Bij een 'peer review' denken we doorgaans aan de wetenschap. Onderzoekers kunnen een publicatie vooraf aan hun ‘peers’ laten zien voor feedback. De term 'peer review' hebben Divosa en het Netwerk Directeuren Sociaal Domein (NDSD) ook gebruikt voor een reeks gesprekken die eind 2023 / begin 2024 zijn georganiseerd voor directeuren en strategen uit het sociaal domein, uit zes verschillende gemeenten.

De gesprekken vonden plaats in een vertrouwelijke setting, waarin de deelnemers in alle openheid met elkaar konden delen wat hen in de uitoefening van hun vak bezighoudt. Ook konden ze uitwisselen met welke knelpunten en (soms tegengestelde) belangen ze te maken hebben. Deze opzet maakte dat ze snel de diepte in konden, zonder dat ze zich zorgen hoefden te maken dat de inhoud op straat zou komen te liggen. Elke bijeenkomst draaide om een concrete casus die een gemeente inbracht, en waarop iedereen zich van tevoren kon voorbereiden.

Deze publicatie bestaat uit twee artikelen, van verschillende auteurs. In het eerste komen enkele deelnemers en begeleiders aan het woord met een terugblik op de gesprekken. Het tweede artikel is geschreven door een van de begeleiders en gaat onder meer in op de thema’s die zijn ingebracht. Ook geeft het in grote lijnen een beeld van de inzichten die tijdens de bijeenkomsten zijn opgedaan. Gezien de positieve ervaringen is Divosa voornemens een vervolg te geven aan de peer reviews. Mocht je suggesties of ideeën hebben, dan horen we dat graag. Stuur dan een mail naar Anne Verschueren (a.verschueren@divosa.nl).

Hoe gaan we opgaven regionaal aan, met ruimte voor lokale eigenheid? Hoe verhouden de actuele kwesties zich tot de langetermijncontext? En zo zijn er nog veel meer vraagstukken die menig directeur in het sociaal domein zal herkennen. Een aantal van hen legde de eigen vragen voor in een peer review. Ze vertellen hoe het werkt en wat het oplevert.

De term 'peer review' is vooral bekend uit de wetenschappelijke wereld: onderzoekers leggen de conceptversie van hun artikel voor aan collega’s in hetzelfde onderzoeksveld. De laatste jaren is de peer review ook buiten de academische wereld in opkomst, als manier om als vakgenoten onder elkaar te leren.

Uit de dagelijkse hectiek 

Divosa en het Netwerk Directeuren Sociaal Domein (NDSD) rondden begin 2024 een peer-reviewtraject af waar zes gemeenten gebruik van maakten, elk met een duo. De voorbereiding en begeleiding was in handen van Arjan Ogink van KPMG Health en Onno de Zwart van het Verwey-Jonker Instituut. De drie bijeenkomsten waren steeds aan het einde van de dag, in een informele setting met een hapje erbij. ‘Dat helpt om uit de dagelijkse hectiek te stappen en een veilige en ontspannen sfeer te creëren’, zegt De Zwart. Ogink vult aan: ‘Op zo’n avond zitten we met maximaal vijftien mensen aan tafel en ook dat zorgt ervoor dat mensen vrijuit kunnen spreken. Verder hebben we als belangrijke afspraak dat alles wat deze avonden besproken wordt niet naar buiten gaat.’

Binnenskamers

Herm Kuipers, directeur sociaal domein van de gemeente Amersfoort en lid van het Algemeen Bestuur van Divosa, beaamt dat. ‘Het blijft echt binnenskamers. Het vertrouwen is nog nooit beschaamd. Wat ook meespeelt: in de eigen werkomgeving heb je vaak te maken met tegengestelde belangen, dat speelt hier helemaal niet. Dit voelt soms bijna als lotgenotencontact. In deze omgeving delen we informatie in volledige naaktheid.’ Op deze avonden kan een ander soort openheid ontstaan dan tijdens pauzes of borrels die onderdeel zijn van congressen en dergelijke. Klaas van der Wal, concerndirecteur sociaal maatschappelijk domein in Groningen en ook bestuurslid bij Divosa: ‘Dan hoor je toch vooral wat er allemaal goed gaat. Bij de peer review gaat het juist over de dingen waar we mee worstelen. Als je door kunt vragen op de dingen die niet goed gaan, dan kun je heel veel van elkaar leren.’ 

Extra denkkracht

‘Je kunt gebruikmaken van veel extra denkkracht in weinig tijd’, zegt Van der Wal ook. Wat betreft die factor, de tijd, onderscheidt deze leer- en ontwikkelmethode zich van een Community of Practice, die vaak een langere doorlooptijd kent en ook per bijeenkomst een grotere tijdsinvestering vraagt. De peer review is ook wezenlijk anders dan intervisie, waar vaak issues op het persoonlijke vlak besproken worden. 

Effectievere investering 

Over investeringen gesproken: Kuipers brengt in dat meedoen aan een peer review een zorgvuldige besteding van belastinggeld is. ‘We zijn met 342 gemeenten in Nederland; laten we zo min mogelijk dingen verzinnen die al bestaan. Leren van elkaar en elkaar een stapje verder helpen hoort daarbij. Wij benutten de peer reviews ook om voorstellen voor het college en de gemeenteraad “extern te toetsen”. Wat mij betreft is de peer review effectiever dan menig onderzoek dat in opdracht van overheden wordt gedaan.’

Vast format

De besprekingen mogen dan in een veilige en ontspannen setting plaatsvinden, het gaat er zeker niet vrijblijvend en oppervlakkig aan toe. De avonden verlopen volgens een vast format, legt Ogink uit. ‘Per avond staan de casussen van twee gemeenten centraal. Zij bereiden dat voor, en een onderdeel daarvan is een voorgesprek met Onno of mij. Dat zijn ook waardevolle gesprekken, die vaak tot verdieping van de vraagstelling leiden. Wij zijn allebei actief in het hele land op onderwerpen als robuuste samenwerking in de regio, het IZA. We zien meer worstelingen, bijvoorbeeld over hoe actuele kwesties zich verhouden tot de langetermijncontext. Daardoor kunnen wij niet alleen technisch, maar ook op de inhoud begeleiden.’ 

Direct de diepte in

De inhoudelijke herkenning is er uiteraard ook bij de vakgenoten. Daardoor gaan de gesprekken direct de diepte in, zegt strategisch adviseur Joop van der Zee van de gemeente Utrecht. ‘We stellen elkaar scherpe vragen. We blijven doorvragen tot we bij het onderliggende probleem zijn. Dat je je eigen vraagstuk voor moet bereiden, levert ook al een ander perspectief op. En vervolgens word je tijdens de avond zelf uitgedaagd om er nog weer anders naar te kijken. Iedereen leeft in zijn eigen koker, maar die wordt tijdens deze bijeenkomsten enorm opgerekt.’ Voor Van der Wal leverde dat bijvoorbeeld de bevestiging op van de pluriformiteit van de opgaves voor het Groningse sociaal domein, na alles wat er de afgelopen decennia is gebeurd. ‘Het gaat ook over trots. Zoals ze in Rotterdam trots zijn op het landskampioenschap van Feyenoord en zoals ze in Tilburg veel waarde hechten aan carnaval, zo kunnen wij in Groningen ook trots organiseren.’

Internaliseren

De gesprekken krijgen ook extra diepte, doordat de groep is samengesteld uit directeuren en strategisch adviseurs. ‘Dat zorgt voor over en weer leren’, constateert Van der Zee: ‘De strategen brengen scherpte op de inhoud en de directeuren het bestuurlijk perspectief.’ Nog een ander voordeel dat hij noemt, is dat elke gemeente met een duo meedoet. ‘Dat houdt het levend. Je komt geregeld situaties tegen in je dagelijkse praktijk die raken aan wat er tijdens de bijeenkomsten voorbij is gekomen. Dat kun je samen met je duopartner bespreken. Dan ga je het internaliseren.’

Standaard leermodel

Van der Wal, uit Groningen, noemt als groot voordeel dat er gemeenten uit alle hoeken van het land meedoen. ‘De gemeenten en aanpakken hier in de regio, die ken ik wel. Het is heel leerzaam om te horen hoe andere regio’s in elkaar steken.’  Voor Van der Zee, van de gemeente Utrecht, waren de bijeenkomsten een thuiswedstrijd. ‘Toen ik na de laatste avond naar huis fietste, vond ik het echt jammer dat het traject afgerond was’, blikt hij terug. En Kuipers rondt het gesprek af: ‘Ik gun het elke gemeente om dit te mogen doen. Ik hoop echt dat de peer review een standaardleermethodiek wordt, waar je periodiek gebruik van kunt maken.’

In de groei van verantwoordelijkheden van gemeenten neemt het sociaal domein een bijzondere plek in. Gemeenten kennen een grote uitdaging om passende resultaten te bereiken voor hun inwoners. Het is tevens een rol die zichtbaar verder reikt dan het sociaal domein alleen. Een sterk sociaal domein geeft ook basis aan een sterke maatschappij. 

Ruim na de decentralisaties (2015) zijn lokale stelsels nog doorlopend in ontwikkeling. De uitdagingen zijn niet minder geworden, mede ook onder invloed van de pandemie, de energietransitie en asiel- en inburgering. Arbeidsmarkttekorten raken ook belangrijke sectoren in het sociaal domein en onderwijs. De aandacht voor publieke gezondheid en de rol van gemeenten hierin brengt positieve stimulans. Afspraken binnen WOZO, IZA en met name ook het Gezond en Actief Leven Akkoord (GALA), brengen gemeenten in positie binnen de regionale samenwerking op zorg en ondersteuning. 

Het aanbrengen van samenhang in stelsels en het voor inwoners organiseren van ondersteuning vanuit een integrale blik is uitdagend. Financieel en organisatorisch staan zaken onder druk. Om door te pakken op de essentiële en dynamische rol, zoeken gemeenten ook inspiratie bij elkaar. 

Divosa en het NDSD organiseerden hiervoor ‘peer reviews’ met zes gemeenten. Onder begeleiding van het Verwey-Jonker Instituut en KPMG Health werd gepuzzeld op vraagstukken uit ieders praktijk. In dit artikel brengen we het gebruikte instrument ‘peer review’ onder de aandacht, met ook de rode draden als weerspiegeling van de uitkomst. De ervaring met het leermodel laten zich lastig ten volle ‘herbeleven’; we volstaan met de rode draden die we uit de bijeenkomsten kunnen halen. 

Het NDSD en Divosa hebben een inspirerende rol naar hun leden en brengen inzichten verder naar gemeentelijke directeuren en leidinggevenden in het sociaal domein. Het puzzelen en ontdekken dat vanuit de veranderingen en de ambities ontstaat, stimuleren ze graag. De peer reviews vormen hier een middel in. Het doel van dit artikel is om mensen breder te inspireren. 

Binnen het gemeentelijk domein is het interessant om peer reviews onder vakgenoten te organiseren met strategen en verantwoordelijk directeuren. Zij stappen even uit de organisatie waar ze met hun eigen college, gemeenteraad en andere lokale stakeholders werken en kunnen ervaringen en vraagstukken spiegelen met collega’s, die in vergelijkbare rollen acteren. Uiteraard is de context in veel gemeenten verschillend en dat geldt ook voor ieders stijl en inbreng. Het maakt dat er in bijzonder korte tijd nieuwe inzichten en uitwisseling ontstaan. 

Deelnemers in de editie 2023-2024 waren enthousiast. Vermoedelijk ligt het succes niet alleen in het uitwisselen tussen vakgenoten. De mix in deelnemende gemeenten en vraagstukken maakt dat voorbeelden en ervaringen snel andere ervaringen en ideeën oproepen. Het helpt ook dat dit in een ontspannen setting gebeurt, waarbij er vooraf begeleiding is bij de inhoudelijke voorbereiding. Je kunt als deelnemer een bepaalde kwetsbaarheid toelaten, doordat je even uit je eigen gemeente stapt. Je ontmoet begrip bij vakgenoten, die zich opstellen als een critical friend in een ontspannen en compacte setting. Juist doordat de gemeentelijke setting bekend is, kunnen collega’s kritisch doorvragen. Het is duidelijk dat de toepassing van de methodiek van peer reviews ‘echt’ andere gesprekken teweegbrengt. 

Deelnemers in editie 2023-2024 

De gemeenten Amersfoort, Emmen, Enschede, Groningen, Tilburg en Utrecht deden mee. De vraagstukken van vijf van deze zes gemeenten hebben centraal gestaan tijdens drie avondsessies. 

Ingebrachte thema’s 

• De organisatie van een gezamenlijke langetermijnstrategie voor jeugdhulp; 
• Het herzien van de financiële strategie, mede in relatie tot het al dan niet ontwikkelen van partnerschap met veldpartijen; 
• De samenwerking van bestuur en ambtelijke organisatie, wanneer in tijden van schaarste keuzes moeten worden gemaakt; 
• Het vormen en herordenen van regionale samenwerking; 
• De sociale investeringsstrategie voor de lange termijn bij vrijgekomen financiële middelen. 

Werkwijze

Vanuit iedere gemeente waren twee deelnemers uitgenodigd, waarbij een derde deelnemer kon aansluiten op een moment dat het gemeentelijk vraagstuk werd ingebracht. De vraagstukken werden uitgewisseld tijdens drie aparte live bijeenkomsten in Utrecht (locatie Divosa). Na een korte introductie kon worden gereageerd en ontstond de uitwisseling. Gemeenten hadden de vraagstukken zorgvuldig voorbereid, door elkaar voorbereidende informatie toe te sturen, een centrale bespreekvraag te formuleren en de eigen sessie ook inhoudelijk door te spreken met de externe begeleiders. 

Op de volgende pagina’s lichten we een viertal inzichten toe, die als rode draad terug te vinden waren in de uitwisseling door gemeenten, rondom de ingebrachte thema’s. Deze rode draden zijn geen uitvoerige weergave of breed verdiepend onderzoek. We doen daarmee sowieso tekort aan enerzijds de dynamiek tijdens de peer reviews, anderzijds aan de complexiteit die gemeenten in Nederland zelf zullen ondervinden. Tegelijkertijd vormen ze wel een weergave van de inzichten over actuele vragen in het sociaal domein en de gemeenschappelijke reflecties daarop. Zo kunnen ze hopelijk bredere weerklank en toepassing vinden. Het is daarmee in ieder geval een aanmoediging om de potentie van het sociaal domein verder te ontsluiten. 

De meerwaarde kennen van partnerschap en de grenzen hiervan 

Het kennen van de meerwaarde van partnerschap en het herkennen van de grenzen ervan, is een essentieel thema in de manier waarop lokale overheden zich tot zorgverstrekkers en maatschappelijke partners verhouden. De vraag is: delen zij een gemeenschappelijk maatschappelijk doel? Zien zij zorgverstrekkers als serieuze partners met waardevolle maatschappelijke ambities? De meeste zorgverstrekkers willen bijdragen aan zo'n maatschappelijk resultaat. Het lijkt cruciaal dat overheden zich bewust zijn van de vele verantwoordelijkheden die zorgverstrekkers dragen en een open dialoog met hen aangaan, op basis van wederzijds respect en erkenning.

Echter, er bestaat een gecompliceerd evenwicht omdat partnerschap geen doel op zich is, maar een instrument. Organisatorische veranderingen kunnen op lange termijn worden gerealiseerd ter bevordering van het maatschappelijk resultaat, maar dit vereist een evenwicht tussen de wensen van verschillende lokale overheden en de financieringsmogelijkheden.

Ervaringen uit grotere gemeenten domineren vaak de regionale samenwerking, maar de bijdrage van kleinere gemeenten mag niet vergeten worden. Regionale samenwerking komt immers met haar eigen uitdagingen, met verschillende lokale contexten en perspectieven van gemeenten. Het gaat erom de capaciteiten en executiekracht van grotere gemeenten te benutten, terwijl er voldoende verbinding blijft met alle betrokken partijen om stagnatie te voorkomen.

Regionaal samenwerken zal complex blijven door het domeinoverstijgend werken en het soms verplichtende karakter vanuit (nieuwe) wetgeving. Het accepteren en investeren van de tijd in de regio brengt uiteindelijk wel de voortgang en maatschappelijk rendement. 

Binnen lokale overheden kan ook een delicaat evenwicht bestaan tussen het bestuur en de ambtelijke organisatie. Dit is iets dat altijd aandacht vraagt, maar in het bijzonder wanneer er keuzes moeten worden gemaakt in tijden van schaarste. Het vertrouwen van het bestuur in de ambtenaren is cruciaal om consistent op te kunnen treden. De gemeentesecretaris en directeuren hebben essentiële rollen in de samenwerking tussen gemeenten; het is daarbij belangrijk dat alle betrokkenen zich aan hun rol houden om constructieve interacties te bevorderen. Het beheren van risico's is een lastige opgave, maar een essentieel aspect van elk bestuursproces. 

In het sociaal domein speelt risicobereidheid een belangrijke rol. De uitdaging ligt in de acceptatie dat risico's inherent zijn aan samenwerkingen en bestuursstructuren. Dit is ook het geval bij wederkerigheid. Positieve samenwerkingen tussen lokale overheden en zorgverstrekkers worden vaak gekenmerkt door wederzijds respect en gelijkwaardige investeringen. Het is dus noodzakelijk om te vermijden dat risico's regelreflexen worden en zo partnerschappen belemmeren.

De mate van integraliteit en begrenzing zijn gericht af te wegen 

Problemen worden soms te zeer binnen één afgebakend domein bekeken. Daarmee worden mogelijke verbanden en soms ook oplossingsrichtingen onvoldoende benut. Soms zijn vraagstukken echter totaal met elkaar verweven, of liggen oorzaken (grotendeels) elders. Het gericht afwegen van een bepaalde mate van integraliteit en begrenzing helpt effectief te zijn en een combinatie van strategieën in te zetten.

Het is interessant na te gaan op welke wijze de integraliteit kan worden bevorderd, zonder dat dit het afschuiven van problemen betekent. Of wanneer het verbreden van vraagstukken kan helpen om grote investeringen te doen, die zich uiteindelijk kunnen terugverdienen (revolverend fonds). Begrenzing is vaak ook wel noodzakelijk om problemen beheersbaar te houden. Daarmee wordt (sneller) voortgang geboekt. De vraag is of gemeenten deze strategiekeuze nu voldoende expliciet aan bod laten komen.

Keuzes in tijden van schaarste 

Binnen het sociaal domein speelt schaarste een steeds belangrijkere rol. Er is een beperkt financieel kader en steeds vaker is er ook slechts beperkt personeel beschikbaar. 

• De schaarste die er op veel gebieden heerst, leidt tot lastige keuzes. Het lijkt erop dat bestuurders er nog niet altijd aan toe zijn om dit soort keuzes te maken. Schaarste betekent soms ook een confrontatie met politieke idealen en uitgangspunten. Bovendien speelt hierbij ook dat schaarste in het ene domein (wonen) soms tot hogere kosten en meer inspanning elders leidt (zorg). Er is nog geen goede manier gevonden om dit te adresseren en tot afwegingen te komen. Integrale perspectieven en het expliciteren van het vraagstuk zijn hierbij van belang. 

• Binnen het sociaal domein gaat het veel over kwetsbaarheid. Dat is logisch, omdat het erom gaat de ontwikkelmogelijkheden en het meedoen van bewoners zoveel mogelijk te bevorderen. Denkend vanuit een frame van kwetsbaarheid maakt het nog ingewikkelder om keuzes te maken in schaarste, omdat perspectief van kwetsbaarheid eigenlijk bij uitstek betekent dat er ondersteuning nodig is en blijft. Daarbij speelt ook de wens om te denken vanuit de menselijke maat. Ook bestaat de zorg voor juridisering. Het recente rapport van de WRR 'Grip. Het maatschappelijk belang van persoonlijke controle', geeft een belangrijke richting aan voor het lokale en het sociale beleid. De parlementaire enquête 'Fraudebeleid en Dienstverlening' heeft de risico’s van eenzijdig beleid laten zien en waarschuwt voor het met elkaar denken vanuit één perspectief. Bij het te ontwikkelen beleid blijft ook de stem/vertegenwoordiging van de inwoners cruciaal – voor richting en paradoxaal genoeg ook voor de support om schaarste samen te dragen. Voorwaarden daarvoor lijken te zijn: transparantie en een navolgbaar proces van afwegingen maken. 

Langjarige strategieën 

Uit de gesprekken kwam naar voren dat in de praktijk veel keuzes toch nog vooral op de korte termijn zijn gefocust. Het sociaal domein zelf weet zich ook nog onvoldoende raad als er de mogelijkheid / noodzaak is om keuzes voor investeringen voor een lange termijn te maken. Bovendien blijkt het lastig te zijn om bij discussies op hoofdlijnen koers te behouden en tegelijkertijd flexibel bij te stellen. 

In eerdere onderzoeken die met en namens gemeenten zijn gedaan in afgelopen jaren wordt ook duidelijk dat consistentie loont. Er is niet altijd één route of ontwerp dat gevolgd dient te worden. Het is ook zaak om vanuit een inrichting en strategie lerend verder te ontwikkelen. Deze benadering geeft een bepaalde rust en voorspelbaarheid voor zowel de diverse gemeenten in de regio, alsook de partners en burgers. Paradoxaal genoeg kan hierbij juist veel verdieping en potentieel ontstaan, doordat er oog is voor de executie van de strategie bij een helder kader. 

Divosa

Aidadreef 8 | 3561 GE Utrecht
Postbus 9563 | 3506 GN Utrecht
T 030 - 233 23 37
E info@divosa.nl
www.divosa.nl

Auteurs

Tea Keijl (journalist)
Arjan Ogink (KPMG Health)

Eind- en webredactie

Divosa communicatie