Factsheet Bijstandsbudget 2020

Gemeenten krijgen een budget van het Rijk om de bijstandsuitkeringen te betalen. Het bijstandsbudget (officieel: de gebundelde uitkering, maar ook bekend als Macrobudget BUIG) is bedoeld voor de reguliere bijstandsuitkeringen, maar ook voor de uitkeringen in het kader van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW), de Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte zelfstandigen (IOAZ) en het levensonderhoud voor startende ondernemers (Besluit bijstandverlening zelfstandigen, Bbz). Daarnaast is het budget bedoeld om de loonkostensubsidies in het kader van de Participatiewet te betalen. Vanaf 2022 is er een onderscheid tussen het budgetaandeel voor bijstandsuitkeringen en de loonkostensubsidies.

Deze factsheet kijkt vooruit naar de nieuwe budgetten voor 2021 en 2022 en de ramingen die daarbij horen, maar kijkt ook terug naar 2020 en maakt een vergelijking met de jaren ervoor. Deze factsheet bevat de definitieve gegevens van gemeenten over 2020.

Het definitieve macrobudget 2021 bedraagt 6.385,3 miljoen euro. Dit macrobudget is ca. 459,9 miljoen euro lager vastgesteld dan het voorlopige macrobudget 2021 (dat was ingeschat op 6.845,2 miljoen euro). Dit wordt veroorzaakt doordat de economie zich beter heeft ontwikkeld dan was voorspeld. Het definitieve macrobudget 2021 is 10,3 miljoen euro hoger dan het definitieve macrobudget 2020 (dat was ingeschat op 6.375,0 miljoen euro).

Bij de vaststelling van de voorlopige budgetten 2021 is een fout gemaakt in de berekening van de budgetten per gemeente. Deze fout is bij de definitieve budgettoekenning voor 2021 gecorrigeerd. Voor de meeste gemeenten leidt deze correctie tot iets een hoger budgetaandeel.

Er zijn vier gemeenten die door de correctie een lager budgetaandeel zouden ontvangen. Dit had het Rijk kunnen corrigeren, maar mede omdat deze gemeenten er fors op achteruit zouden zijn gegaan, besloot het Rijk bij wijze van uitzondering de correctie voor deze vier gemeenten niet door te voeren. De aangepaste budgetaandelen zijn in de definitieve budgetten 2021 verwerkt.

Bij het opstellen van het voorlopige budget van 2021 was een deel van het macrobudget apart gehouden, om de mogelijkheid te creëren om in de verdeling rekening te houden met verschillen in de impact van de coronacrisis op de bijstandsuitgaven van gemeenten. Al bij het opstellen van de nader voorlopige budgetten 2021 is in samenspraak met de Begeleidingscommissie Verdeelmodel (met o.a. VNG en Divosa) besloten om geen apart coronadeelbudget meer te reserveren en deze middelen meteen toe te voegen aan het regulier te verdelen macrobudget. Hiertoe is besloten nadat was geconcludeerd dat de verschillen in de ontwikkeling van de bijstandsvolumes en uitgaven van gemeenten in 2020 door de coronamaatregelen, niet uitzonderlijk zijn ten opzichte van eerdere jaren.

Het voorlopige macrobudget 2022 bedraagt 6.446,7 miljoen euro. Dit macrobudget wordt ca. 61,4 miljoen euro hoger ingeschat dan het definitieve macrobudget voor 2021. Met ingang van 2022 worden gemeenten niet meer via een rekenmodel (het objectief verdeelmodel) gefinancierd voor loonkostensubsidies, maar op basis van de laatst bekende gerealiseerde uitgaven. Bij het opstellen van het voorlopig budget zijn hiervoor de realisaties van 2020 gebruikt. Voor het definitieve budget zal van de realisaties van 2021 worden uitgegaan. Vanwege deze nieuwe financieringsmethodiek wordt vanaf budgetjaar 2022 binnen het macrobudget een apart deelbudget voor de loonkostensubsidies geraamd.

Naast de verandering die de nieuwe financieringssystematiek van de loonkostensubsidies teweeg zal brengen in de budgetten, worden verder geen wijzigingen verwacht. Aan het eind van 2021 is al te zien dat het aantal bijstandsgerechtigden zich landelijk weer op het niveau van voor de coronacrisis bevindt. Er is wel een toename zichtbaar van het aantal Bbz-uitkeringen na het eindigen van de Tozo-regeling per 1 oktober 2021. Het deelbudget Bbz is opgehoogd ten opzichte van 2021, waarbij is uitgegaan van 10.705 Bbz-uitkeringen voor 2022. Door de gebleken lastig te voorspellen ontwikkelingen rondom de coronacrisis en de gevolgen van de maatregelen, is het nog afwachten in hoeverre de raming straks dicht bij de werkelijke aantallen zal uitkomen. Hierdoor kunnen de uitgaven hoger oplopen dan verwacht.

Het voorlopige budget zal in het voorjaar van 2022 nog worden bijgesteld tot het nader voorlopige budget. Het definitieve budget over 2022 kan eind september worden verwacht.

Bij de bijstellingen in het budget voor 2022 wordt rekening gehouden met het daadwerkelijk aantal gerealiseerde uitkeringen in 2021 én de daadwerkelijk gerealiseerde prijs in dat jaar. Ook wordt in de nieuwe berekeningen van het budget gebruikgemaakt van de meest actuele gegevens voor de loonprijsontwikkeling en gewijzigde inzichten in conjunctuur en effecten van rijksbeleid in 2022.

Om gemeenten inzicht te bieden in de opbouw van het objectieve budget voor de eigen gemeenten, is een rekentool ontwikkeld. Deze informatietool geeft per type huishouden een beeld van het aantal huishoudens dat volgens het model op 31 december 2020 in de bijstand zou zitten en het aantal huishoudens dat op 31 december 2020 daadwerkelijk bijstand ontving.

Door de coronamaatregelen konden veel mensen tijdelijk niet werken of verloren hun baan. In het tweede kwartaal van 2020 liep hierdoor het aantal bijstandsuitkeringen snel op. Ramingen van het CPB voorspelden dat dit in 2021 en 2022 ook nog verder zou toenemen. Zo werd in september 2020 een jaargemiddelde van 420 duizend bijstandsuitkeringen verwacht voor 2021. Inmiddels is in 2021 een grote krapte op de arbeidsmarkt ontstaan en zijn de ramingen voor 2021 door het CPB bijgesteld naar het jaargemiddelde van 365 duizend bijstandsuitkeringen. SZW hanteert in de berekening van het macrobudget een aantal van 370 duizend, exclusief IOAW/Z en Bbz.

Vergelijkbare verwachtingen golden vorig jaar rondom de doorstroom van de WW naar de bijstand. UWV verwachtte dat de doorstroom van WW naar bijstand in 2021 2,5 keer zo groot zou zijn als in 2019. Cijfers uit 2020 laten zien dat de doorstroom van WW naar bijstand in dat jaar voor het eerst weer steeg ten opzichte van voorgaande jaren, maar niet zo sterk als verwacht. 

In cijfers van de Benchmark Werk en Inkomen is een daling zichtbaar in het gemiddelde volume van bijstandsuitkeringen vanaf maart 2021. In november bevindt het gemiddelde volume zich ongeveer weer op het niveau van voor de coronacrisis begin 2020. Het CPB verwacht dat het aantal bijstandsuitkeringen in 2022 verder zal dalen naar een niveau van 358 duizend.

In oktober 2021 zijn de definitieve inkomsten en uitgaven van gemeenten in 2020 bekendgemaakt. Op basis hiervan kan gekeken worden naar hoe deze uitgaven zich verhouden tot het vastgestelde macrobudget. Over 2020 is er sprake van een landelijk overschot van 317 miljoen euro.

Het budget voor de bijstand bedroeg in 2020 6.375 miljoen euro. Hier worden de kosten voor de vangnetregeling (2018) vanaf getrokken. Het totaal te ontvangen budget voor bijstandsuitkeringen komt daarmee voor 2020 op 6.334 miljoen euro.

De totale lasten bedroegen in 2020 6.185 miljoen euro. Hiermee wordt uitgekomen op een restsaldo van 275,9 miljoen euro. Dit is 4,4% van de 6.334 miljoen euro aan beschikbare middelen. In onderstaande grafiek is dit percentage weergegeven over meerdere jaren, samen met de hoogte van het saldo. Het saldo, anders dan het restsaldo, is berekend op basis van het budget inclusief reservering voor de vangnetregeling. Hierdoor is het mogelijk dat het saldo over 2020 en 2013 dicht bij elkaar in de buurt liggen, maar het restsaldo ten opzichte van de beschikbare middelen in 2013 2% was en in 2020 4%.

In de afgelopen 10 jaar varieerde het saldo van het bijstandsbudget van grote tekorten in 2010 en 2011 tot een oplopend overschot in de laatste 3 jaar. Tekorten veroorzaakt door de onvoorspelbare situatie door de coronamaatregelen zien we nog niet terug in 2020. In 2020 is eenmalig een coronabudget uitgekeerd, in 2021 is dit uiteindelijk weer losgelaten vanwege de dalende aantallen in de bijstand. Het overschot op het budget kan ermee samenhangen dat de geraamde stijging van het aantal bijstandsgerechtigden na de eerste lockdown (maart - juni 2020) niet heeft doorgezet. Vanaf  juli 2020 was de eerste daling in het aantal bijstandsgerechtigden ten opzichte van februari 2020 weer zichtbaar.

Vanaf maart 2020 tot oktober 2021 hebben gemeenten de Tozo-regeling uitgevoerd. De Rijksoverheid vergoedt alle uitkeringskosten die gemeenten maken voor deze uitkeringen. Daarnaast is er een vast bedrag per uitkering afgesproken voor de uitvoeringskosten. Hiermee valt de Tozo-regeling buiten de reguliere budgettering van de bijstand.

De afgelopen drie jaar kenmerkten zich door een overschot. Voor 2018 en 2019 heeft de directe verwerking van de verhoogde instroom van statushouders in het bijstandsbudget een mogelijk positief effect gehad. In de jaren hiervoor moesten gemeenten in het jaar van instroom uit eigen zak de extra bijstandsuitkeringen voor statushouders betalen. Pas het jaar erna was de (voorspelbare) instroom van deze groep in het budget verwerkt. Gemeenten konden die voorgeschoten bijstandslasten terugverdienen bij uitstroom van statushouders uit de bijstand.

Voor 2020 gaat dit niet meer op, maar is er wel sprake van geweest dat het definitieve budget flink hoger is vastgesteld dan het voorlopige budget. Dit heeft te maken gehad de  onverwachte toename van het volume als gevolg van de coronamaatregelen. De uiteindelijk toename is echter lager gebleven dan eerder werd verwacht.

Vergeleken met de twee voorgaande jaren zien we dat het aantal gemeenten met een tekort is afgenomen en gemeenten met overschot, met name een groter overschot, is toegenomen. In totaal zijn er nog steeds 74 gemeenten met een tekort van totaal 66 miljoen euro.

Het macrobudget wordt volgens een verdeelmodel over gemeenten verdeeld. Gemeenten met meer dan 40 duizend inwoners vallen volledig onder het objectieve verdeelmodel (in 2020 131). Bij gemeenten die objectief verdeeld worden, wordt op basis van objectieve factoren geschat wat gemeenten zullen uitgeven aan uitkeringen. Zo’n objectieve factor is bijvoorbeeld het aantal lager opgeleiden dat woonachtig is in de gemeente. 

Gemeenten met minder dan 15 duizend inwoners vallen onder het historische verdeelmodel (46 in 2020). Een historisch verdeelmodel houdt in dat de gemeenten een aandeel krijgen van het macrobudget dat is gebaseerd op hun aandeel in de bijstandsuitgaven bijstandsvolume van twee jaar geleden.

Gemeenten met 15 tot 40 duizend inwoners krijgen hun budget verdeeld op basis van een gemixt verdeelmodel; zij krijgen een deel historisch vergoed en een deel objectief (178 in 2020). Er wordt bij de verdeling gekeken naar de kans op bijstand en loonkostensubsidie in een gemeente en de geschatte prijs van een uitkering in een gemeente. Het budget voor dak- en thuislozen en instellingsbewoners wordt historisch verdeeld.

Jaarlijks vindt er onderhoud plaats aan het verdeelmodel. Het model voor 2022 is gewijzigd ten opzichte van 2021 vanwege het bepalen van het aparte budget voor loonkostensubsidies. Los daarvan blijft het model vrijwel gelijk. Vervolgens is voor alle gemeenten opnieuw bekeken welk aandeel zij krijgen vanuit het landelijke budget. Meer informatie over het vaststellen van de bijstandsbudgetten in de gemeenten is te vinden in het onderzoeksrapport van SEO, die dit in opdracht van het ministerie van SZW heeft berekend.

Bij een verdeling van de gemeenten naar type verdeelmodel valt bij de cijfers van 2020 op dat relatief de meeste gemeenten met een tekort te maken hebben met het objectieve verdeelmodel. Hoewel het percentage gemeenten met een tekort voor het historische verdeelmodel nauwelijks lager ligt, zijn er in absolute zin meer gemeenten met een groter tekort. Gemeenten met een historisch verdeelmodel hebben ook het minst vaak te maken met grote overschotten en helemaal niet met een overschot van meer dan 20%.

Onderzoek naar het objectief model

Hoewel een breed scala aan kenmerken wordt meegenomen bij de berekeningen die ten grondslag liggen aan het verdeelmodel, blijven fluctuaties in het budget van gemeenten voorkomen. Zo zijn er jaarlijks gemeenten die uitschieten vanwege een groot tekort of overschot. Omdat er ook gemeenten zijn die meerdere jaren tot deze uitschieters behoren, heeft het ministerie van SZW het initiatief genomen om hier onderzoek naar te laten doen.

In 2021 publiceerde Significant APE al een rapport waarin regiokenmerken als belangrijkste oorzaak worden genoemd voor de fluctuaties in het budget. Regiokenmerken zijn bijvoorbeeld de beschikbaarheid van werk, het aandeel mensen die onder hun niveau werken en de hoeveelheid overlast in de buurt. Deze regiokenmerken zijn bedoeld om wijk-, gemeente- en regiogebonden verschillen in de gemeentelijke bijstandsopgaven te verwerken in de objectieve budgetten.

Het verdeelmodel verdeelt het landelijke budget voor de bijstand onder de gemeente en gaat er daarbij vanuit dat elke gemeente het budget krijgt dat nodig is. De gedachte hierachter is dat als een gemeente geld tekort komt, deze gemeente beneden gemiddeld presteert.

Je kunt als gemeente een aantal maatregelen nemen om de kosten van bijstand te verlagen:

• Preventie versterken: omlaag brengen van de instroom door bemiddeling richting arbeid en strenge rechtmatigheidscontroles aan de poort, waardoor met name het aantal kortdurende uitkeringen afneemt.
• Handhaving van verplichtingen: niet alleen de inlichtingenplicht/fraudebestrijding is van belang, het gaat ook om de handhaving van verplichtingen rondom toeleiding naar de arbeidsmarkt.
• Gemiddelde prijs omlaag brengen: bevorderen van deeltijdarbeid, actieve incasso van openstaande vorderingen.
• Intensivering klantencontacten: aandacht schenken leidt ook tot hogere uitstroom.
• Uitstroom bevorderen door een actieve arbeidsmarktbenadering en matching van bijstandsontvangers met vacatures. Ook de inzet op werkleertrajecten kan een positief effect hebben.
• Beperken herinstroom door te streven naar duurzame plaatsingen.
• Bevordering werken met loonkostensubsidie: omdat de financieringssystematiek voor LKS per 2022 wijzigt, biedt dit kansen om meer mensen hierin onder te brengen. Omdat de gemeente feitelijk met een vertraging van een jaar de werkelijke kosten hiervoor vergoed krijgt, wordt het financiële nadeel hiervan beperkt.

Op de volgende pagina’s volgen toelichtingen en verwijzingen naar tools en handvatten voor verschillende van de bovenstaande verwijzingen.

Een gemeente met meer dan 40 duizend inwoners en een tekort op het bijstandsbudget heeft meer bijstandsgerechtigden dan het verdeelmodel voor deze gemeente voorspelt. Ook kan het zijn dat de gemiddelde prijs van de uitkering in de gemeente hoger is dan voorspeld.

Het voorspelde aantal bijstandsuitkeringen per gemeente is terug te vinden in een online rekenmodel dat het ministerie van SZW jaarlijks laat maken.

Gemeenten kunnen hun tekort terugdringen door hun bijstandsbestand te verlagen en/of de gemiddelde prijs van de uitkering naar beneden te krijgen door meer in te zetten op parttime werk en/of loonkostensubsidies. Ze kunnen hun eigen in- en uitstroom en volumeontwikkeling volgen en vergelijken met de Divosa Benchmark Werk & Inkomen.

De Toetsingscommissie heeft alle maatregelen die gemeenten over de periode 2016-2019 hebben genomen, gepubliceerd op de eigen website. Er is een tool beschikbaar die het mogelijk maakt te zoeken op maatregelen en op gemeenten, zie: Informatie over eerdere aanvragen. De meest genomen maatregelen bij de 163 aanvragen in 2015 zijn door Divosa geanalyseerd waarbij de top 10 meest gekozen maatregelen zijn samengevat. Meest gekozen betekent niet direct dat dit ook de meest effectieve maatregelen zijn.

Dit is een overzicht dat in deze reeks van factsheets over het bijstandsbudget steeds weer terugkomt en zo nodig een update krijgt.

Het beperken van de instroom is een veelgebruikte strategie om het bijstandsbestand in een gemeente zo laag mogelijk te houden. Wie niet instroomt, hoeft ook niet uit te stromen. Gemeenten checken daarom vóóraf het recht op bijstand en beginnen zo vroeg mogelijk het gesprek over werk. Nu de doorstroom vanuit de WW naar de bijstand weer is toegenomen,  zal ook daar weer meer focus komen te liggen:

• UWV-gegevensdiensten kan gemeenten maandelijks cijfers leveren over het aantal mensen van wie de WW binnen zes maanden afloopt (alleen aantallen, geen persoonsgegevens): Max WW voor instroom Participatiewet.
• Op de website van de Programmaraad Regionale Arbeidsmarkt is een toolkit Gezamenlijke dienstverlening van WW naar bijstand te vinden.
• UWV doet regelmatig onderzoek naar de doorval vanuit de WW en biedt inzicht in de risicofactoren voor doorval: Van WW naar bijstand 2020 (november 2020).
• De Hanze Hogeschool Groningen, Hogeschool INHOLLAND en Hogeschool Arnhem-Nijmegen onderzochten de succesfactoren van gemeentelijke aanpakken om de doorval te beperken: Eindrapportage Uit de WW in de Bijstand (juni 2018).

In 2021 bracht de Inspectie SZW een rapport uit naar niet-gebruik van de bijstand. Dit rapport laat zien dat er nog duizenden mogelijk rechthebbenden geen gebruik maken van de bijstand. Met name jongeren, zzp’ers en Europese migranten. Om een beter beeld te krijgen van de beweegredenen om geen bijstand aan te vragen, is nog nader onderzoek vereist. De resultaten van het onderzoek brengen het belang van een goede balans tussen streng zijn aan de poort en zorgen voor toegankelijkheid en ondersteuning van inwoners aan het licht.

Bij gemeenten is het gebruikelijk om de mensen in de bijstand op te delen in verschillende groepen en de ondersteuning daarop aan te passen. Een deel van de mensen in de bijstand kan zonder al te veel tussenkomst van de gemeente zelf weer een baan vinden. Een ander deel heeft meer ondersteuning nodig om (op termijn) weer aan het werk te kunnen. Ook is er een groep voor wie werk (nog) niet in beeld is en die vooral belang hebben bij het op de rails houden of zetten van hun leven.

Naast de inzet op bestandsreductie, kunnen gemeenten ook proberen om de gemiddelde prijs die zij voor een uitkering betalen te verlagen. Dat betekent vooral het verhogen van de inkomsten uit parttime werk of de inzet van loonkostensubsidies. Inzet van LKS wordt met de nieuwe financieringssystematiek per 1 januari 2022 gunstiger. Gemeenten krijgen nu alle subsidieuitgaven vergoed. Behulpzaam hierbij:

• Toolkit Parttime werk zonder drempels (Simpel Switchen)
  De toolkit biedt gemeenten handvatten om onrust rondom inkomstenverrekening voor inwoners zoveel mogelijk weg te nemen. Met de Toolkit kunnen gemeenten de processen rond parttime werk zo inrichten dat de inkomensstabiliteit van burgers die de stap naar parttime werk zetten zoveel mogelijk gewaarborgd is.
   
• Werkblad Goed geregeld gesprek (Simpel Switchen)
  Het Goed Geregeld Gesprek helpt inwoners en professionals aan antwoorden op deze vragen over de gevolgen van een stap naar werk vanuit een uitkeringssituatie.

Afhankelijk van hun situatie bespaart een gemeente maximaal 14 duizend euro als het bijstandsbestand met één uitkering daalt. (Het Rijk hanteert een gemiddeld brutobedrag per uitkering van ruim € 14.376 over 2018. Uitvoeringskosten zijn hier niet in meegenomen.) Maar het kan net zo goed nul euro zijn, of zelfs negatief uitpakken. We herhalen hier kort de belangrijkste conclusies van een analyse uit de Divosa-factsheet Bijstandsbudgetten 2017:

• De maximale besparing van een gemeente op een uitkering is 14 duizend euro, maar die is er alleen als de gemeente het qua bestandsreductie beter doet dan het gemiddelde.
• Daalt in andere gemeenten het bestand net zo hard? Dan is de besparing voor de gemeente nul. 
• Doen andere gemeenten het beter? Dan heeft de gemeente zelfs extra kosten.
• Kleine gemeenten ( <15 duizend inwoners) besparen altijd een uitkering als hun bestand afneemt, maar kunnen die besparing maximaal twee jaar inboeken.
• Grotere gemeenten met een groot tekort op hun budget besparen niet tot nauwelijks als hun bestand afneemt.

De werkelijke besparing die een gemeente kan inboeken voor bestandsreductie verschilt per gemeente. Dat hangt samen met de omvang van de gemeente, of de gemeente een tekort heeft en hoe groot dat tekort is. Van grote invloed is ook in hoeverre andere gemeenten een daling van hun bijstandsbestand weten te realiseren. Dat kan zelfs leiden tot extra kosten voor een gemeente, zelfs als het bestand is gedaald.