Maatwerk Participatiewet voor dak- en thuisloze jongeren

In Nederland zijn ongeveer 9.400 dak- en thuisloze jongeren (1). Zij leven op straat, slapen op de bank bij vrienden en kennissen of in de opvang. Om stabiliteit in hun leven te krijgen, hebben ze ondersteuning nodig bij het vinden van woonruimte en een opleiding of werk.

Deels gaat het om jonge ouders en jongeren die uit detentie en jeugdzorg komen en voor wie niets tijdig is geregeld op het gebied van wonen als ze de jeugdinstelling of penitentiaire inrichting verlaten.

Jongeren komen door de volgende oorzaken op straat te staan:

• Woonsituatie       
  De thuissituatie is vaak niet houdbaar. De spanningen lopen op en jongeren gaan zelf weg. Of de ouders of verzorgers zetten hen het huis uit. Soms omdat de relatie niet goed is, maar soms ook omdat de ouders of verzorgers bang zijn dat ze vanwege de kostendelersnorm worden gekort op hun uitkering of inkomensafhankelijke regelingen (toeslagen, gemeentelijke belastingen).
  Jongeren die bij vrienden of familie op de bank slapen, mogen zich vaak niet inschrijven op het slaapadres. Ook hier speelt de (al dan niet terechte) angst voor de kostendelersnorm, inkomensafhankelijke regelingen en deurwaarders een rol. Maar ook als de vrienden of familieleden het wel goed vinden dat de jongere zich inschrijft, gebeurt dit vaak niet omdat alle betrokkenen de situatie als tijdelijk zien.
   
• Financiële situatie
  Veel jongeren die zich melden bij de gemeente, hebben geen inkomen, wel schulden en soms ook geen (functionerende) bankrekening. Dit maakt het voor hen bijzonder lastig om hun problemen zelf op te lossen.
   
• Participatie
  Veel jongeren zijn uitgevallen in het onderwijs, zowel mbo als hbo. Sommige hebben een bijbaan, maar meestal hebben zij geen werk. Is er geen briefadres, dan vervalt de bankrekening en is werk in loondienst niet mogelijk.
   
• Gezondheid
  Deze jongeren hebben te maken met gezondheidsproblemen: verslaving, psychische en psychiatrische problematiek, licht verstandelijke beperkingen en een slechte lichamelijke gezondheid. De professionals die wij spraken, gaven zonder uitzondering aan dat de dak- en thuisloze jongeren die zich bij hen melden, vaak een veelheid aan problemen hebben. Dit blijkt ook uit onze gesprekken met de ervaringsdeskundigen.

Voor jongeren die nog niet dak- en thuisloos zijn, is de inzet van de gemeente gericht op het voorkomen van het verlies van woonruimte en herstel van de relaties binnen het eigen netwerk.

Van de jongeren die al dak- of thuisloos zijn, is de een beter dan de ander in staat om (tijdelijk) onderdak te vinden bij vrienden of familie. De gemeente probeert dan in eerste instantie het netwerk te versterken en aan te sluiten bij de eigen mogelijkheden om problemen op te lossen.

Voor niet-zelfredzame jongeren moet met grotere spoed worden gezocht naar woonruimte. Door de coronacrisis raakt het netwerk van jongeren sneller uitgeput. Dit vergroot het risico om dak- en thuisloos te raken.

Bijstandsgerechtigden die hun woning delen met meerdere volwassenen, krijgen een lagere uitkering. Dit heet de kostendelersnorm. Het speelt geen rol of de kostendelende medebewoner daadwerkelijk bijdraagt in de kosten of kan bijdragen in de kosten.

Iedereen die 27 jaar of ouder is en zijn hoofdverblijf heeft in dezelfde woning als de bijstandsgerechtigde, wordt gezien als kostendelende medebewoner (artikelen 19a en 22a PW). Omdat kosten kunnen worden gedeeld, geldt er voor alle kostendelende medebewoners een lagere bijstandsnorm. Het aantal kostendelers in een huishouden bepaalt de hoogte van hun uitkering. Hoe hoog hun inkomen is of welk type dienstverband ze hebben, maakt hierbij niet uit.

Let op! Vanaf 1 januari 2023 tellen huisgenoten van 21 tot 27 jaar niet langer mee voor het bepalen van het aantal kostendelende medebewoners. Zij zijn daarmee niet meer van invloed meer op de hoogte van de norm van hun huisgenoten. Voor jongeren die jonger zijn dan 27 jaar tellen de huisgenoten van 27 jaar en ouder echter wel mee voor de kostendelersnorm.

Voor huishoudens met meerdere kostendelers tot 27 jaar zal het gezamenlijke inkomens toenemen. Dat heeft dan uiteraard gevolgen voor het recht op toeslagen. Dat betekent dat op huishoudniveau het recht op huurtoeslag afneemt of zelfs helemaal verdwijnt als gevolg van een hoger huishoudinkomen. De wijzigingen in de kostendelersnorm heeft géén invloed op het individuele recht op zorgtoeslag. Per saldo neemt het huishoudinkomen sterker toe dan het verminderde recht op huurtoeslag (zie Verbetering regeling loonkostensubsidie en andere wijzigingen ter uitvoering van het breed offensief om arbeidsbeperkten aan werk te helpen (35.394); Vierde nota van wijziging (TK, 22) - Eerste Kamer der Staten-Generaal).

Niet alle huisgenoten tellen mee voor de kostendelersnorm. Uitgezonderd zijn:

• De echtgenoot van de bijstandsgerechtigde.
   
• Er is een commerciële relatie met schriftelijke overeenkomst:
  • er bestaat een schriftelijke overeenkomst waarbij een commerciële prijs is overeengekomen als (onder)(ver)huurder of kostganger/kostgever. De huurder en verhuurder wonen in dezelfde woning en zijn geen bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad;
  • er bestaat een schriftelijke overeenkomst met een derde, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen als (onder)huurder of kostganger. De onderhuurder of kostganger woont in dezelfde woning als de bijstandsgerechtigde. Beide partijen hebben een schriftelijke overeenkomst met dezelfde derde (bijvoorbeeld groepswonen).
     
• Persoon die onderwijs volgt:
  • waarvoor aanspraak op WSF 2000 kan bestaan. Bij aanvang van het onderwijs komt de huisgenoot gezien zijn leeftijd in aanmerking voor die studiefinanciering;
  • waarvoor aanspraak kan bestaan op een tegemoetkoming op grond van hoofdstuk 4 van de WTOS.  Bij aanvang van het onderwijs komt de huisgenoot gezien zijn leeftijd in aanmerking  voor die studiefinanciering;
  • in de vorm van een VAVO-opleiding onder hoofdstuk 4 van de WTOS. De deeltijdstudie VAVO valt onder hoofdstuk 5 van de WTOS en telt dus niet;
  • in de vorm van een BBL-opleiding;
  • buiten Nederland, dat vergelijkbaar is met de onderwijssoorten die hiervoor zijn genoemd. De huisgenoot is bij aanvang van dat onderwijs jonger dan 30 jaar of is 30 geworden in de maand waarin hij is gestart.
     
• Tijdelijk verblijf: jongeren die tijdelijk inwonen bij een bijstandsgerechtigde. Denk aan mensen in een crisissituatie, daklozen of mensen die dakloos dreigen te raken. De gemeente moet dan vaststellen  dat het gaat om tijdelijk verblijf en kan in specifieke situaties de kostendelersnorm buiten beschouwing laten. Gemeenten kunnen op basis van de individuele situatie van bijstandsgerechtigden de norm aanpassen; uiteraard met inachtneming van voorliggende voorzieningen (artikel 18 lid 1 PW, Gemeentenieuws van SZW 2019-1).
   
• Opvang, beschermd en begeleid wonen: bij tijdelijk verblijf in een dergelijke voorziening is de kostendelersnorm niet van toepassing, omdat men daar geen hoofdverblijf heeft. Het feit dat iemand voor langere tijd in een opvang of begeleid wonen project verblijft, wil niet per definitie zeggen dat hij zijn hoofdverblijf daar heeft en de kostendelersnorm van toepassing is.

De kostendelersnorm is dwingend recht. Dat wil zeggen dat de gemeente geen bevoegdheid heeft om hiervan af te wijken in een verordening of het beleid. In individuele gevallen kan de norm wel hoger of lager worden vastgesteld als dat – gezien de omstandigheden – noodzakelijk is (artikel 18 PW). Daarbij houdt de gemeente rekening met de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de jongere in kwestie.

Wesley meldt zich bij de gemeente. Hij is 28 jaar en kan niet langer thuis wonen. Gelukkig kan hij bij zijn oom terecht. Zijn oom heeft echter een uitkering en stelt als voorwaarde dat hij er financieel niet op achteruitgaat. Als dat wel zo is, dan moet Wesley weg. Er zijn nu verschillende mogelijkheden:

• De kostendelersnorm blijft tijdelijk buiten toepassing
  Wesley bevindt zich in een crisissituatie. Op grond daarvan laat de gemeente de kostendelersnorm tijdelijk buiten beschouwing. De consulent van Wesley schat in dat het ongeveer 8 maanden duurt voor er passende woonruimte beschikbaar is. Op grond daarvan besluit hij de kostendelersnorm 6 maanden niet toe te passen. Na die periode beoordeelt hij de situatie opnieuw. Blijkt er dan nog geen passende woonruimte beschikbaar te zijn, dan wordt de kostendelersnorm voor een aantal maanden nog steeds buiten toepassing gelaten. Hoe lang precies, hangt af van de verwachte termijn waarop woonruimte beschikbaar is.
   
• Wesley compenseert het inkomenstekort van zijn oom
  Een andere optie is dat Wesley het inkomenstekort compenseert. Het idee achter de kostendelersnorm is dat de kosten lager zijn als de woning wordt gedeeld. Dat betekent dat Wesley een deel van de woonlasten voor zijn rekening moet nemen. Hij kan de verlaging van de uitkering van zijn oom compenseren door te betalen voor zijn eten en het extra gas, water en licht. Zijn oom gaat er dan financieel niet op achteruit.
   
• Wesley sluit een commercieel contract met zijn oom
  Wesley kan ook een commercieel contract afsluiten met zijn oom. In dat geval is de kostendelersnorm niet van toepassing. Het is wel van belang om na te gaan of dit is toegestaan door de verhuurder (de woningcorporatie). De door Wesley betaalde huur wordt wel in mindering gebracht op de uitkering van zijn oom. Het is dus de vraag of dit wel zo’n goede oplossing is.  

Geef burgerzaken een rol in het proces. Als ouder(s) of verzorger(s) hun kind op zijn 18e verjaardag uitschrijven, zonder dat zij een nieuw adres opgeven, dan is dit een signaal.

Het grootste probleem is vaak niet zozeer de kostendelersnorm zelf, als wel de beeldvorming. Meerdere gemeenten geven aan dat jongeren door hun ouders op hun 18e verjaardag uit huis worden gezet, omdat zij bang zijn voor een lagere uitkering. Ze denken dat de kostendelersnorm geldt vanaf 18 jaar of ze horen dit van hulpverleners van buiten de gemeente.

Het is belangrijk om dit misverstand uit de wereld te helpen. Zorg daarom voor heldere voorlichting over de kostendelersnorm, zowel voor ouder(s)/verzorger(s) met (bijna) meerderjarige kinderen als voor hulpverleners. Voorlichtingsteksten hiervoor vind je in de bijlagen.

Jongeren van 18, 19 en 20 jaar krijgen een lagere bijstandsuitkering dan mensen die 21 jaar of ouder zijn. Achterliggende gedachten zijn dat ouders een onderhoudsplicht hebben tegenover hun kinderen en dat het minimumloon voor jongeren ook lager is.

De bijstandsnorm voor jongeren van 18 tot en met 20 jaar is lager dan de norm voor jongeren van 21 jaar en ouder. Dat komt doordat ouders verplicht zijn hun kinderen tot 21 jaar te onderhouden.

Zijn er bijzondere omstandigheden waardoor de ouder(s)/verzorger(s) deze onderhoudsplicht niet kunnen nakomen? Dan moet de gemeente bijzondere bijstand verstrekken (artikel 12 PW). Voor een alleenstaande van 18, 19 of 20 jaar is de bijstandsnorm per 1 januari 2023 295,20 euro per maand inclusief vakantietoeslag; voor iemand van 21 tot de AOW-leeftijd 1.195,66 euro per maand (artikelen 20 en 21 PW) inclusief vakantietoeslag.

De jongerennorm kan op twee manieren worden aangevuld:

1. De jongere kan bijzondere bijstand aanvragen voor de kosten van levensonderhoud als de ouders/verzorgers de onderhoudsplicht niet kunnen nakomen (artikel 12 PW). Dit is de eerst aangewezen weg voor jongeren die geen contact hebben met de ouders, een zeer verstoorde relatie met hen hebben of van wie de ouders echt niet in staat zijn om bij te dragen aan de algemene kosten van bestaan. De gemeente vult in dat geval de jongerennorm aan. Voor het vaststellen van de hoogte van de aanvulling kan de rekenhulp jongerennorm (zie bijlagen) worden gebruikt.
    
2. De gemeente kan gebruikmaken van de mogelijkheid om de bijstandsnorm te individualiseren op grond van artikel 18 PW. Dan moeten er bijzondere omstandigheden zijn. Is de aanvulling vanuit de bijzondere bijstand niet voldoende, dan kan de norm op individuele basis worden aangepast. Het gaat dan om algemene bijstand, niet om bijzondere bijstand.

Zahira is 19 jaar en woont sinds kort op kamers. Tot haar 18e woonde ze in een jeugdzorginstelling. Zahira heeft geen contact met haar ouders. De gemeente heeft nu verschillende mogelijkheden:

• De gemeente vult de jongerennorm aan tot norm 21-jarige
  De gemeente kan de norm aanvullen tot de norm van een 21-jarige. Zahira heeft geen ouders die hun onderhoudsplicht kunnen nakomen, maar wel de kosten van levensonderhoud van een 21-jarige.
   
• De gemeente vult de jongerennorm aan op basis van werkelijke kosten
  De gemeente kan de norm aanvullen op basis van werkelijke (extra) kosten. Daarbij wordt de norm verhoogd met de kosten van de kamerhuur (op basis van werkelijke kosten), een forfaitair bedrag voor de verplichte zorgverzekering, een forfaitair bedrag voor boodschappen, kleding en kleine aankopen voor in huis ter vervanging van kapotte goederen.

Jongeren tot 27 jaar moeten na de melding bij het UWV 4 weken zoeken naar werk of scholing. Pas na die zoekperiode kunnen zij een aanvraag voor een bijstandsuitkering indienen. Bij de aanvraag moeten ze aantonen wat ze in die periode hebben gedaan om te voorkomen dat ze bijstandsafhankelijk worden.

De meeste mensen die een bijstandsuitkering nodig hebben, dienen hun aanvraag in bij het UWV (artikel 41 lid 1 lid PW). Jongeren onder de 27 jaar (alleenstaande, alleenstaande ouders en gehuwden die beiden jonger zijn dan 27 jaar) moeten de 4 weken daarna zoeken naar werk en scholing (artikel 41 lid 4 PW). Dit geldt ook voor jongeren die tijdens de zoekperiode 27 jaar worden. Met ingang van 1 juli 2023 is de zoektermijn niet meer van toepassing voor jongeren die:

• loonkostensubsidie ontvangen of tot de doelgroep loonkostensubsidie behoren;
• een medische urenbeperking hebben; of
• uiterlijk een jaar voorafgaand aan de aanvraag ingeschreven hebben gestaan bij het praktijkonderwijs of voortgezet speciaal onderwijs ingeschreven hebben gestaan.

De jongeren moeten bewijsstukken bewaren waaruit blijkt dat ze hebben voldaan aan deze verplichting.  Uitgangspunt is dat zij de zoekperiode zelf invullen (artikel 7 lid 3 PW). Dit is voor zelfredzame jongeren een uitstekende methode om weer werk of een passende opleiding te vinden. Voor deze groep heeft de zoekperiode zeker meerwaarde. Voor jongeren in zeer kwetsbare posities kan echter maatwerk nodig zijn om te voorkomen dat ze buiten beeld raken of dieper in de problemen komen.

Bij het beoordelen van de aanvraag van een bijstandsuitkering is het volgende van belang:

• Als de jongere werk of een geschikte opleiding vindt, dan zal hij daarmee niet altijd direct kunnen starten. Tot hij daadwerkelijk met werk of opleiding kan beginnen, bestaat wel recht op bijstand.
• Als er na die zoekperiode recht blijkt te bestaan op bijstand, dan gaat de uitkering in per datum melding en ontvangt de jongere met terugwerkende kracht bijstand over de zoekperiode.

Op 29 september 2020 is een motie door de Tweede Kamer aangenomen die de regering verzoekt om de zoektermijn van vier weken voor kwetsbare jongeren tot 1 juli 2021 buiten werking te stellen en tot 1 juli 2021 gemeenten de ruimte te geven om de zoektermijn ook bij andere jongeren niet toe te passen. Deze maatregel wordt verlengd tot 1 oktober 2021.

Maatwerk is in een beperkt aantal gevallen nodig en mogelijk.

Linda is 18 en slaapt op de bank bij vrienden. Zij meldt zich bij de gemeente voor een uitkering en opvang. Op het moment dat haar zoekperiode ingaat, wordt ze direct doorgestuurd naar maatschappelijk werk. Zij gaan haar helpen om al haar (financiële) stukken compleet te krijgen. Op die manier kan de uitkering zo snel mogelijk na afloop van de zoekperiode worden toegekend.

Bovendien verstrekt de gemeente haar een voorschot. Een voorschot voor broodnood heeft ze tijdens de zoekperiode al gehad, maar dit is enkel bedoeld om eten te kopen. Een voorschot moet van de wet uiterlijk 4 weken na indiening van de bijstandsaanvraag worden uitbetaald, maar afhankelijk van de situatie kan dit ook eerder. Als het nodig is zelfs op de dag van de aanvraag.

Verwijs jongeren naar organisaties die ze kunnen helpen om de stukken te verzamelen die ze nodig hebben om de bijstandsaanvraag in te dienen, zodat na afloop van de 4 weken het traject kan starten. Op die manier gaat er zo min mogelijk tijd verloren.

Geef jongeren bij de eerste melding informatie over het bijstandsproces en wat ze precies wanneer kunnen verwachten. Het is mogelijk dat duidelijkheid leidt tot minder afhakers. Voorlichtingsteksten hiervoor vind je in de bijlagen.

Naast de kostendelersnorm, jongerennorm en de zoekperiode noemden de geïnterviewden een aantal andere knelpunten. Deze knelpunten vallen buiten de scope van deze handreiking, maar zijn wel een belangrijk obstakel om dakloze jongeren snel te kunnen helpen.

Gemeenten hebben de wettelijke taak om briefadressen te verstrekken. Jongeren hebben een briefadres nodig voor een bankrekening, zorgverzekering en eventueel dienstverband. Zie voor meer informatie over het briefadres: Handreiking briefadressen en het voorkomen van dakloosheid (Divosa, november 2022).

Uit de gesprekken met zowel ervaringsdeskundigen als professionals blijkt dat de (reguliere) nachtopvang voor volwassen daklozen geen geschikte plek is voor jongeren. De veiligheid is in het geding en zij lopen het risico om daar verslaafd te raken. Hetzelfde geldt overigens soms voor begeleid of beschermd wonen. Vanwege de bijzonder lange wachttijden is een sociale huurwoning vaak geen optie. Particuliere huur van een woning of kamer is vaak te duur. Bovendien kan voor een kamer geen huurtoeslag worden aangevraagd en het is niet wenselijk om jongeren in een eengezinswoning te plaatsen.

Kortom: er is een groot gebrek aan opvang en woonruimte voor deze doelgroep. Een mogelijke oplossing is om mensen te zoeken die een kamer willen (onder)verhuren aan (zelfredzame) daklozen, zoals gebeurt in het project ‘Onder de pannen’ van De Regenbooggroep – een instelling voor daklozen en verslaafden – in Amsterdam.

Een grote zorg van alle professionals is dat deze jongeren met 18 jaar nog niet volwassen zijn. Ondersteuning en begeleiding is dan nog noodzakelijk. Tegelijk is dit heel lastig omdat deze jongeren – zeker als ze uit de jeugdzorg komen – met 18 jaar geen zin meer hebben in hulpverleners. Mogelijk sluit informele hulp meer aan, zoals een laagdrempelige inloop. Jongeren uit een ‘gewoon’ gezin gaan toch ook in het weekend met de post onder hun arm naar hun ouder(s) om hulp te vragen? Een andere mogelijkheid is om jongeren die afhankelijk zijn van jeugdhulp, standaard tot hun 21ste jaar te begeleiden.

Zie ook de Handreiking maatwerk Participatiewet bij verblijf in en uitstroom uit instellingen (Divosa, december 2021)

Als de jongere eenmaal terechtkan bij de juiste professional (consulent, klantmanager, jongerenregisseur), dan start de ondersteuning. Uit onze interviews blijkt dat deze ondersteuning vaak nog niet zo integraal is als gewenst. Dat heeft verschillende oorzaken:

• Er bestaan grote verschillen in opvatting wat nodig is voor deze jongeren. Wijkteams en inkomensconsulenten hebben een andere visie op de juiste stappen om de jongere te stabiliseren. Hanteer eenzelfde visie en blijf hierover in gesprek.
   
• Vroegsignalering komt nog onvoldoende opgang, waardoor jongeren zich (te) laat melden bij gemeenten. Hoe eerder deze jongeren zich melden, hoe kleiner en sneller oplosbaar de problemen nog zijn. Zorg voor betere informatievoorziening aan jongeren, wijkteams, scholen en zorginstellingen.
   
• Jongeren die uit de jeugdzorg komen, hebben lang niet altijd een woning. Dat betekent in de praktijk dat zij op straat komen te staan. Bied tijdig hulp bij het zoeken naar nieuwe huisvesting en schrijf hen snel in bij de woningcorporatie.
   
• De trajecten voor deze jongeren duren vaak te lang, waardoor zij afhaken en uit beeld verdwijnen. Hoe sneller de eerste resultaten zichtbaar zijn (woonruimte, uitkering, begeleiding, schuldhulp en werk), hoe groter de kans dat de jongeren aan boord blijven.
   
• Als jongeren naar een andere gemeente vertrekken, dan moeten ze zich daar opnieuw melden en een aanvraag doen. Zeker voor deze jongeren zou een warme overdracht helpen.
   
• Jonge alleenstaande ouders die schulden hebben bij kinderopvangorganisaties of Belastingdienst, kunnen geen kinderopvangtoeslag krijgen. Zij kunnen dus geen kinderopvang betalen en worden beperkt in hun mogelijkheden om te gaan werken. Tegelijk wordt bij een schuldsaneringstraject verwacht dat iemand er alles aan doet om te gaan werken. Dat zorgt ervoor dat deze jonge alleenstaande ouders klem zitten tussen twee regelingen.
   
• De wachttijden voor diverse vormen van hulp zijn erg lang. Of het nu gaat om een paspoort, woonruimte of begeleiding. In de uitvoering kan de inzet meer worden gericht op het voorkomen van het verlies van een (t)huis en het ondersteunen van het netwerk als een dak- of thuisloze jongeren ergens tijdelijk mag blijven. Zo blijft er meer woonruimte over voor jongeren die nergens anders terechtkunnen.

Of de klantmanager/consulent/regisseur van de gemeente of maatschappelijke organisatie affiniteit heeft met jongeren, is een belangrijke factor voor succes. Dat vertelden vrijwel alle medewerkers van gemeenten die wij spraken. Het gaat om de bereidheid om met de jongere mee te denken en te investeren in zijn toekomst.

Gespecialiseerde klantmanagers voor jongeren geven een grotere kans op een succesvol traject. Een aantal gemeenten werken met JIM, Jouw Ingebrachte Mentor. Deze methodiek houdt in dat de jongere zelf een mentor uitkiest die hem bijstaat bij het hele traject.

In 2023 wordt het breed offensief geïmplementeerd. Dit is een pakket aan maatregelen om meer mensen met een arbeidsbeperking aan een baan te helpen en aan het werk te houden. Om deze doelen te bereiken wordt het aanbod aan ondersteuning aan mensen met een arbeidsbeperking die aan het werk (willen) gaan geharmoniseerd en vereenvoudigd, zijn er mogelijkheden voor vrijlating van arbeidsinkomsten bij werken met loonkostensubsidie en is er een uitzondering gemaakt op de zoektermijn voor jongeren met een beperking. Zie daarvoor de handreiking Breed Offensief - Implementatie (Stimulansz, december 2022).