werkloosheid neemt, na de enorme aantallen in de crisisjaren, sterk af. Het aantal ondersteunde gezinnen daalt van ruim 65 duizend eind 1939 naar een kleine 43 duizend in 1943. De tewerkstelling in Duitsland is de belangrijkste oorzaak van de dalende werkloosheid, naast de uitbreiding van de zogenaamde werkverruiming (werkgelegenheidsprojecten). Omdat het loon van de tewerkgestelden lang niet altijd of niet regelmatig komt uit Duitsland, vragen achtergebleven gezinsleden voorschotten aan. Gemeenten zorgen hier aanvankelijk voor. Op 1 mei 1941 nemen de door de bezetter ingestelde Gewestelijke Arbeidsbureaus deze taak over. 

In datzelfde jaar gaat een langgekoesterde wens van de vereniging in vervulling. Vijfhonderd kandidaten doen dan voor het eerst examen voor de opleiding tot maatschappelijk werker. Bij Divosa wordt er gedebatteerd over de rol van maatschappelijk werk. Moet het meegaan in de armenwet die ‘slechts’ het minimale voorschrijft, of hoort ‘opvoeding tot een mens’ ook tot de taken? 

Terwijl er eind jaren vijftig van de vorige eeuw nog Nederlanders emigreren, zijn de eerste tekorten aan arbeidskrachten al voelbaar. Werving van arbeiders buiten Nederland lijkt de makkelijkste oplossing. 

In de jaren zestig draait die werving op volle toeren, eerst in Zuid-Europa, later in Turkije en Marokko. Duizenden gastarbeiders maken hun entree in de Nederlandse samenleving. Niemand denkt dan aan integratiebeleid. Werkgevers, vakbonden en overheid zijn ervan overtuigd dat gastarbeiders tijdelijk zullen blijven. Nederland is geen immigratieland, benadrukt de politiek in de jaren zeventig. 

Migranten krijgen geen kans om te integreren in de Nederlandse samenleving. Kinderen van gastarbeiders krijgen taal- en cultuuronderwijs ten behoeve van de terugkeer. Eigen moskeeën moeten de emancipatie in eigen kring bevorderen. Toch zijn er signalen dat mensen langer zullen blijven. Daarvoor komt pas erkenning in 1979, met het rapport Etnische Minderheden van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid. 

In de jaren tachtig rijpt het besef dat werk het beste middel is voor integratie. Maar het is crisis en met name het zware en ongeschoolde werk waarvoor migranten naar Nederland kwamen, is weggevallen. Economisch gezien waren migranten niet meer nodig, maar ze gingen ook niet meer weg. Dat veranderde het denken ingrijpend. Integratie of culturele aanpassing werd sindsdien een voorwaarde voor de verbetering van de arbeidsmarktpositie van migranten.

Na de Tweede Wereldoorlog maken veel gemeenten plannen om de slechte vooroorlogse woningen en wijken aan te pakken. Het afbreken en opknappen van buurten noemt men sanering. Langzaamaan rijpt echter het inzicht dat sanering niet kan zonder sociaal-maatschappelijke sector. Voor de leden van Divosa is dit onderwerp van gesprek op het congres in 1957: ‘Sanering als sociaal vraagstuk’. 

Alle leden krijgen voorafgaand aan het Divosa-congres een ‘prae-advies’ van een aantal onderzoekers toegestuurd. Sanering van een stadswijk is een sociale structuurverbetering, zo stellen zij. De leden van Divosa bediscussiëren het advies in hun eigen provincies: ‘Er moet vooraf gedetailleerde kennis zijn over de gezinnen, de groepen, de sociale samenhang en over de organisaties die al actief zijn in de wijk. Krotten afbreken en panden een nieuwe bestemming geven is één ding, maar de bewoners duiken ergens anders weer op. Men pleit voor contact tussen maatschappelijk werkers, schoolhoofden, consultatiebureaus, woninginspecteurs en wijkverplegers. Niet alleen ‘overleg aan de top, maar ook coördinatie aan de voet’. Deze totaalaanpak vraagt om doorbreking van de eigen ‘winkeltjesgeest’ van grote, ambtelijke, ver van elkaar af werkende gemeentelijke diensten. Ook is nauwe samenwerking met kerkelijke en particuliere initiatieven nodig, die het maatschappelijk werk uitvoeren.’

Op het Divosa-congres uiten de leden van Divosa hun zorgen over de lokale samenwerking rond de wijkaanpak: ‘die kunst moeten zij nog leren’. Het Divosa-bestuur is ervan overtuigd dat ‘de afdelingen Sociale Zaken’ het voortouw moeten nemen in de sociale kant van de sanering. 

Het is 1962. Het ministerie van Maatschappelijk Werk geeft de Rijksuniversiteit Utrecht opdracht het werk van maatschappelijk werkinstellingen te onderzoeken. Welke instellingen zijn er? Welke diensten worden aangeboden? En ook: zijn er meerdere instellingen bij hetzelfde gezin betrokken? En in hoeverre is er sprake van ‘samenspel, naast elkaar werken of doorkruising van elkaars bemoeiingen’?

Wat blijkt: een middelgrote gemeente telt ruim dertig loketten waar de inwoners hulp kunnen inroepen. De onderzoekers achterhalen de mate van samenwerking tussen instellingen en daaruit blijkt dat ‘dubbele bemoeienis’ veel voorkomt. De onderzoekers concluderen dat zeker vijfenveertig tot vijftig procent van alle cliënten met meerdere instellingen contact heeft. Vaak weten maatschappelijk werkers en ambtenaren niet van elkaar dat zij zich met dezelfde persoon bezighouden. De instellingen blijken ook verschillende problemen te registreren: Dienst Sociale Zaken kent cliënt A vanwege zijn financiële problemen, maar weet niets van de huiselijke problemen, waarvoor deze contact heeft met maatschappelijk werk. 

De onderzoekers vragen zich af ‘in hoeverre het in overeenstemming is met eisen van efficiency, met een doelmatige besteding van de toch nog altijd schaarse middelen, – (beroeps)krachten, tijd, geld – dat zoveel soorten instellingen naast elkaar bestaan, elk met hun eigen werkterrein dat vanuit nogal uiteenlopende gezichtspunten bepaald is, alle bezig met voor een belangrijk deel overeenkomstige moeilijkheden op te lossen’. 

In 1963 loodst Marga Klompé, minister van Maatschappelijk Werk, de Algemene Bijstandswet door het parlement. ‘Iedere burger zal beseffen dat hij met opgeheven hoofd een beroep op deze wet kan doen’, sprak zij destijds. 

Oorspronkelijk wilde Klompé – met de Armenwet als voorbeeld – één wet voor sociale zorg én maatschappelijk werk. Maar ze ziet er van af. Er is nog te veel weerstand tegen een sterke overheidsrol in maatschappelijk werk, waar het kerkelijk en particulier initiatief dominant zijn. Financiële bijstand mag niet worden gebruikt als ‘controlemiddel’ of ‘dwangmiddel’ in het kader van het maatschappelijk werk. 

De ABW beperkt zich dus tot geldelijke hulpverlening. Hoe moeten sociale diensten hiermee omgaan? Met name voor kleine gemeenten is de knip lastig, omdat daar vaak het particuliere maatschappelijk werk de intake voor de gemeente doet. Op het Divosa-congres van 1965 dreigen de pluspunten van de Algemene Bijstandswet onder te sneeuwen onder de vele uitvoeringsvragen. Hoe bepaal je de hoogte van de bijstand? Mag je bijstand verhalen wanneer iemand een erfenis krijgt of een prijs wint in de loterij? Mag je bijstand relateren aan het laatstverdiende loon, om geen onderscheid te maken met mensen die in de Rijksgroepsregelingen vallen? Daarom roept de toenmalige Divosa-voorzitter op tot een zo loyaal mogelijke toepassing van de wet: ‘Hanteer geen instelling van ‘hoe kan ik op minimale wijze aan de wettelijke opdracht voldoen?’ Het is toch bij uitstek een menselijke wet.’

Te korte gesprekken, te veel verschillende contactpersonen. Zo omschrijft de werkloze chef van een schoonmaakbedrijf zijn ervaringen met de sociale dienst in 1975. ‘Dat je dus niet een mens bent, maar gewoon een klant.’ Zijn ervaring en die van vele andere mensen met een bijstandsuitkering werden opgetekend in een rapport, dat deel uitmaakt van een groot onderzoek naar de taken en de rol van de gemeentelijke sociale dienst.

De medewerkers van de sociale dienst zeggen best anders te willen: tachtig procent van de contactambtenaren – de uitvoerend professionals van 1975 – zou graag meer tijd besteden aan de sociale omstandigheden en vijfenzeventig procent aan het opsporen van niet-financiële noden, maar ze hebben die tijd niet. 

Een voormalige middenstander: 'En daar sta je dan. Dan kom je op de sociale dienst en daar word je dan behandeld als iemand die een normale aanvraag doet. Dan zeggen ze niet van 'kerel, red je het? Hebben je kinderen te eten? Hoe zit het met je huur, gas en licht?' Dat vragen ze helemaal niet.’

Wat waren de aanbevelingen in het rapport uit 1978? ‘De kliënt vraagt begrip. Nodig is een intake die naast financiële steun ook morele steun biedt. Daarom pleiten de onderzoekers ervoor dat de contactambtenaar alle ruimte moet krijgen, omdat deze de brug is tussen cliënt en organisatie, en er nu eenmaal besloten is dat ‘we de kliënt centraal willen stellen’.

Rond het jaar 1980 telt Nederland zo’n 500.000 mensen in de bijstand en met werkloosheidsregelingen. De vooruitzichten zijn ongunstig. De ontwikkeling van de automatisering leidt naar verwachting tot een gigantische vermindering van de werkgelegenheid. De werkloosheid loopt dan ook schrikbarend op en de werkdruk bij de sociale diensten neemt enorm toe. 

Eind 1981 springt Binnenlandse Zaken bij met extra middelen. Maar het is ontoereikend, het gaat gepaard met bezuinigingen op andere uitkeringsonderdelen. Ook wordt het niet in alle gemeenten gebruikt voor versterking van de sociale dienst. Dan kondigt staatssecretaris De Graaf forse bezuinigingen aan in de collectieve sector. In 1984 presenteert het kabinet het zogenaamde 1 juli-pakket. In plaats van een stelselherziening wordt er aan alle kanten gesneden in de huidige regelingen. Daglonen, WW, WWV en WAO gaan omlaag, huursubsidie gaat omlaag, huren gaan omhoog, inkomenstoetsen worden ingevoerd en uitkeringsduur wordt bekort.

De nieuwe Divosa-voorzitter Scheepbouwer trekt op het Divosa-congres van 1984 fel van leer. Voor Divosa is de vermenging van stelselherziening en bezuiniging onaanvaardbaar. ‘Meer dan ooit lijkt de regering zich te laten leiden door het uitgangspunt: ieder bezuinigt voor zich en de minima voor ons allen!’ Een tekort aan medewerkers, een snel groeiend cliëntenbestand, en een stroom van wijzigingen, uitbreidingen en detaillering van uitvoeringsvoorschriften legt de kiem voor een uitkeringsfabriek, waarin geen tijd meer is voor begeleiding. 

Voortaan zouden samenwonende bijstandsgerechtigden worden gekort op hun uitkering. Staatssecretaris De Graaf kondigde in 1984 deze zogenaamde voordeursregeling aan, die leidde tot grote onrust binnen sociale diensten. Naast de vergroting van de toch al hoge werkdruk, weigerden veel ambtenaren principieel hun cliënten te inspecteren. 

Terwijl een deel van hen simpelweg ontslag nam, probeerde de meerderheid de norm te blokkeren in hun dagelijkse werk. Op balies van enkele sociale diensten verschenen zelfs folders met aanwijzingen hoe de wet te omzeilen. Terwijl ambtenaren in Den Haag protesteerden, onthielden leden van Divosa zich van officiële, openlijke steunverklaringen aan het verzet, omdat zij moeilijk als hoge ambtenaren tegen de het beleid in konden gaan. Wel organiseerde Divosa voor haar vijftigjarig bestaan een grote gezamenlijke lunch met protestgroepen tegen de woningdelersnorm.

De ophef over de voordeursregeling markeerde echter het eind van de politisering van Divosa. Onder grote politieke druk stopte het bestuur van Divosa uiteindelijk bewust met de belangenbehartiging voor cliënten. Met steun van de leden, die door de fraudeschandalen ontvankelijk waren geworden voor een sober en streng uitkeringsbeleid, schaarde Divosa zich achter de overgang naar een nieuwe sociale dienst. Deze diensten werden veelal geleid door een nieuwe klasse van managers die zich meer richtten op uitstroom en efficiëntie dan op sociale vraagstukken. Zo transformeerde Divosa in korte tijd tot een ambtelijke organisatie die zich primair richtte op de uitvoering van overheidsbeleid en de dienstverlening aan leden. De belangenbehartiging van minima was verleden tijd. Onder het eerste paarse kabinet dat in 1994 aantrad, zette deze ontwikkeling door.

‘Een cultuuromslag voor sociale diensten’, schrijft Divosa-voorzitter Tof Thissen aan de leden over de nieuwe Wet werk en bijstand (WWB), die per 1 januari 2004 wordt ingevoerd.

Vanaf nu zal werk gaan boven inkomen. De wet is bedoeld om de ondersteuning bij arbeidsinschakeling en bijstand te regelen voor mensen die weinig of geen ander inkomen hebben en ook weinig of geen vermogen. De uitvoering en het beleid worden gedecentraliseerd van het Rijk naar 489 gemeenten. Dit gaat gepaard met minder regels, minder rapporteren en minder verantwoorden. Maar ook met krappe budgetten en grote financiële risico’s. 

‘Ronduit revolutionair’ vindt de Divosa-voorzitter het activerende mensbeeld dat in de wet ligt: iedereen kan iets en het is zaak om dit op het spoor te komen. Mensen zijn niet langer ‘zielige uitkeringstrekkers’, maar hebben een eigen verantwoordelijkheid om in hun levensonderhoud te voorzien. Een verschuiving van jewelste. Leden van Divosa zijn enthousiast over de wet, maar er is ook kritiek: ‘De onevenwichtigheid tussen enerzijds het beroep op eigen verantwoordelijkheid en anderzijds het ontbreken van kansen op de arbeidsmarkt. Hierdoor behouden de meest kwetsbaren altijd de allermoeilijkste positie en is hun eigen verantwoordelijkheid een farce.’ Uit monitors van Divosa na 2004 blijkt dat gemeenten erin slagen om, ondanks de teruggelopen werkgelegenheid, het aantal bijstandsgerechtigden terug te dringen. 

De jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen vallen per 1 januari 2015 onder de volledige verantwoordelijkheid van de gemeenten. Achter deze decentralisaties ligt een gedurfde aanname: de gemeente kan het beter en efficiënter. De gemeente staat dicht bij burgers, weet waar zij behoefte aan hebben en kan verschillende taken slim met elkaar verbinden. En zo kan het Rijk bezuinigen.

‘Wie decentraliseert, heeft meestal een serieuze ambitie: betere dienstverlening voor minder belastinggeld’, schrijft ook Divosa-voorzitter René Paas. ‘Maar Kamerleden en staatssecretarissen blijven verantwoordelijk voor de wetgeving en kijken met argusogen naar wat gemeenten met hun nieuwe vrijheid doen. Zo ontstaat het beeld van decentraliseren met de handrem erop: de Rrijksoverheid die grote gemeentelijke creativiteit nodig heeft om de enorme bezuinigingen onder verantwoorde condities te realiseren, legt de gemeenten aan de ketting om te voorkomen dat ze te creatief worden.’

Vanaf 2015 houden de meeste Divosa-leden zich niet enkel meer met werk en inkomen bezig. Hun werkveld breidt zich uit naar het brede sociaal domein, waarbij met een steeds meer integrale blik naar problemen wordt gekeken. Er verandert veel, ook voor de vereniging. Divosa noemt zich niet langer de vereniging van directeuren van sociale diensten, maar van gemeentelijke leidinggevenden in het sociaal domein.

Vijf jaar na de decentralisaties blijkt dat de verwachtingen te hooggespannen waren: de deelname van mensen met een beperking aan de samenleving is niet toegenomen., Eer zijn nog steeds knelpunten in de jeugdzorg en de kansen op werk voor mensen met een arbeidsbeperking zijn nauwelijks verbeterd. De roep om ‘ontschotten’ klinkt steeds meer. Niet alleen binnen gemeenten, maar ook van de ministeries wordt een integrale blik op de drie wetten verwacht. 

Niet iedereen voelt zich door de overheid gehoord en gezien. Anno 2024 is de roep om een nabije overheid urgenter dan ooit. Debacles als de Toeslagenaffaire hebben het vertrouwen in de overheid geen goed gedaan. 

Het sociale stelsel is bovendien veel te complex geworden, waardoor mensen inkomensondersteuning mislopen. Bestaanszekerheid is niet voor iedereen in Nederland vanzelfsprekend: zes op de tien huishoudens is financieel kwetsbaar. Belangrijke oorzaken zijn de woningnood, de energiecrisis en de coronacrisis uit voorgaande jaren.

Gemeenten kunnen niet wachten tot het landelijke systeem is gerepareerd en moeten met tijdelijke regelingen ervoor zorgen dat mensen kunnen rondkomen. Maar dat is niet genoeg. Om mensen echt te kunnen helpen, is meer ruimte nodig voor de uitvoering, stelt Divosa-voorzitter Erik Dannenberg. ‘Mijn sterke pleidooi zou zijn dat je niet alles vastlegt in de wet. Dat mensen zelf de afweging kunnen maken: deze persoon heeft rust nodig, en deze cliënt ga ik een duwtje geven. Dat kan je niet in protocollen vastleggen.’ Bij meer professionele ruimte hoort ook meer professionele verantwoording: waarom je in deze situatie dit doet en in de andere situatie dat.’

Het zou daarbij helpen als de mensbeelden achter de wetten meer geharmoniseerd worden, vindt de voorzitter. Een integrale aanpak blijft lastig, zolang de wetten in het sociaal domein verkokerd blijven. Dannenberg pleit dan ook voor één wet voor het sociaal domein. ‘Het zou me niets verbazen als het nog tien jaar duurt, misschien nog wel langer. Maar, kleine aanpassingen die we nu maken in de wetgeving kunnen helpen om er op termijn één wet van te maken. Zoals de herziening van de Participatiewet. Op termijn wil je de wet kunnen koppelen aan de Jeugdwet en de Wmo. Hoe ingewikkelder de problematiek, hoe lokaler en dichter bij de inwoner je moet samenwerken. In de toekomst hoop ik op een meer zorgzame samenleving.’

Divosa

Aidadreef 8 | 3561 GE Utrecht
Postbus 9563 | 3506 GN Utrecht
​030 233 23 37
info@divosa.nl
www.divosa.nl

Redactie

Remco van Brink (Divosa)
Chrisje Meima (Divosa)

Beeldredactie

Veronique Gielissen (Divosa)

Webredactie

 Mathilde Kroon (Divosa)