Energietoeslag: uitvoering en bereik

Vanaf het eerste kwartaal van 2022 hebben gemeenten door de uitvoering van de energietoeslag een noodoplossing geboden aan inwoners met een laag inkomen. Tussen 1 januari en 30 juni 2022 is de energietoeslag aan bijna driekwart van de doelgroep (mensen met een inkomen tot 120% van het sociaal minimum) toegekend. Maar de impact van deze noodoplossing op de uitvoering van gemeenten is groot. Wat kwam er op hen af en wat is vanaf nu nodig?

Divosa ziet dat haar leden – onder andere door de inrichting en uitvoering van de energietoeslag – onder grote druk staan. Om een goed beeld te krijgen van de uitvoering van de energietoeslag, hebben we een vragenlijst voorgelegd aan gemeenten. (1) Op basis van de antwoorden geven we in deze rapportage een beknopt beeld hoe gemeenten deze extra taak hebben ingericht, welke knelpunten zij ervaren en wat zij nodig hebben.

Gemeenten hebben de energietoeslag grofweg in twee stappen toegekend:

• Stap 1 zijn de toekenningen voor inwoners met een laag inkomen die al bekend zijn bij gemeenten. Denk aan bijstandsgerechtigden, ontvangers van minimaregelingen en kwijtschelding gemeentelijke belastingen. Deze inwoners hebben ambtshalve de energietoeslag uitgekeerd gekregen.
   
• Stap 2 zijn de toekenningen voor inwoners met een inkomen tot 120% van het sociaal minimum die niet bekend zijn bij gemeenten. Zij konden deze energietoeslag aanvragen. Gemeenten hebben veel moeite gestoken  in zichtbaarheid en bekendheid van de energietoeslag. Gemiddeld genomen is driekwart van de aanvragen die binnen zijn gekomen, goedgekeurd. Van alle inwoners waaraan de toeslag is toegekend, is deze bij tweederde ambtshalve verstrekt en bij een derde via een aanvraag toegekend.

Gemeenten hebben met de ambtshalve verstrekking én de behandelde aanvragen in korte tijd een flink aantal mensen bereikt. Gemiddeld heeft 73,4% van de huishoudens met een inkomen tot 120% van het sociaal minimum de energietoeslag toegekend gekregen in de gemeenten die deze inkomensgrens hanteren voor de toekenning.

Met beide stappen hebben de gemeenten die de vragenlijst invulden 3,8% van hun totaal aantal inwoners bereikt. Bij 20% van de respondenten was dit bereik meer dan 4% en oplopend tot bijna 10%. Belangrijk om hierbij te vermelden is dat al deze cijfers betrekking hebben op de periode tot en met juni 2022. Inmiddels kunnen er nog meer aanvragen zijn gedaan en/of toegekend.

We zien dat bij gemeenten met een hoger bereik, een relatief groter aandeel van de toegekende energietoeslag bestaat uit aanvragen.

Een reden waarom een gemeente aan een relatief hoger percentage inwoners de toeslag heeft uitgekeerd, kan zijn dat er is gekozen om de inkomensgrens hoger te leggen dan 120% van het sociaal minimum. Echter, van de 19% organisaties met een bereik van meer dan 4%, heeft slechts één de inkomensgrens op 130% gelegd, in plaats van op 120%.

De meeste responderende gemeenten (84%) kiezen voor de grens van 120%, de overige gemeenten zitten op 130%. Slechts een enkele gemeente kiest voor lager dan 120% of hoger dan 130%.(1) Voor een kleine meerderheid van gemeenten (58%) komt de gekozen grens ook overeen met de doelgroep van het lokale armoedebeleid. Voor 17% van de gemeenten wijkt de grens juist naar boven af. Dit zijn niet per se de gemeenten die voor 130% hebben gekozen.

Belangrijk om te vermelden is dat ook in een aantal gemeenten verschillende inkomensgrenzen gehanteerd worden voor verschillende regelingen. Zodoende is er mogelijk sprake van afwijking naar boven en beneden.

De meeste gemeenten hebben gekozen voor de grens van 120% om aan te sluiten bij het advies van de wetgever en omdat voor deze groep middelen beschikbaar zouden komen vanuit de Rijksoverheid. Inmiddels hebben hebben we gehoord dat een aantal gemeenten deze zomer alsnog heeft gekozen om de inkomensgrens te verhogen, bijvoorbeeld van 120% naar 130%.

Vanaf het begin heeft de wetgever geadviseerd om studenten als groep uit te sluiten van deze energietoeslag. De groep is te divers om als geheel in de regeling energietoeslag op te nemen. Maar omdat ook studenten in de knel kunnen komen door de hoge energieprijzen, heeft de Rijksoverheid gewezen op de mogelijkheid van individuele bijzondere bijstand bij gemeenten, zodat maatwerk kan worden geboden.

Uit onze enquête blijkt dat gemeenten verschillend omgaan met studenten. In 53% van de gemeenten (n=135) komen studenten niet in aanmerking voor de energietoeslag. Het al dan niet aanwezig zijn van een studentenpopulatie kan leiden tot de afweging om deze groep juist wel of niet toe te laten tot deze toeslag.

We zien vervolgens dat gemeenten (die de energietoeslag beschikbaar hebben gesteld voor studenten) met een relatief grotere populatie studenten extra voorwaarden verbinden aan de aanvraag (zoals bewijs energienota en adres op eigen naam). Gemeenten steken hiermee ook hun financiële nek uit om te zorgen dat deze studenten niet in de problemen komen. Zij worden namelijk niet vergoed voor deze studenten door de Rijksoverheid en kiezen er dus voor om eigen middelen in te zetten. 

Tegelijkertijd zien gemeenten studenten die niet in aanmerking komen, worstelen met rondkomen. Deze gemeenten maken zich hierover zorgen. Het vraagstuk over de inkomenspositie van studenten gaat veel verder dan de kaders en mogelijkheden van gemeenten.

Inwoners die in een uitzonderlijke financieel knellende positie zitten, kunnen − als alle andere regelingen zijn uitgeput − om hulp vragen via de individuele bijzondere bijstand. Het maakt dan niet uit of je studeert, werkt, uitkeringsgerechtigd of met pensioen bent. Maar de individuele bijzondere bijstand kent wel zijn eigen voorwaarden.

Bij ongeveer tweederde van de gemeenten (65%, n=123) is het mogelijk om een aanvraag voor individuele bijzondere bijstand in te dienen voor energielasten. Bij bijna alle van deze gemeenten (91%, n=74) is de aanvraagprocedure toegankelijk voor inwoners die buiten de randvoorwaarden van de energietoeslag vallen. Inwoners die al de energietoeslag hebben ontvangen, kunnen bij 61% van deze gemeenten ook nog een aanvraag individuele bijzondere bijstand indienen.

Ongeveer een derde van de gemeenten heeft de individuele bijzondere bijstand nog niet ingeregeld voor energielasten. Dit komt bij een deel van de gemeenten doordat zij worstelen met de kaders en randvoorwaarden voor deze regeling. Een ander deel van de gemeenten is aan het afwegen of ze de individuele bijzondere bijstand überhaupt moeten en kunnen openstellen voor energiekosten. Er is namelijk een discussie gaande over de juridische grondslag voor het aanwenden van de bijzondere bijstand voor energielasten. In principe zou de bijstandsuitkering namelijk voldoende moeten zijn om in deze basisvoorziening te voorzien.

Nu de betaalbaarheid van deze basisvoorziening onder druk staat ten gevolge van de alsmaar oplopende energieprijzen, zijn gemeenten zoekend naar hun rol. Alternatieven zoals maatwerkbudgetten worden daarom ook gebruikt om op maat te compenseren waar nodig, buiten de juridische grondslag van de individuele bijzondere bijstand om. 

Voor de gemeenten die energielasten binnen de individuele bijzondere bijstand hebben ingeregeld, geldt voor een deel (56%, n=73) dat specifieke kaders zijn geschapen om inwoners tijdelijk extra te ondersteunen. Andere gemeenten (44%) hebben juist gekozen geen randvoorwaarden vast te leggen, zodat er op maat beslist kan worden wat nodig is. 

De meeste gemeenten zien dat het nog niet storm loopt op de aanvragen individuele bijzondere bijstand voor energielasten. Zij zien ook geen extra toename van aanvragen op andere thema’s van de individuele bijzondere bijstand. Slechts 12% van de gemeenten (n=113) ziet over het eerste half jaar van 2022 een toename van de aanvragen voor individuele bijzondere bijstand. Ruim een derde van de gemeenten heeft nog geen zicht op een toename of afname. 

Voor inwoners die niet rond kunnen komen, zijn er verschillende regelingen waarop zij een beroep kunnen doen. Een aantal gemeenten heeft externe maatwerkbudgetten, zet budgetbegeleiding of schuldhulpverlening in of zoekt andere vormen van begeleiding bij lokale (vrijwillige) partnerorganisaties.

Daarnaast hebben gemeenten vaak nog een aantal andere minimaregelingen en -voorzieningen. Denk bijvoorbeeld aan de voedselbank, het kindpakket of een meedoenbudget. Deze regelingen kunnen tot een lastenverlichting op andere levensdomeinen leiden voor inwoners die nog niet bekend waren bij de gemeente en nu via de aanvraag energietoeslag wel in contact komen met de gemeente.

We zien dat de meerderheid van de gemeenten over andere minimaregelingen informatie verstrekt. Een klein aantal gemeenten bespreekt direct andere regelingen met deze inwoners en vraagt die ook aan. 19% van de gemeenten doet dit niet en is dit ook niet van plan.

Enkele gemeenten benoemen dat informeren lastig kan zijn in verband met privacywetgeving. Gemeenten worstelen met de vraag of er ruimte is om een inwoner nadat de aanvraag al is gedaan en de inwoner niet expliciet toestemming heeft gegeven om gegevens te delen, deze alsnog te benaderen.

Via de verdeelsleutel van de bijzondere bijstand hebben gemeenten voor de uitvoering én de uitkering van de energietoeslag financiële middelen gekregen van de Rijksoverheid om alle inwoners met een inkomen tot 120% van het sociaal minimum de energietoeslag uit te keren.

Uit de vragenlijst blijkt dat een derde van de gemeenten (34%, n=134) budget tekort komt op de toeslag en/of uitvoeringskosten van de energietoeslag. Nog eens een derde van de gemeenten heeft hier nu (nog) geen zicht op. Slechts 13% komt precies uit en 18% houdt budget over.

Beschikbaar budget is voor verschillende gemeenten een beslissende factor geweest in de afweging welke grens te stellen (% van sociaal minimum) voor de toekenning van de energietoeslag. Voor tweederde van de gemeenten (67%, n=112) speelt het financiële risico (enigszins) mee bij het opstellen van randvoorwaarden voor de aanvragen voor energielasten binnen de individuele bijzondere bijstand.

Het mogelijke gebrek aan uitvoeringscapaciteit speelt voor 61% (n=111) van de responderende gemeenten (enigszins) een rol bij het opstellen van de randvoorwaarden. 80% van de gemeenten (n=111) geeft aan dat de reguliere werkzaamheden (enigszins) onder druk komen te staan door de uitvoering van de bijzondere bijstand. Hiervan geeft maar liefst 39% aan dat deze werkzaamheden sterk onder druk zijn komen te staan. 

Om toch de energietoeslag te kunnen uitvoeren, hebben gemeenten verschillende strategieën toegepast. De meeste gemeenten hebben gekozen om nieuwe medewerkers aan te trekken of hebben medewerkers vrijgemaakt om zich met de energietoeslag bezig te houden.

Kortom, gemeenten bevinden zich in een spagaat tussen een uitvoering die steeds verder onder druk komt te staan en inwoners die niet (meer) rond kunnen komen. Toch schrijft één van de responderende gemeenten: ‘Ook al staat de gehele hulpverlening onder druk, we proberen alle inwoners met financiële problemen te ondersteunen.’

Om inwoners met financiële problemen te kunnen ondersteunen, is het in de eerste plaats van belang hen te bereiken. En het liefst zo vroeg mogelijk. Het doorgeven van signalen van betalingsachterstanden door vastelastenpartners (energieleveranciers, drinkwaterbedrijven, zorgverzekeraars en woningverhuurders) aan gemeenten is een wettelijke verplichting sinds 1 januari 2021. Vroegsignalering kan een belangrijke bijdrage leveren aan het vroegtijdig bereiken van inwoners met geldproblemen.

Cijfers uit de Divosa Monitor Vroegsignalering Schulden laten zien dat er afgelopen maanden een lichte stijging is van het aantal signalen ten opzichte van december 2021. In februari 2022 is door een van de energieleveranciers een bijzonder hoog aantal signalen aangeleverd. Het bleek om een administratieve fout te gaan, maar omdat gemeenten de signalen wel hebben opgevolgd, zijn ze terug te zien in de monitor. Er is dus geen sprake van een enorme stijging en daling van de beginnende betalingsachterstanden bij deze vastelastenpartners geweest.

Het aantal signalen in de eerste helft van 2022 ligt echter wat lager dan de maandelijkse totalen die zichtbaar waren in de tweede helft van 2021. Kijken we naar het maandgemiddelde over de afgelopen zes maanden, dan zien we een kleine daling van het aantal signalen per 1000 inwoners over de periode december 2021 - juni 2022, van gemiddeld 3,7 signalen per 1000 inwoners in december 2021 naar 3,5 signalen in juni 2022.

Een daling van het aantal signalen hoeft niet direct samen te hangen met minder inwoners met beginnende financiële problemen. Het kan ook geduid worden als een teken van toegenomen kwaliteit van de afgegeven signalen. Immers, in de periode mei - december 2021 waren er relatief veel signalen met schuldbedragen van meer dan 20 duizend euro. Zulke hoge betalingsachterstanden duiden niet op vroegtijdige signalering. In 2022 zien we dit niet meer terug. De gemiddelde hoogte van het schuldbedrag van de vroegsignalen van de vastelastenpartners fluctueert per maand. Er is geen duidelijke stijging of daling zichtbaar in de laatste zes maanden. 

Zoals eerder genoemd hebben gemeenten verschillende mogelijkheden om inwoners met een minimuminkomen financieel te ondersteunen en daarnaast ook een uiteenlopend aanbod voor ondersteuning bij (beginnende) schulden. Maar is er nog wel voldoende mogelijk om inwoners te ondersteunen? En waar ligt de structurele oplossing?

Al ruim een maand geleden verwoordde lector Schulden en Incasso Nadja Jungmann het treffend in de Volkskrant: ‘Als je tot nu toe schulden had, bijvoorbeeld omdat je onhandig met geld was omgegaan, in scheiding lag of ziek was geworden, ging je naar de gemeente om schuldhulp aan te vragen. Nu zegt de schuldhulpverlening: we kunnen je hierbij niet helpen, want geen energiemaatschappij gaat jouw schuld kwijtschelden als al bekend is dat je de volgende rekening ook niet kunt betalen.’

Ook de NVVK berichtte dat er zorgen zijn dat mensen die al schuldhulpverlening krijgen, uit de regeling gaan vallen.

Gemeenten bevestigen via de uitvraag energietoeslag deze machteloze situaties. Zij lopen er tegenaan dat met de sterk teruglopende koopkracht, het inkomen en de uitgaven van inwoners ongekend uit balans raken. Hierdoor wordt het steeds moeilijker om inwoners die in de knel zitten, te ondersteunen. De mogelijkheden en instrumenten om in te zetten worden beperkter.

Als voorbeeld wordt genoemd dat binnen budgetbeheer geen sluitende budgetplannen meer gemaakt kunnen worden en de schulden zelfs oplopen. De keuze is eten, rekening betalen óf schulden aflossen. Het kan niet meer alledrie. Betaalafspraken kunnen niet meer worden nagekomen, nieuwe schuldregelingen komen niet van de grond en in extreme gevallen worden schuldentrajecten opengebroken.

Gemeenten staan al onder druk door de energietoeslag en andere bijkomende crisisinterventies. Daarnaast moeten zij dus ook extra moeite doen om hulpverlening te laten aansluiten bij inwoners, omdat reguliere en vanzelfsprekende oplossingen niet meer voldoende zijn.

Gemeenten maken zich grote zorgen hoe ze het nog kunnen bolwerken nu de koopkracht alleen nog maar verder lijkt te dalen. Het CBS berichtte eind augustus 2022 weer opnieuw een recordhoogte van de inflatie: in augustus 2022 steeg deze naar 13,6%. De sterkste stijging is terug te zien bij de energie- en brandstofprijzen, waarbij de prijsstijging in augustus 2022 op 88,2% uitkwam. De inflatie en hoge energieprijzen zijn inmiddels structureel geworden, waardoor veel mensen met een minimuminkomen structureel niet meer kunnen rondkomen.

Gemeenten, maar ook de vastelastenpartners zoals energieleveranciers, vrezen dat in het najaar de groep inwoners die dermate in de knel zitten dat er geen mogelijkheden meer zijn, alleen maar groter wordt. Het CBP noemt dat in een donker scenario 1,2 miljoen huishoudens in acute financiële nood komen door de hoge prijzen en het Nibud noemt het aannemelijk dat 2,5 miljoen inwoners last krijgen van de hoge energierekening. 

Daarom ook vanuit gemeenten die onze vragenlijst invulden de oproep: ‘Als het Rijk de sociale zekerheid goed regelt, dan kunnen wij als gemeente weer het vangnet zijn.’ Gemeenten zien de nood en willen er zijn voor hun inwoners, maar een structurele oplossing kan niet door gemeenten worden geboden. De maatregelen die nu door de rijksoverheid worden voorgesteld, vormen een goede eerste stap, maar we kijken uit naar Prinsjesdag om het totaalpakket te zien. De grote vraag blijft: is het voldoende en zijn deze maatregelen niet alleen een oplossing voor het achterstallig onderhoud van vóór de extreme toename van de energieprijzen?

Prioriteit in deze crisis is dat inwoners weer kunnen rondkomen. De focus van het Rijk bij de koopkrachtreparatie ligt op het aanvullen van de inkomsten zodat deze weer gaan passen bij de verhoogde noodzakelijke uitgaven. Maar zouden we het niet moeten omdraaien? Wat is er nodig om de uitgaven dichterbij de inkomsten te brengen?

Dit is een brede maatschappelijke opgave en behoort niet enkel toe aan de overheid. Een mooi voorbeeld van een integrale aanpak is vroegsignalering, waarbij de samenwerking tussen energieleveranciers, zorgverzekeraars, woningverhuurders, drinkwaterbedrijven, maatschappelijke organisaties en gemeenten laat zien dat je elkaar nodig hebt om te voorkomen dat beginnende betalingsproblemen uitmonden in problematische schulden. Een vergelijkbare samenwerking is nodig in het bredere vraagstuk van koopkracht.

Nu zowel het Rijk als gemeenten een stap naar voren hebben gedaan in uitvoering en middelen, is het tijd dat iedereen een onconventionele duit in het zakje doet om hier samen als maatschappij goed uit te komen.

De vragenlijst is via verschillende kanalen uitgezet onder alle Divosa-leden. De antwoorden van 94 vragenlijsten zijn meegenomen bij de analyse. Hiervan waren 81 vragenlijsten volledig ingevuld. Doordat niet alle respondenten de vragenlijst volledig hebben ingevuld, kan het totaal aantal gemeenten/respondenten per vraag verschillen.

De vragenlijst is door 17 samenwerkingsverbanden ingevuld. Deze samenwerkingsverbanden vertegenwoordigen 2 - 6 gemeenten. Wanneer in deze rapportage over gemeenten wordt gesproken, zijn de antwoorden van het samenwerkingsverband meermaals meegenomen.

In totaal vertegenwoordigt de respons 138 gemeenten (112 gemeenten volledig ingevulde vragenlijsten). Hiermee zijn ook 40% van de gemeenten in (Caribisch) Nederland vertegenwoordigd. Qua gemeentegrootte (inwoneraantal) is de vertegenwoordiging als volgt verdeeld:

Cijfers Monitor Vroegsignalering Schulden

De cijfers uit de Monitor Vroegsignalering Schulden zijn gebaseerd op de data van 202 gemeenten, die 12,5 miljoen inwoners vertegenwoordigen. Het aantal deelnemende gemeenten loopt nog steeds op. Dit betekent dat het aantal gemeenten waarvan de data afkomstig zijn per maand kunnen verschillen. Voor meer informatie over de methodologie van de monitor verwijzen we naar de Jaarrapportage 2021.

Divosa

Aidadreef 8 | 3561 GE Utrecht
Postbus 9563 | 3506 GN Utrecht
​030 233 23 37
info@divosa.nl
www.divosa.nl

Auteurs

Erika Dekens (Divosa)
Larissa van Es (Divosa)

Eindredactie

Monique Dassen (Divosa)

Webredactie

Remco van Brink (Divosa)