Inburgeraars in de Z-route moeten minimaal 800 uur aan taalonderwijs volgen bij een taalschool met een Blik op Werk Keurmerk Inburgeren. Voor een beperkte groep jonge inburgeraars in de Z-route heeft deze 800 uur echter geen meerwaarde. De taallessen kunnen contraproductief werken voor hen. Sommigen hebben al een geschikte participatieplek gevonden, die lastig te combineren is met de 800 uur taallessen in de Z-route. Deze jongeren leren het best verder in de praktijk. Daarmee kan het volgen van taallessen in de Z-route voor sommigen zelfs een belemmering vormen voor hun arbeidsparticipatie. Onderwijsinstellingen en gemeenten hebben dit signaal doorgegeven aan het ministerie van SZW. 

Wijziging: onderwijsuren tellen mee

Op 9 juli 2025 heeft de staatssecretaris van Participatie & Integratie het Besluit inburgering 2021 aangepast. Een dag later, op 10 juli 2025, is de aanpassing in werking getreden. Door deze wijziging kunnen bepaalde onderwijsuren, die jonge inburgeraars maximaal twee jaar voorafgaand aan de vaststelling van het Persoonlijk plan Inburgering en Participatie (PIP) hebben gevolgd, meetellen in de ureneis voor de taalcomponent in de Zelfredzaamheidsroute (Z-route). (1)

Leeswijzer

In deze toelichting lees je wat de wijziging van het Besluit inburgering 2021 in de praktijk betekent. Bijvoorbeeld: voor wie is meetellen van onderwijsuren in de Z-route relevant, welke uren kunnen meetellen, wie bepaalt of uren kunnen meetellen en hoe leg je dit vast? Hoofdstuk 3 behandelt welke jongeren in aanmerking komen voor het meetellen van onderwijsuren. Welke lesuren kunnen meetellen lees je in hoofdstuk 4. Over het vastleggen van de afspraken gaat hoofdstuk 5. Wie bepaalt welke uren de jongere mag meenemen  en hoe dit geregistreerd moet worden staat in hoofdstuk 6 (inclusief stappenplan). Gegevensuitwisseling tussen onderwijsinstellingen en gemeenten is het onderwerp van hoofdstuk 7. Eventuele gevolgen voor de financiering van gemeenten wordt besproken in hoofdstuk 8. Tot slot zet hoofdstuk 9 de gang van zaken nog eens op een rij.

De Wet inburgering 2021 kent drie leerroutes: de B1-route, de Onderwijsroute en de Z-route. De Z-route is voor inburgeraars die moeite hebben met het leren van de taal en voor wie de inschatting is dat zij taalniveau A2 (1) niet binnen de inburgeringstermijn van drie jaar zullen behalen. De Z-route zorgt ervoor dat inburgeraars die weinig tot geen opleiding hebben gehad in het land van herkomst en een lage leerbaarheid hebben, een passend aanbod krijgen van de gemeente en hun plek in de Nederlandse maatschappij vinden.

Doel van de Z-route

Doel van de Z-route is het opbouwen en versterken van de zelfredzaamheid en de activering van de inburgeraar. Naast activiteiten gericht op participatie is er binnen deze route  aandacht voor taalverwerving. Hierbij gaat het uiteraard om spreken en luisteren, zodat deelnemers zelfstandig hun weg vinden. Daarnaast moeten deelnemers ook voldoende worden toegerust om in het dagelijkse leven om te kunnen gaan met de geschreven taal. Deze route kent zowel een urennorm ten aanzien van participatie als voor taalverwerving.  Lees meer over participatie in de inburgering

Invulling van de Z-route

Asielstatushouders moeten minimaal 800 uur aan NT2-lessen en Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM) volgen en daarnaast 800 uren aan activiteiten die bijdragen aan activering en participatie. Gezinsmigranten en overige migranten moeten minimaal 800 uur NT2-lessen en KNM volgen. Het streefniveau op de vier taalonderdelen (lezen, luisteren, schrijven en spreken) is (ten minste) het niveau A1. Er hoeven geen examens te worden afgelegd. De invulling van de 800 uur aan participatieactiviteiten wordt zoveel mogelijk afgestemd op de capaciteiten en behoeften van de inburgeraar. 
Daarnaast moeten zowel asielstatushouders als gezins- en overige migranten ook het Participatieverklaringstraject (PVT) en de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) volgen. De Z-route wordt afgerond met een eindgesprek, zodra de inburgeraar aan alle verplichtingen heeft voldaan. Als slot ontvangt de inburgeraar een certificaat waarmee wordt aangetoond dat de Z-route met succes is afgerond.

Inburgeraars in de Z-route moeten minimaal 800 uur aan taalonderwijs NT2 (inclusief eventuele alfabetisering en KNM) volgen bij een taalschool met een Blik op Werk Keurmerk. Dit aanbod wordt voor asielstatushouders door de gemeente ingekocht. Met de wijziging van het Besluit inburgering 2021 vanaf 10 juli 2025 wordt geregeld dat jonge inburgeraars bepaalde onderwijsuren mogen meetellen voor de urennorm in de Z-route. Dat geldt alleen voor jongeren voor wie de taallessen in de Z-route geen meerwaarde hebben. Zij passen beter op een (begeleide) werkplek of dagbesteding om de taal verder te leren in de praktijk in plaats van de klas. Het aantal uren dat de jongere nog moet volgen in de taalklas van de Z-route kan hiermee minder worden en soms op nul worden gesteld. De urenverplichting voor participatieactiviteiten in de Z-route voor asielstatushouders blijft ongewijzigd op minimaal 800 uur.

Om welke onderwijsvormen gaat het?

Het gaat om jonge inburgeraars die een van de volgende vier onderwijsvormen hebben gevolgd of volgen:

1. het praktijkonderwijs (pro);
2. het voortgezet speciaal onderwijs (vso) in het arbeidsmarktgerichte uitstroomprofiel of het uitstroomprofiel dagbesteding;
3. de entreeopleiding (mbo-niveau 1);
4. de internationale schakelklassen (isk’s) ter voorbereiding op bovengenoemde opleidingen (zie bijvoorbeeld de leerroutes isk van LOWAN (1)).

Let op: bij vso betreft het alleen de uitstroomprofielen arbeid of dagbesteding en bij isk alleen de leerlijnen waarin de leerling wordt voorbereid op uitstroom richting pro, vso (uitstroom arbeid of uitstroom dagbesteding) en entree. Voor de leesbaarheid wordt verder in de toelichting gesproken van ‘pro, vso, entree en isk’ of de ‘vier genoemde onderwijsvormen’.

Inschatten: draagt taalaanbod Z-route bij aan taalverwerving?

Het is van belang om af te wegen of het taalaanbod in de Z-route van de gemeente de jonge inburgeraar gaat helpen in het verder verbeteren van zijn of haar taalvaardigheden. Tijdens de brede intake vormt de gemeente een beeld van de startpositie en de ontwikkelmogelijkheden van de inburgeraar. Vast onderdeel van de brede intake voor alle gemeenten is de leerbaarheidstoets. Daarnaast zetten gemeenten verschillende instrumenten in om onder andere het taalniveau, de leerbaarheid, het eerder gevolgde onderwijs, de werkervaring, de persoonlijke omstandigheden en de mate van zelfredzaamheid te bepalen.

Als de inschatting is dat de taallessen in de Z-route kunnen bijdragen aan de taalverwerving van de betreffende jongere, dan is het de bedoeling dat de jongere de lessen ook volgt. Is de verwachting dat dit niet van toegevoegde waarde gaat zijn? Dan kan overwogen worden om uren uit de vier onderwijsvormen mee te laten tellen.

Per gevolgd onderwijstype en jongere kunnen de vakken die zijn gevolgd verschillen. De onderwijsinstelling kan hierin naar eigen inzicht handelen. Om te bepalen welke uren (60 minuten) van welke vakken mogen meetellen worden hieronder twee richtlijnen met twee voorwaarden meegegeven.

Richtlijnen

De twee richtlijnen zijn:

1. Uren Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM):
   KNM is een brede paraplu waaronder verschillende vakken kunnen vallen. Denk hierbij aan vakken zoals burgerschap, maatschappijleer, maatschappelijke oriëntatie, staatsinrichting en loopbaanoriëntatie. 
   Bij het bepalen of onderwijsuren meegeteld mogen worden voor de urennorm aan taallessen in de Z-route staat de volgende vraag centraal:
   Heeft de jongere bij dit vak kennis opgedaan over de Nederlandse maatschappij? De uren mogen meetellen als deze vraag met ‘ja’ beantwoord wordt.
2. Uren taalverwerving in de Nederlandse taal:
   Dit zijn lessen Nederlands die specifiek gericht zijn op het leren van de Nederlandse taal. Ook andere vakken die in het Nederlands worden gegeven waarbij de leerling indirect ook zijn of haar taalbeheersing verbetert, mogen meetellen. 
   Bij het bepalen of onderwijsuren meegeteld mogen worden voor de urennorm aan taallessen in de Z-route staat de volgende vraag centraal: 
   Heeft dit vak bijgedragen aan de taalverwerving van de jongere? De uren mogen meetellen als deze vraag met ‘ja’ beantwoord wordt.

Unieke uren

Het gaat hierbij om unieke uren. Lessen waarbij de jongere kennis heeft opgedaan over de Nederlandse maatschappij en ook aan de taalverwerving heeft gewerkt, tellen slechts mee onder één richtlijn. Deze lesuren mogen niet dubbel geteld worden. De uren die worden meegeteld kunnen wel allemaal onder één richtlijn vallen.

Voorwaarden voor meetellen lesuren

De twee voorwaarden zijn:

1. De lessen moeten fysiek zijn gevolgd. Lessen die de jongere op het pro, vso, entree en isk online heeft gevolgd, kunnen niet meegeteld worden in de Z-route. Een uitzondering hierop zijn de lesuren die vanwege de coronacrisis digitaal werden gegeven. Deze digitale lesuren mogen  wel meegeteld worden.
2. De uren moeten maximaal twee jaar voorafgaand aan vaststelling van het PIP zijn gevolgd. Het maakt daarbij niet uit wat de leeftijd was van de jongere tijdens het gevolgde onderwijs. De wijziging is met terugwerkende kracht. Dat houdt in dat de regeling ook geldt voor jongeren van wie het PIP vóór 10 juli 2025 is vastgesteld. De datum van het PIP is leidend tot hoe ver terug uren meegeteld mogen worden. Onderwijsuren gevolgd ná vaststelling van het PIP mogen ook meetellen.

Participatie

De jongere zal nog steeds moeten voldoen aan de verplichte urennorm voor participatie in de Z-route, waarvan de activiteiten in het kader van de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) en het Participatieverklaringstraject (PVT) onderdeel uitmaken. Participatie-activiteiten voorafgaand aan het PIP in de vier onderwijsvormen, zoals stages die zijn gevolgd tijdens het onderwijs, kunnen niet meegeteld worden in de 800 verplichte urennorm voor participatie in de Z-route. 

De wijziging van het Besluit inburgering 2021 heeft alleen betrekking op de verplichte 800 uur aan taallessen. Wel tellen stages, bijbanen en andere participatie-activiteiten mee voor de urenverplichting  van de participatiecomponent van de Z-route als er al een PIP is. Bijvoorbeeld als jongeren een niet-vrijstellende opleiding volgen terwijl de inburgeringsplicht al is opgelegd. In het kader van de brede intake kunnen ook  participatie-activiteiten worden meegeteld in de urenverplichting voor de participatiecomponent. Zie ook vraag 12 van de Q&A Brede intake / PIP.

In de Wi2021 hebben gemeenten regie over de uitvoering van de inburgering. De afspraken die de gemeente maakt met de inburgeraar over de wijze waarop aan de inburgeringsplicht wordt voldaan, worden vastgelegd in het PIP. In het PIP staat in ieder geval de gekozen leerroute, de intensiteit van de leerroute en de benodigde ondersteuning van de gemeente. Als de gemeente reeds gevolgde lesuren uit het onderwijs van een jongere in de Z-route wil meetellen, dan wordt dit ook opgenomen in het PIP.  

Vastleggen in PIP of in verslag voortgangsgesprek

De wijziging heeft alleen betrekking op de urennorm voor taal in de Z-route. In een PIP wordt opgenomen hoeveel uren de jongere nog moet volgen aan taallessen. Als de jongere al 800 lesuren heeft gevolgd die aan de richtlijnen en voorwaarden voldoen, dan zullen zich situaties voordoen waarbij sommige jongeren geen of minder uren taallessen in de Z-route hoeven te volgen. Er wordt hierbij van uitgegaan dat de gemeente, in samenspraak met de jongere, besluit wat het beste is voor de jongere. De eventueel resterende urenlast wordt in het PIP vastgelegd.

De wijziging is met terugwerkende kracht, wat betekent dat het ook geldt voor jongeren die al een PIP hadden die vóór 10 juli 2025 is opgesteld. Dit PIP hoeft niet aangepast te worden. Bespreek tijdens het eerstvolgende voortgangsgesprek of er uren meegeteld kunnen worden. Zie processtappen bij een PIP dat is vastgelegd vóór 10 juli 2025. De lesuren die de jongere volgt na vaststelling van het PIP mogen ook meetellen voor de urennorm aan taallessen.

Kortom, bij een nieuw PIP wordt altijd vastgelegd hoeveel taallessen er in de Z-route nog gevolgd moeten worden. Bij een PIP vastgesteld vóór 10 juli 2025 is het niet nodig om het PIP te wijzigen. Wel worden het aantal mee te tellen lesuren vastgelegd in het verslag van het voortgangsgesprek waarin dit is besproken.

De onderwijsinstelling kan het beste inschatten welke lesuren aan de eerdergenoemde richtlijnen en voorwaarden voldoen. Zij kent haar eigen vakken en heeft gegevens over het gevolgde rooster en het eventuele verzuim van de jongere. Vervolgens verstrekt de onderwijsinstelling de informatie over de gevolgde uren op verzoek van de gemeente aan deze gemeente als de jongere daar toestemming voor geeft. De gemeente beoordeelt of het aannemelijk is dat de gevolgde onderwijsuren aan de richtlijnen en voorwaarden voldoen om de uren te mogen meetellen. Bij twijfel kan de gemeente aanvullende vragen stellen. Een gesprek kan helpen om een beeld te krijgen van de opleiding en de opgedane kennis. Als regievoerder van de Wi2021 bepaalt de gemeente hoeveel uren aan taallessen de jongere nog moet volgen in de Z-route.

Inschatting

Als de opleiding de uren niet bijgehouden heeft, maar wel kan hardmaken dat de betreffende jongere onderwijs bij hen heeft gevolgd, mag de onderwijsinstelling een inschatting maken van de gevolgde onderwijsuren. Er wordt hierbij vertrouwd op de zorgvuldigheid en professionaliteit van de onderwijsinstelling. Aan de hand van de inschatting bepaalt de gemeente of en zo ja, hoeveel uren aan taallessen de jongere nog moet volgen in de Z-route.

Stappenplan

Wie zet welke stappen bij het beoordelen van het al dan niet meetellen in de Z-route van reeds gevolgde onderwijsuren? De processtappen op een rij, waarbij onderscheid is gemaakt tussen een PIP dat is vastgelegd vanaf of vóór 10 juli 2025. 

Registratie

Na overleg tussen gemeente en onderwijsinstelling kan de gemeente – natuurlijk bij voorkeur met instemming van de jongere (1) – besluiten om uren uit de vier onderwijsvormen mee te tellen in de urennorm voor taallessen in de Z-route. De onderwijsinstelling geeft het aantal gevolgde lesuren door aan de gemeente. De gemeente beslist hoeveel uren de jongere nog moet volgen. De gemeente legt de afspraken in het PIP vast. Als de jongere al een PIP heeft, dan legt de gemeente de resterende urenlast vast in de eigen gemeentelijke systemen en hoeft het PIP niet gewijzigd te worden. Mocht de jongere het onverhoopt niet eens zijn met de inhoud van het PIP, dan kan daartegen bezwaar worden gemaakt. 

Als later blijkt dat de jongere toch baat kan hebben bij het taalonderwijs in de Z-route kan de gemeente het meetellen van de uren aanpassen of terugdraaien door het PIP te wijzigen. De gemeente moet dit zorgvuldig afwegen. De jongere kan tegen dit besluit in bezwaar gaan.

De gemeente hoeft de gevolgde onderwijsuren die zij wil meetellen niet te registreren in de DUO portal. Alleen de uren die de jongere volgt aan taallessen bij de taalaanbieder van de Z-route moeten geregistreerd worden in de portal. Als aan alle eisen van de Z-route is voldaan, wordt het eindgesprek ingepland door de gemeente. Het aantal gevolgde taaluren hoeft voor deze groep jongeren niet op 800 uur te staan. Vervolgens geeft de gemeente de datum van het eindgesprek door in de portal. Deze datum kan alleen in het verleden liggen. Twee weken na het eindgesprek is het certificaat te downloaden.

Op dit moment (juli 2025) bestaat er in de Wet inburgering 2021 geen grondslag om informatie te kunnen uitwisselen tussen gemeenten en onderwijsinstellingen. Deze grondslag zal gecreëerd moeten worden als jongere en gemeente denken dat het in het belang van jongere is om uren mee te tellen.

Toestemming vragen aan de jongere voor gegevensuitwisseling

Aangezien er geen grondslag bestaat voor scholen en gemeenten om gegevens met elkaar uit te wisselen, kan deze grondslag wel gecreëerd worden als de jongeren zelf of hun wettelijke vertegenwoordigers toestemming hebben gegeven. De gemeente moet daarom toestemming vragen aan de jongere of diens vertegenwoordiger om informatie door de onderwijsinstelling te laten verstrekken. Zonder toestemming mag de gemeente geen contact opnemen met de onderwijsinstelling. Gemeenten en scholen kunnen samen een werkwijze vormgeven voor het vragen van toestemming.

Het is hierbij van belang dat goed wordt uitgelegd waarom deze informatie wordt opgevraagd, bij wie, en welke informatie precies. Daarnaast is het belangrijk om te benadrukken dat de uitwisseling van gegevens over gevolgde onderwijsuren in het voordeel is van de jonge inburgeraar. Het gaat er tenslotte om dat de jongere niet extra wordt belast. Maak indien nodig gebruik van een tolk of ander hulpmiddel (1) om zeker te stellen dat het verzoek voor gegevensuitwisseling door de jongere goed wordt begrepen.

Eisen aan de toestemming

Op Autoriteit Persoonsgegevens staat weergegeven aan welke eisen de toestemming moet voldoen en hoe de toestemming aangetoond kan worden. Om dit volgens de AVG-wetgeving te doen is het raadzaam om de privacy-officer van de organisaties hierbij te betrekken.

Dit is de werkwijze die vanaf inwerkingtreding van het meetellen van de onderwijsuren wordt gehanteerd. De staatssecretaris van Participatie & Integratie zal verkennen of het mogelijk is een grondslag voor gegevensuitwisseling tussen gemeenten en onderwijsinstellingen in de regelgeving vast te leggen.

De wijze van financiering van de inburgeringsvoorzieningen is vastgelegd in de Wet inburgering 2021 en de bijbehorende lagere regelgeving (het Besluit inburgering 2021 en de Regeling inburgering 2021). Gemeenten ontvangen een specifieke uitkering (SPUK Wi2021) voor de kosten voor voorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten, die bijdragen aan het voldoen aan de inburgeringsplicht. De omvang van deze uitkering is gebaseerd op het werkelijke aantal gehuisveste actieve inburgeraars in de gemeente. Met een actieve inburgeringsplichtige wordt bedoeld een inburgeraar die niet (tijdelijk) is vrijgesteld van de algehele inburgeringsplicht. Oftewel jongeren die staan ingeschreven op een niet-vrijstellende opleiding worden door de Wi2021 gezien als actieve inburgeraar. 

Financiële gevolgen

De financiële bepalingen zijn in de hier besproken wijziging van het Besluit inburgering 2021 niet aangepast. De tussenevaluatie van de Wi2021, inclusief het onderzoek naar de betaalbaarheid voor gemeenten van de Wi2021 kunnen mogelijk wel gevolgen hebben voor een aanpassing van de financiële bepalingen.

Het bedrag dat minder wordt uitgegeven aan taallessen voor de jongere kan op dit moment (juli 2025) dus naar inzicht van de gemeente worden besteed aan voorzieningen die ook bijdragen aan het voldoen van de inburgeringsplicht. Zie voor meer informatie de Q&A Financiën - Kosten voorzieningen (SPUK) op de website van Divosa. 

Een chronologische beschrijving van de werkwijze bij jongeren die nog geen PIP hebben:

• Een jonge inburgeraar wordt door de gemeente opgeroepen voor de brede intake.
• De gemeente voert de brede intake uit, waaronder het in kaart brengen van het onderwijsverleden van de jongere. Hierbij komt naar boven dat de jongere onderwijs heeft gevolgd of nog volgt op het pro, vso, entree of isk.
• Als de gemeente van plan is om de Z-route in het PIP vast te leggen, en de gemeente oordeelt dat het voor deze jongere geen meerwaarde heeft om 800 uur taalonderwijs in de Z-route te volgen, kan de gemeente ervoor kiezen om gebruik te maken van het laten meetellen van de reeds gevolgde onderwijsuren.
• De gemeente vraagt toestemming aan de jongere om informatie op te vragen bij de onderwijsinstelling.
• Als de jongere of de wettelijke vertegenwoordiger toestemming geeft, neemt de gemeente contact op met de onderwijsinstelling(en) waar onderwijs is gevolgd. Gemeenten zullen de contactgegevens via hun eigen netwerk of via de jongere moeten verkrijgen. Als de jongere geen toestemming geeft, dan kan de gemeente geen contact opnemen met de onderwijsinstelling. Daardoor kunnen de onderwijsuren niet meegeteld worden en zal de volledige 800 uren aan taallessen in de Z-route gevolgd moeten worden.
• De onderwijsinstelling bekijkt welke gevolgde uren van deze leerling mee kunnen tellen en geeft deze informatie door aan de gemeente. Als de jongere op verschillende instellingen onderwijs heeft gevolgd in de twee jaar vóór vaststelling PIP, dan moeten meerdere onderwijsinstellingen worden bevraagd. Onderwijsinstelling en gemeente bepalen zelf hoe zij deze gegevensuitwisseling vormgeven (per mail, periodiek overleg, bewijsstukken, etc.).
• De gemeente hoeft de onderwijsuren niet te registreren in de DUO portal. DUO controleert de uren niet, dus de gemeente heeft de verantwoordelijkheid om de juistheid te waarborgen. De gemeente moet beoordelen of de door de onderwijsinstelling verstrekte informatie en bewijsstukken voldoende zijn om aannemelijk te maken dat de jongere onderwijsuren heeft gevolgd die mee kunnen tellen volgens de wijziging van het Besluit inburgering 2021.
• Vervolgens legt de gemeente in het PIP de al dan niet resterende urenlast vast plus de andere afspraken met de jongere. Als de jongere al een PIP heeft op 10 juli 2025 dan hoeft het PIP niet gewijzigd te worden. In dit geval legt de gemeente de gemaakte afspraken vast in het verslag van het voortgangsgesprek.
• Zodra de inburgeraar aan alle eisen van de Z-route voldoet, voert de gemeente het eindgesprek Z-route met de inburgeraar. Via de DUO portal geeft de gemeente de datum van het eindgesprek door. Op die manier weet DUO dat de inburgeraar de leerroute succesvol heeft afgerond. Na twee weken is de datum definitief en wordt de inburgeringsplicht van de persoon beëindigd. Hiervoor hoeft in de DUO portal het aantal gevolgde taaluren niet op 800 uur te staan. (zie pagina 98 van de handreiking DUO-portal).

Divosa

Aïdadreef 8 | 3561 GE Utrecht 
Postbus 9563 | 3506 GN  Utrecht
030 - 233 23 37
info@divosa.nl
divosa.nl

Auteurs

Gaby Hauck (Divosa)
met medewerking van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Eindredactie en webredactie

Caroline Huisman (Divosa)

Versie

juli 2025