Werkwijzer Dilemma’s bij de inkoop van inburgeringsvoorzieningen voor de Wet inburgering 2021
1 Wat is de belangrijkste voorwaarde voor een goede inkoopstrategie?
Een visie op inburgering is de basis voor de inkoopstrategie en inkoopdocumenten.
Met de ambitie en doelen die in de visie belegd zijn, kan een gemeente ook antwoord geven op vragen als: Welke taken voeren we zelf uit? Welke taken brengen we onder in een gemeenschappelijk werkbedrijf (gemeenschappelijke regeling)? Welke taken beleggen we bij een externe partij? En: is inkoop nodig? (1)
Naast deze taken gaat het om een visie op cliëntregie en een visie op uitvoeringsregie. (2)
Met de visie op inburgering kan een gemeente een heldere omschrijving formuleren van de diensten of taken die ze externen vraagt uit te voeren. Dit draagt bij aan een soepel verloop van het proces, duidelijke offertes en uitvoerbare contracten. Een heldere visie zorgt voor een goede relatie tussen opdrachtnemer en opdrachtgever en zo ook tot een goede dienstverlening aan inburgeraars.
De implementatie van de Wet inburgering 2021 is een iteratief proces. Loopt het bepalen van de inkoopstrategie of het opstellen van de inkoopdocumenten niet soepel, dan kan dat een teken zijn dat er onvoldoende aandacht is geschonken aan het uitwerken van de inrichting. Onthoud: inkoop is een middel om beleidsdoelen te bereiken, zoals het realiseren van maatwerk en duale leerwerkroutes voor inburgeraars. Beland je in een impasse bij het bepalen van de inkoopstrategie of het opstellen van de inkoopdocumenten? Check dan of de keuzes die gemaakt zijn rondom de uitvoering (wie heeft welke rol?) helder en scherp genoeg zijn.
Figuur 1: Inhoud en inkoop beïnvloeden elkaar
Voetnoten
- Zie ook p. 6-7 van de handreiking Van beleid naar inkoop in de inburgering.
- De cliëntregie gaat over het samenstellen van het individuele inburgeringstraject en het inschakelen van partijen op cliëntniveau om onderdelen van het Persoonlijk plan Inburgering en Participatie (PIP) uit te voeren. De uitvoeringsregie gaat over het bewaken van de onderlinge samenhang in de dienstverlening tussen partijen op contractniveau en het regisseren (als opdrachtgever) van samenwerking en innovatie.
2 Hoe weeg je keuzes bij dilemma’s goed af?
Soms verhinderen dilemma’s dat er keuzes gemaakt worden. Onderstaand beoordelingskader (figuur 2) kun je gebruiken voor het toetsen van deze dilemma’s. Het helpt je om een analyse te maken en de argumenten op een rij te zetten. Het biedt de mogelijkheid om een stapje terug te zetten en van een afstand naar het dilemma te kijken, om vanuit die positie een oplossingsstrategie te ontwikkelen.
De dilemma’s die zich voordoen, kunnen doorgaans vanuit vier perspectieven bekeken worden:
- het perspectief van de inburgeraar;
- het perspectief van het college van B en W of de gemeenteraad;
- het bedrijfseconomisch perspectief;
- het perspectief van de uitvoering.
De vier blokken in het midden van figuur 2 tonen de verschillende perspectieven van waaruit dilemma’s ontstaan en waarop ze effect hebben. Per blok is het van belang de risico’s en kansen in kaart te brengen (blok rechts) om tot een afgewogen beslissing te komen.
Welk perspectief doorslaggevend is en hoe zwaar de argumenten wegen, hangt sterk af van de lokale context. Aanvullend op de stakeholdersanalyse kan een risico-inschatting gemaakt worden van de impact van de verschillende keuzes.
Figuur 2: Beoordelingskader dilemma’s aan de hand van voorbeeld: bepalen schaalniveau inkoop
Voorbeeld
Dilemma: lokaal, regionaal of bovenregionaal inkopen?
In een gemeente met dertig inburgeraars per jaar speelt de politieke wens om taalvoorzieningen lokaal te organiseren. Argumenten hiervoor zijn: i) nabijheid van de inburgeringsvoorzieningen draagt bij aan lokaal wortelen, ii) er kan goed samengewerkt worden met de lokale welzijnsinstelling en iii) de inburgeraar heeft weinig reistijd.
Deze keuze voor ‘lokaal’ heeft gevolgen voor de betrokken partijen:
- Voor de inburgeraar: de nabijheid van de inburgeringsvoorzieningen gaat vermoedelijk ten koste van het aantal mogelijkheden om met een leerroute te kunnen starten en geeft wellicht een wachttijd op de start van de leerroute.
- Voor de bedrijfsvoering van de taalaanbieder: een groepsomvang van circa tien personen is optimaal voor taalaanbieders.
- Voor de bedrijfsvoering van de gemeente: met kleinere groepen werken kan de kosten opdrijven.
Een van de beleidsuitgangspunten van de gemeente is dat ze maatwerk wil bieden aan inburgeraars. Uitgaande van een verdeling over de leerroutes conform de verwachtingen van het ministerie (60% B1, 25% onderwijs en 15% Z-route) is er met dertig inburgeraars grote onzekerheid of de leerroutes jaarlijks kunnen starten.
Alle argumenten overziend kan de conclusie zijn dat zelfstandig inkopen onvoldoende volume biedt om voor aanbieders een aantrekkelijke partij te zijn, met als gevolg: geen inschrijvingen op de aanbesteding.
Ook de bedrijfsvoering van de aanbieder is van belang
Een van de risico’s bij inkoop is dat er geen passend of geldig aanbod wordt gedaan. Om dat te voorkomen is het belangrijk proportionele eisen te stellen aan de aanbieders.
Tip 1 Koop in op verschillende schaalniveaus
Bij kleine aantallen inburgeringsplichtigen loont het om (boven)regionaal samen te werken. Dit is in het belang van de inburgeraar, de uitvoering en de bedrijfsvoering. Ook grotere gemeenten hebben profijt van (boven)regionale samenwerking. Het biedt mogelijkheden tot grotere schaalvoordelen en verdere differentiatie van het aanbod.
De handreiking gaat in op samenwerking met betrekking tot 1) uitvoering, 2) beleid, 3) inkoop en 4) inkoopproces (zie p. 11). In deze werkwijzer gaan we dieper in op de samenwerking op het gebied van inkoop en inkoopproces. In de praktijk hebben gemeenten grofweg vijf keuzes:
- lokale inkoop: vanuit één gemeente;
- subregionale inkoop: vanuit meerdere gemeenten die vaak al samenwerken;
- regionale inkoop: vanuit de arbeidsmarktregio;
- bovenregionale inkoop: arbeidsmarktregio-overstijgende inkoop;
- geclusterde inkoop voor bijvoorbeeld een specifieke groep.
Voor elk (deel)product – financieel ontzorgen, de drie leerroutes, MAP, PVT en Maatschappelijke Begeleiding – kan een gemeente een andere keuze maken. Het is raadzaam elk (deel)product langs het beoordelingskader (figuur 2) te leggen en op basis daarvan tot een afgewogen keuze per product te komen. Omdat elke gemeente eigen samenwerkingsverbanden heeft en een eigen demografie, bestuurlijke en ambtelijke cultuur, beschikbare financiën en geografische ligging, is het lastig om enkel op basis van schaal een eenduidig keuzemodel te presenteren.
Onderstaande voorbeelden schetsen die keuzeperspectieven.
Voorbeeld
Regio West-Friesland
In de regio West-Friesland werken zeven gemeenten samen aan de implementatie van de Wet inburgering 2021. In deze regio wordt overwogen om de onderwijsroute regionaal te organiseren (arbeidsmarktregio Noord-Holland Noord) en de B1- en Z-route subregionaal. Voor hogeropgeleiden wordt voor individuele inkoop onder meer gekeken naar de clausule die de gemeente Amsterdam heeft opgenomen in de inkoopdocumenten en waarbij andere gemeenten kunnen aansluiten. De aantallen inburgeraars in combinatie met de wens om maatwerk te bieden in de leerroutes, zijn belangrijke afwegingen geweest om de inkoop te differentiëren naar verschillende schaalniveaus.
Figuur 3: Collectieve en individuele inkoop (voorbeeld West-Friesland)
Hoeveel aanbieders contracteer je?
Veel gemeenten kiezen voor het sluiten van een contract bij één opdrachtnemer voor de B1- en Z-route of voor één opdrachtnemer per route. Het idee hierachter: i) de klassen zijn sneller gevuld, ii) op- en afschalen tussen de B1-route en Z-route is makkelijker en iii) er kan goed geïnvesteerd worden in de onderlinge samenwerking. Er kleeft echter ook een nadeel aan: de afhankelijkheid van die ene opdrachtnemer. Het contracteren van twee partners kan een oplossing zijn, net als het afsluiten van een wachtkamerovereenkomst met nog een of twee partijen. Het idee hierachter is dat de tweede of derde geselecteerde aanbieder kan instappen als de eerste aanbieder niet voldoet. De wachttijd dient wel proportioneel te zijn.
Voorbeeld
Regio Zwolle
De arbeidsmarktregio Zwolle bestaat uit dertien gemeenten en telt gemiddeld 214 inburgeraars per jaar. Binnen de regio wordt de onderwijsroute regionaal ingekocht in één perceel. De leerroutes voor de B1- en Z-route worden in subregionaal verband ingekocht met per subregio één perceel. Een aantal gemeenten wil de Z-route lokaal organiseren en doet niet met de subregio mee. De mate van gezamenlijkheid verschilt dus; elke gemeente heeft een eigen keuze gemaakt op welke onderdelen van de aanbesteding ze meedoet.
De voorkeur van een aantal gemeenten voor subregionale of lokale samenwerking en inkoop voor de Z-route komt voort uit de sterke verwevenheid van taal en participatie in deze route via veelal vrijwilligerswerk, dat een stevige lokale verankering kent.
Het is wenselijk dat elke gemeente, voor zover mogelijk, een uniforme werkwijze hanteert en dat die werkwijze gezamenlijk wordt vormgegeven. Het is daarom belangrijk dat dit op regioniveau gecoördineerd wordt. Tijdens de implementatie krijgt iemand deze coördinerende rol daarom toebedeeld.
De arbeidsmarktregio Zwolle gaat een raamovereenkomst aan met één opdrachtnemer per perceel. Het volume inburgeraars is hiervoor de belangrijkste overweging (de arbeidsmarktregio telt een aantal kleine gemeenten). Hierdoor zijn er sneller vollere klassen en kan de inburgeraar sneller starten. Doordat de B1-route en de Z-route bij dezelfde opdrachtnemer belegd worden, kan uiteindelijk ook makkelijker geswitcht worden tussen de B1- en Z-route.
Hoe de duale aanpak eruitziet – dus hoe taal en participatie gecombineerd worden – wordt na de aanbesteding, tijdens de implementatie, verder uitgewerkt. Bij de invulling van de leerroutes is een rol weggelegd voor zowel de taalaanbieder als voor aanbieders van participatie-activiteiten.
*) Aan de B1-route doen negen van de dertien gemeenten in de arbeidsmarktregio mee. De argumenten om al dan niet samen te werken op inkoop van bepaalde percelen/routes hangt vaak samen met de mogelijkheden tot lokale invloed, geografische ligging, inkoopkracht en tijdsinvestering.
Figuur 4: Regionale, subregionale en lokale inkoop (voorbeeld regio Zwolle)
Veel gemeenten komen uit bij een gedifferentieerde inkoopstrategie vanwege de aantallen inburgeraars in hun gemeente. Dit betekent dat beleidsmedewerkers en inkopers gelijktijdig bij meerdere inkooptrajecten betrokken zijn. Hiervoor moet voldoende menskracht beschikbaar zijn. Een aanbieder moet op meerdere uitvragen inschrijven. Heldere, overzichtelijke procedures helpen aanbieders deze soepel te doorlopen.
Tip 2 Kleine en middelgrote gemeenten, overweeg meeliften (op onderdelen)
Binnen arbeidsmarktregio’s bestaat vaak een verschil tussen een of twee gemeenten met een grote taakstelling en de andere gemeenten met een (heel) kleine taakstelling. In grotere gemeenten is de opdrachtwaarde van de inkoop zodanig dat een Europese aanbesteding doorlopen moet worden. Bij een geringe omvang is een meervoudig onderhandse aanbesteding bij (lokale) aanbieders een mogelijkheid, mits de drempelwaarde niet overschreden wordt.
Er zijn wellicht ook regiogemeenten die ervoor kiezen om aan te sluiten bij de aanbesteding van een centrumgemeente.
Voorbeeld
Meeliften in Zaanstreek
Ook de gemeente Zaanstad kent een vorm van een meeliftregeling: gemeenten binnen en buiten de arbeidsmarktregio Zaanstreek/Waterland kunnen meeliften onder dezelfde voorwaarden als de centrumgemeente. Met name voor de onderwijsroute is dit een welkome oplossing, omdat het aantal deelnemers naar verwachting beperkt is en de gecontracteerde onderwijsinstellingen voor de onderwijsroute in de grotere gemeenten gehuisvest zijn.
De meeliftregeling biedt regiogemeenten ook de ruimte om activiteiten lokaal te organiseren onder dezelfde voorwaarden als de grote gemeente. Zo heeft de gemeente Zaanstad onderstaande tekst opgenomen in de aanbestedingsleidraad:
‘De arbeidsmarktregio Zaanstreek/Waterland bestaat naast Zaanstad uit de gemeenten Beemster, Edam-Volendam, Landsmeer, Oostzaan, Purmerend, Waterland en Wormerland. Op termijn wordt in de regio een besluit genomen over het aangaan van overeenkomsten met de door Zaanstad gecontracteerde partij(en). Wij vragen Opdrachtnemer bereid te zijn om:
- met andere gemeenten uit de arbeidsmarktregio in gesprek te gaan over het plaatsen van statushouders op individuele basis;
- met andere gemeenten uit de arbeidsmarktregio in gesprek te gaan over het sluiten van een gelijksoortige overeenkomst, indien één van de regiogemeenten daartoe een verzoek doet.
De financiële afhandeling vindt plaats tussen Opdrachtnemer en de betreffende gemeente uit de arbeidsmarktregio Zaanstreek/Waterland in het kader van de tussen deze partijen afgesloten overeenkomsten.’
Het is dus interessant om de bereidheid van een grote inkopende gemeente te onderzoeken om jouw gemeente te laten participeren in een meeliftregeling. Betrek je inkoper bij de voorwaarden van een meeliftconstructie of het aanhaken op onderdelen gedurende het contract.
Voor gemeenten die niet de mogelijkheid zien om zelf in te kopen en mee te liften, is er nog de optie om naar een passend aanbod voor individuele inburgeraars te kijken. Dit kan omdat er een vrije markt blijft bestaan van gezins- en overige migranten die zelf hun inburgeringsschool kiezen.
Figuur 5: Mogelijkheden bij kleine aantallen inburgeraars