Divosa Benchmark Werk & Inkomen • Jaarrapportage 2022

In 2022 is het bijstandsbestand met bijna 7% gedaald. De daling van het bijstandsbestand was het sterkst in grotere steden. Kijken we naar het aantal personen met een bijstandsuitkering op basis van de voorlopige cijfers van het CBS, dan zien we dat het aantal bijstandsgerechtigden in december 2022 op het laagste niveau lag in de afgelopen tien jaar.

Niet alleen daalde het bijstandsbestand sterk, ook de relatieve daling van het bijstandsbestand ten opzichte van het voorgaande jaar was in 2022 hoger dan voorgaande jaren. In- en uitstroom liepen niet synchroon voor alle gemeenten. Bij de uitsplitsing naar gemeentegrootte zien we dat de daling van het aantal bijstandsgerechtigden in de grote steden mogelijk samenhangt met de eerdere sterke stijging van het bestand in 2020. Dit is vergelijkbaar met de sterkere daling van het bestand in kleinere gemeenten in 2018 en 2019 als gevolg van de toename van het aantal bijstandsgerechtigden in kleinere steden in 2015 en 2016.

Factoren die specifiek waren voor de coronacrisis, kunnen van invloed zijn geweest op het verschil in de ontwikkeling van het bijstandsbestand tussen grote en kleinere gemeenten. Hierbij kun je denken aan de daling en stijging in werkgelegenheid in specifieke sectoren (bijvoorbeeld toerisme en horeca) die sterker vertegenwoordigd zijn in grotere steden. Dit was ook terug te zien bij de Tozo-uitkeringen. De arbeidsmarktregio Groot-Amsterdam, een regio met veel werkgelegenheid in toerisme en ook rondom Schiphol, kreeg een relatief hoog aantal aanvragen.

Hoewel er landelijk een sterke daling was van het bijstandsbestand, waren er in 2022 ook gemeenten (13%) die een toename in het aantal bijstandsgerechtigden zagen. Het bijstandsbestand daalt wanneer de instroom lager is dan de uitstroom. In sommige gevallen was er sprake van een hoge uitstroom bij gemeenten, waardoor het bijstandsbestand daalde. In andere gevallen is het dalend bestand sterker toe te wijzen aan een dalende instroom. 

Voor de grote gemeenten geldt dat bijna alle gemeenten een daling van hun bestand zagen in 2022. De verdeling qua gemeenten met een stijging in het bestand naar gemeentegrootte, is vergelijkbaar met 2019. In 2022 was er nog een heel klein percentage van de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners met een stijging, in 2019 betrof dit geen enkele grote gemeente.

Voor de kleinere gemeenten geldt dat dat er sneller sprake is van een relatief grotere stijging of daling doordat het totaal aantal bijstandsgerechtigden lager ligt. Hier kan toeval dus vaker een factor zijn.

In 2022 was de instroom in de bijstand 22%. Het instroompercentage geeft een beeld van hoeveel nieuwe bijstandsuitkeringen gemeenten in een jaar toekennen. Het instroompercentage is het aandeel nieuw toegekende bijstandsuitkeringen in 2022 ten opzichte van het totale bestand van eind 2021. Zaten er eind 2021 bijvoorbeeld 1000 mensen in de bijstand, dan zouden er bij een instroompercentage van 22% in 2022 dus 220 nieuwe mensen zijn ingestroomd.

In gemeenten met minder dan 50.000 inwoners was het instroompercentage iets hoger, namelijk 25%.  In gemeenten met meer dan 100.000 inwoners was de instroom iets lager, namelijk 21%. Sinds 2013 is het instroompercentage niet eerder zo laag geweest als in 2022.

In 2022 was de uitstroom 26%. Het uitstroompercentage geeft een beeld van hoeveel bijstandsuitkeringen gemeenten in een jaar stopzetten. Het uitstroompercentage is het aandeel gestopte bijstandsuitkeringen in 2022 ten opzichte van het totale bijstandsbestand van eind 2021. 

Net als bij de instroom, was het uitstroompercentage in gemeenten met minder dan 50.000 inwoners het hoogst, namelijk 28%. Ook het uitstroompercentage was in de afgelopen 10 jaar niet eerder zo laag als in 2022. Dit laat zien dat er een afgenomen dynamiek is in het bijstandsbestand.

De uitstroom kan het beste bekeken worden in samenhang met de instroom. In 2022 was een sterkere daling van het instroompercentage ten opzichte van 2021 te zien dan van het uitstroompercentage. De daling van het bijstandsbestand wordt dus meer verklaard doordat er minder nieuwe mensen een bijstandsuitkering ontvingen dan doordat er steeds meer mensen niet langer afhankelijk waren van de bijstand.

Een relatief hoger instroompercentage bij kleine gemeenten en lager bij grote gemeenten is structureel. Ook laat een eerdere analyse al zien dat een hogere instroom vaak gepaard gaat met een hogere uitstroom. Er zijn meerdere factoren die dit kunnen verklaren. Hogere instroom kan bijvoorbeeld leiden tot hogere uitstroom omdat een aanzienlijk deel weer binnen een jaar uitstroomt. Een hogere uitstroom kan leiden tot een hogere instroom vanwege herinstroom.

Daarnaast kan gemeentegrootte − en daarmee samenhangend de grootte van het bijstandsvolume − een factor zijn. Bij een relatief klein bijstandsbestand is er sneller sprake van een grotere percentuele stijging of daling van het bestand door in- of uitstroom. Denk daarbij aan statushouders die op basis van inwoneraantal verdeeld worden. Kleine gemeenten hebben doorgaans een lage bijstandsdichtheid, waardoor het effect van de instroom van statushouders groter is.

Ook kan worden gedacht aan verhuisbewegingen die in- en uitstroom veroorzaken. Tijdelijke opvang in instellingen in de gemeente kan zorgen voor hogere in- en tegelijk hogere uitstroom.

Een groot deel van de mensen die uit een uitkering stroomden, had de uitkering relatief kort. Het kan hier gaan om alle soorten uitstroomredenen: van ‘pensioen’ en ‘verhuizing’ tot ‘werk’. In 2022 duurde 41% van de beëindigde uitkeringen één jaar of korter. Bij 27% was dat 1-3 jaar, 32% had meer dan 3 jaar een uitkering. 

Sinds 2014 is er een dalende trend zichtbaar van het aandeel dat binnen een jaar uitstroomt. In de coronajaren 2020 en 2021 nam dit weer even toe. In 2022 was het aandeel van de mensen die uitstroomden uit de bijstand weer lager dan voorgaande jaren. 

Bij het duiden van de verblijfsduur in relatie tot de uitstroom is het zinvol om ook naar de instroom te kijken. In de jaren met een hogere instroom, zoals 2015, 2016 en 2020, zien we ook een relatief groot aandeel uitstroom binnen een jaar terug. Daarnaast hangt ook de uitstroom naar verblijfsduur samen met de samenstelling van het bijstandsbestand. De uitstroom naarmate iemand langdurig in de bijstand zit, is steeds lager. En juist het aandeel bijstandsgerechtigden dat langdurig in de bijstand zit, is sinds 2015 steeds verder toegenomen.

Een bijstandsuitkering kan om verschillende redenen stopgezet worden. De meest voorkomende reden is dat iemand aan het werk gaat en zodoende meer inkomsten heeft dan de bijstandsnorm. In 2021 stroomde 41% uit naar werk, in 2022 was dit 40%. Door de jaren heen is het aandeel uitstroom naar werk toegenomen. 

Sinds 2015 is de verdeling van uitstroomredenen redelijk constant. Alleen in 2020 was er een duidelijk verschil. In dat jaar lag de uitstroom naar scholing relatief hoger (waarschijnlijk samenhangend met de hogere instroom van mensen onder de 27 jaar) en lag de uitstroom vanwege handhaving lager. Hoewel het aandeel uitstroom naar scholing in 2022 weer vergelijkbaar was met 2019 en eerder, bleef handhaving relatief lager in 2021 en 2022.

Ook stroomt een groot aandeel van de bijstandsgerechtigden (28%) uit vanwege verloop. Hieronder vallen: bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd, detentie, verhuizen naar een andere gemeente, verhuizing naar het buitenland en het aangaan van een relatie met een partner met voldoende inkomsten.

In 2022 was 9% van de mensen die waren uitgestroomd uit de bijstand, binnen een half jaar opnieuw aangewezen op een bijstandsuitkering. Na een jaar was de herinstroom in de bijstand 17%. Onder gemeenten met meer dan 100.000 inwoners was de herinstroom iets hoger dan het gemiddelde (18%). 

Ten opzichte van 2021 is de herinstroom iets gestegen: in 2021 stroomde 15% binnen een jaar weer in de bijstand. In de jaren voor de coronacrisis fluctueerde de herinstroom rond de 17%. In 2022 lijkt de herinstroom dus weer binnen diezelfde bandbreedte te vallen.

Eind 2022 was 56% van de bijstandsgerechtigden 45-plusser (een optelsom van de laatste drie leeftijdscategorieën). In deze groep vallen ook de 65-plussers die door het verschuiven van de pensioengerechtigde leeftijd langer op bijstand aangewezen zijn. Inmiddels maken zij 4% van het bestand uit. Ten opzichte van 2021 zijn de categorieën 55-65 jaar en 65-plus 1 procentpunt gestegen, de categorie 45-55 jaar is juist 1 procentpunt gedaald.

Ten opzichte van de jaren daarvoor is een vergelijkbare ontwikkeling te zien. Wanneer we kijken naar de instroom naar leeftijd in de periode 2016 - 2021, valt op dat vooral jongeren instromen in de bijstand. De trend dat het aandeel bijstandsgerechtigden van 55 jaar en ouder groter wordt, lijkt met name te maken te hebben met het daadwerkelijk ouder worden van de personen die al langer een bijstandsuitkering ontvangen.

In vergelijking tot de Nederlandse bevolking van 18 tot en met 67 jaar zijn 45-plussers oververtegenwoordigd in de bijstand. 56% van het bijstandsbestand is ouder dan 45, tegenover 47% van de bevolking van 18 tot en met 67 jaar. Jongeren tot 27 jaar zitten juist relatief weinig in de bijstand: zij maken 9% van het aantal bijstandsgerechtigden uit, tegenover 18% van de bevolking van 18 tot en met 67 jaar.

Daarentegen blijkt uit de rapportage In-, uit- en herinstroom 2016 - 2021 dat juist jongeren relatief het vaakst in- en ook weer uitstromen uit de bijstand. Jongeren tot 27 jaar zijn het sterkst vertegenwoordigd bij de instroom in de bijstand, en jongeren tussen de 27 en 35 jaar vormen de grootste groep bij de uitstroom.

Eind 2022 had 63% van de mensen met een bijstandsuitkering de uitkering langer dan drie jaar. Daarmee is het aandeel mensen dat langdurig een uitkering ontvangt, weer iets toegenomen. Eind 2021 was dit nog 61%, in 2013 gold dit voor 44% van de bijstandsgerechtigden. Naarmate mensen langer een bijstandsuitkering ontvangen, zien we minder uitstroom. De verblijfsduur hangt ook samen met de nieuwe instroom in een jaar: de afname van de instroom heeft bijgedragen aan een relatieve toename van mensen die langer een bijstandsuitkering ontvangen.

De gemiddelde verblijfsduur (1) in de uitkering van alle bijstandsgerechtigden was eind 2022 ruim zes jaar (81,5 maanden). Vanaf september 2016 is de gemiddelde verblijfsduur stapsgewijs opgelopen. Dit geeft aan dat vooral de mensen die korter in de bijstand zitten, in staat zijn om weer uit te stromen.

De gemiddelde verblijfsduur kan per gemeente flink verschillen. De kortste gemiddelde verblijfsduur van het bijstandsbestand in een gemeente is 46 maanden (drie jaar en tien maanden), de langste 115 maanden (negen jaar en zeven maanden).

Voor 10% van de personen met een bijstandsuitkering registreerden gemeenten eind 2022 een ontheffing van de arbeidsplicht. Mensen met een ontheffing zijn vrijgesteld van de plicht om werk te zoeken, werk te aanvaarden en werk te behouden.

Het percentage personen met een ontheffing was in 2022 gelijk aan 2021 en 2020 en iets lager dan in 2019 (11%). Het landelijke percentage ontheffingen lijkt de laatste jaren dus stabiel. Per gemeente zien we wel verschuivingen in het percentage ontheffingen. Ook zien we grote verschillen tussen gemeenten in 2022. Een kwart van de gemeenten heeft 0 tot 5% van het bestand ontheven, eveneens een kwart heeft 23 tot 44% van het bestand ontheven. De overige gemeenten zitten daartussenin met 5 tot 23% ontheffingen.

Gemeentelijke beleidskeuzes hebben effect op het aantal ontheffingen. Bijvoorbeeld wanneer gemeenten hun bestanden opnieuw onder de loep nemen en dit mogelijk tot meer of minder ontheffingen leidt. 

In gemeenten met minder dan 50.000 inwoners en gemeenten tussen de 50.000 en 100.000 ligt het percentage ontheffingen hoger (15% en 12%) dan in de grote gemeenten (7%).

De overgrote meerderheid van de mensen met een ontheffing (80%) had deze eind 2022 om een ‘dringende reden’ gekregen. Het gaat hier om mensen die tijdelijk niet kunnen werken, bijvoorbeeld vanwege persoonlijke omstandigheden zoals mantelzorg of ziekte. 17% van de ontheffingen was voor mensen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn, 3% voor alleenstaande ouders met een kind onder de 5 jaar.

Het percentage bijstandsgerechtigden met een ontheffing vanwege arbeidsongeschiktheid is vanaf 2017 toegenomen van 11% tot 17%. Dit kan samenhangen met de instroom van mensen in de bijstand die eerder onder de Wajong vielen. Ook hebben verschillende gemeenten met een lagere instroom in de afgelopen jaren de ruimte gehad om het arbeidsvermogen van de mensen die al langer in hun bijstandsbestand zitten, in kaart te brengen.

7,3% van de bijstandsgerechtigden had in 2021 inkomsten uit werk naast hun bijstandsuitkering. In 2021 lag dit percentage op 7,2%, in de jaren ervoor kreeg rond de 8% bijstand als aanvulling op inkomsten uit werk. Meestal gaat het om een kleine deeltijdbaan. Omdat deze bijstandsgerechtigden daarmee niet het sociaal minimum verdienen, vult de gemeente hun inkomsten aan tot de bijstandsnorm. (1)

In gemeenten met meer dan 100.000 inwoners ligt het percentage bijstandsgerechtigden met inkomsten uit werk met 6,8% lager dan in de kleinere gemeenten. In gemeenten tot 100.000 inwoners werkt een hoger percentage bijstandsgerechtigden parttime.

Bijstandsgerechtigden met inkomsten uit werk verdienden in 2022 gemiddeld 643 euro per maand. In 2021 was dit nog 608 euro per maand. Een verklaring kan liggen in een toename van het gewerkte aantal uren. Gemeenten kunnen een actieve rol nemen in het samen met de bijstandsgerechtigde verkennen van de mogelijkheid om werkzaamheden uit te breiden. Ook loonstijging kan een rol spelen. In 2022 stegen de cao-lonen met 3,2 procent ten opzichte van 2021.

Naast dat een hoger percentage bijstandsgerechtigden in gemeenten tot 100.000 inwoners deeltijd werkte, waren de verdiensten gemiddeld genomen hoger. Gemeenten met meer dan 100.000 inwoners konden juist minder inkomsten verrekenen: gemiddeld 609 euro per maand.

Verschillen tussen gemeenten kunnen deels verklaard worden door de samenstelling van het bijstandsbestand en de beschikbaarheid van laaggeschoold werk in de regio. Ook kan de beschikbaarheid van deeltijdwerk regionaal verschillen, bijvoorbeeld omdat in bepaalde sectoren, zoals horeca of gezondheidszorg, meer in deeltijd wordt gewerkt. Ook zijn verschillen waarschijnlijk terug te leiden tot verschillen in beleid en uitvoering.

Mensen met een arbeidsbeperking kunnen via hun gemeente een beroep doen op ondersteuning om aan het werk te gaan. Voor diegenen die niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen, zetten gemeenten loonkostensubsidie in. (1) Het percentage personen met een loonkostensubsidie in het kader van de Participatiewet was in 2022 6,6%. (2) Dit is een verhoudingsgetal dat de omvang van het aantal mensen met een loonkostensubsidie afzet tegen het aantal mensen in de bijstand (volume BUIG). (3)

Vanaf 2022 is loonkostensubsidie als apart budgetaandeel opgenomen in het budget dat gemeenten krijgen voor de uitvoering van de Participatiewet. Dit gebeurt op basis van realisatie (de gerealiseerde bedragen in euro’s in eerdere jaren). De verwachting is dat deze wijze van financieren bijdraagt aan de inzet van loonkostensubsidie.

In gemeenten tot 100.000 inwoners lag het percentage personen met een loonkostensubsidie hoger. Mensen met een loonkostensubsidie worden niet tot het bijstandbestand gerekend, tenzij ze parttime werken en minder dan de bijstandsnorm verdienen. Onder personen met een loonkostensubsidie vallen ook mensen die beschut aan het werk zijn.

De ontwikkeling van het percentage personen met loonkostensubsidie vertoont een stijgende trend, van 0,4% in 2015 naar 6,2% in 2021 en 6,6% (ruim 30.000 mensen die aan het werk zijn met loonkostensubsidie) in 2022.

Het bedrag dat de gemeente aan loonkostensubsidie uitkeert aan een werkgever, wordt bepaald door het verschil tussen loonwaarde (1) en het wettelijke mimumloon, tot maximaal 70% van het wettelijk minimumloon.. Een gevalideerde loonwaardemeting op de werkplek bepaalt de loonwaarde. De werkgever betaalt de werknemer het loon en krijgt van de gemeente een subsidie voor de gederfde loonwaarde als percentage van het minimumloon. Eind 2022 was de gemiddelde loonwaarde van personen met een loonkostensubsidie in het kader van de Participatiewet 53% van het wettelijk minimumloon.

Bij 47% van de mensen met een loonkostensubsidie in het kader van de Participatiewet lag de loonwaarde in 2022 tussen de 50% en 75% van het wettelijk minimumloon. Dit is een lichte daling ten opzichte van 2021 en 2020. In 2021 en 2020 lagen deze percentages nog op respectievelijk 49% en 50%.

Als bijstandsgerechtigden verplichtingen niet nakomen, kunnen gemeenten de uitkering korten. Dit heet een maatregel. Het aantal maatregelen dat in 2022 is opgelegd, is 2,2% van het totaal aantal bijstandsuitkeringen. Dit is vergelijkbaar met 2021 (2,1%). In 2020 en 2019 waren de percentages maatregelen respectievelijk 2,5% en 3,9%.

Het percentage van 2,2% is gebaseerd op het totaal aantal betalingen in een jaar waarop een maatregel is toegepast, gedeeld door het gemiddelde volume in een jaar. Omdat een persoon meerdere maanden een maatregel opgelegd kan krijgen, zal het percentage personen dat een maatregel heeft gekregen, lager zijn.

De overgrote meerderheid van de maatregelen (82,8%) is opgelegd vanwege het niet voldoen aan de arbeidsplicht. Dit is vergelijkbaar met 2021, toen dit percentage op 83,8% lag. Bij 7,2% gaat het om gerelateerde verplichtingen zoals het niet nakomen van de afspraken die gemeenten en bijstandsgerechtigden hebben gemaakt in het plan van aanpak. Of het niet zoeken naar werk of scholing in de verplichte zoekperiode voor jongeren tot 27 jaar.

In 8,1% van de gevallen ging het om ‘een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid’. Hiervan kan sprake zijn als iemand diens vermogen te snel heeft opgemaakt, bijvoorbeeld door iets te kopen wat echt niet nodig was. 1,3% van de maatregelen is opgelegd vanwege agressie, en 0,5% vanwege het niet of onvoldoende nakomen van de Wet taaleis Participatiewet.

In 2022 constateerden gemeenten bij 4,4% van de bijstandsgerechtigden een overtreding van de inlichtingenplicht. Hiermee zijn de overtredingen van de inlichtingenplicht lager dan in 2021, toen dit percentage op 5,8% lag. Hiermee lijkt een dalende trend te worden voortgezet. In 2020 constateerden gemeenten bij 5,5% van de bijstandsgerechtigden een overtreding van de inlichtingenplicht, en in 2019 bij 7,0%. 

Het percentage overtredingen inlichtingenplicht betreft het totaal aantal vastgestelde overtredingen van de inlichtingenplicht in een jaar gedeeld door het gemiddelde aantal bijstandsuitkeringen in hetzelfde jaar. Bij één persoon kunnen meerdere overtredingen van de inlichtingenplicht worden geconstateerd. Het gaat bijvoorbeeld om het verzwijgen van inkomsten, een onjuiste opgave van het woonadres of een onjuiste opgave van de samenstelling van het huishouden. Hierdoor hebben deze mensen onterecht een uitkering ontvangen of een te hoog bedrag ontvangen.

Gemeenten met minder dan 50.000 inwoners constateerden minder vaak  een overtreding van de inlichtingenplicht (3,5%) dan middelgrote en grote gemeenten (respectievelijk 4,7% en 4,5%).

De dalende trend zou veroorzaakt kunnen worden door een veranderende focus van gemeenten. Waar een aantal jaren terug vaker de nadruk op handhaving en fraudebestrijding werd gelegd, zijn aandacht voor de menselijke maat en maatwerk steeds belangrijker geworden.