Verslag 'Rechtshulp en sociaal domein: ieder voor zich of samen maatwerk leveren?'

Er gaat veel veranderen in het stelsel van de gesubsidieerde rechtsbijstand. Dit raakt ook gemeenten. Hoe kunnen zij hier slim op voorsorteren? Welke best practices zijn er om geschillen tussen inwoners en gemeenten in het sociaal domein te voorkomen? Welke kansen liggen er voor het sociaal en juridisch domein om samen te werken en elkaar te versterken? Hierover ging de bijeenkomst ‘rechtshulp en sociaal domein’ van Divosa op 29 april 2021.

‘Inwoners van mijn eigen gemeente hebben makkelijk toegang tot rechtshulp.’ Slechts 13% van de deelnemers beantwoordde deze pollvraag aan het begin van de bijeenkomst als ‘waar’. Kortom, werk aan de winkel! En tijd voor een goed gesprek met Divosa voorzitter Erik Dannenberg, prof. dr. Bert Marseille van de Rijksuniversiteit Groningen en Stijn van Rooij van de gemeente Tilburg.

Erik Dannenberg, voorzitter van Divosa, schetst inleidend de context voor de bijeenkomst.

Vanaf 2015 kregen gemeenten er grote verantwoordelijkheden bij: de Participatiewet, de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO), de Jeugdwet en eerder al de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening. Dannenberg: ‘Een geweldige kans voor gemeenten om te kiezen voor een ‘radicale omkering’: niet langer vanuit een rietje van één wet of afdeling naar de situatie van een inwoner kijken, maar het helemaal omdraaien. En de inwoner centraal stellen.’   

Veranderingen in het sociaal domein

Sinds 2015 is er veel veranderd. Goede ontwikkelingen, maar ook veel problemen, zoals de enorme toename van problematische schulden. Maar liefst 650.000 huishoudens zitten in de financiële sores. Dannenberg: ‘Dit geeft veel spanning en stress en leidt soms zelfs tot een onveilig pedagogisch klimaat voor de kinderen thuis. Het is heel wrang dat de overheid in ruim 60% van de gevallen zélf mede veroorzaker is van deze schulden.’

Daarnaast noemt Dannenberg de dramatische stijging van woonlasten, de doorgeschoten flexmarkt, de groeiende vraag naar voedselbanken en ongekende stijging van het aantal dak- en thuislozen. ‘De druk op gemeenten is momenteel geweldig groot.’

27 verschillende inkomensondersteunende maatregelen

Tegelijkertijd digitaliseert de wereld in rap tempo, ook de bureaucratie. Een paar miljoen Nederlanders hebben hier moeite mee. Evenals de grote hoeveelheid regelingen van de overheid. Dannenberg: ‘Er zijn alleen al 27 (!) verschillende inkomensondersteunende regelingen. Zoek daar maar eens je weg in uit.’

Gemeenten doen hun best inwoners te ondersteunen en vaak gaat het goed. Toch moeten inwoners in nood zich volgens Dannenberg in 10 tot 20% van de gevallen wenden tot juridische hulp. ‘Het is niet fraai om dan gelijk heel formeel en vanuit verordeningen te reageren. Bovendien is het probleem van de inwoner daarmee niet opgelost.’ Het laatste en zwaarste middel waar mensen met weinig geld een beroep op kunnen doen is de rechtsbijstand. ‘Dat is een groot goed.’ zegt Dannenberg.

Kracht en tegenkracht

Dankzij de Toeslagenaffaire is ineens veel aandacht voor macht en tegenmacht. Dannenberg spreekt liever van ‘kracht en tegenkracht’, waarbij de overheid inwoners juridisch versterkt. ‘Vanuit een brede blik kunnen gemeenten veel voor inwoners met complexe problemen betekenen. Maar wanneer dat niet lukt dan moet er onafhankelijke juridische ondersteuning zijn. Gemeenten moeten dat niet zien als een vervelend staartje van een proces waarin ze het niet eens geworden zijn. Maar als een kans. Een kans met de juridische ondersteuning als medestander.’

Dannenberg is daarom blij met de samenwerking tussen het juridisch en sociaal domein in het project rechtshulp. Hij complimenteert de initiatiefnemers voor het feit dat de nieuwe wetgeving uitgewerkt wordt vanuit de ervaringen in de praktijk en uitvoering. 

Artikel 18 van de Participatiewet is het favoriete wetsartikel van Bert Marseille, hoogleraar Bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen. Waarom? Dat verklapt hij nog niet gelijk. In opdracht van de Raad voor Rechtsbijstand doen de Rijksuniversiteit Groningen en de Hogeschool van Amsterdam onderzoek naar het voorkomen van geschillen in het sociaal domein en de Participatiewet in het bijzonder.

Marseille heeft de afgelopen jaren veel onderzoek gedaan naar de beslechting van geschillen met de overheid. Dat startte bij de bestuursrechter.

Marseille: ‘Bestuursrechters vroegen zich af waarom bepaalde zaken niet in de bezwaarprocedure afgehandeld hadden kunnen worden. Dus ben ik overgegaan naar bezwaarprocedures. En daar diende zich dezelfde vraag aan: hadden de bezwaren niet al in het primaire proces voorkomen kunnen worden? Nu onderzoeken we het primaire proces – bijv. de afdeling Werk en Inkomen - en de oorsprong van de geschillen. Ik raak er steeds meer van overtuigd dat er heel veel situaties zijn waarin bezwaren en beroepen voorkomen kunnen worden.’

Voor het onderzoek hielden Marseille en zijn team 120 interviews in 16 gemeenten met afdelingshoofden, teamleiders, wijkteams, inkomensconsulenten, leden van cliëntenraden, sociaal raadslieden, mediators en nog vele anderen.

Vier belangrijkste problemen en remedies

Het onderzoek is nog niet afgerond, maar Marseille kan al wel een impressie geven van de bevindingen over de oorzaken en remedies voor de aanwas van bezwaren:

1.      Misverstanden

In veel gevallen begrijpen inwoners de besluiten niet. Ze hebben moeite met formuleringen. Of ze begrijpen niet waarom een besluit is genomen. Wat betekent ‘een inlichtingenplicht’ bijvoorbeeld? En waarom wordt dat specifieke bedrag teruggevorderd? ‘Sommige mensen zien bezwaar dan als de enige manier om de duidelijkheid te krijgen over wat het besluit van de gemeente precies inhoudt’, zegt Marseille.

Remedie: Betere informatie aan de inwoner. Uit het onderzoek kwam één werkwoord keer op keer naar voren en dat is: bellen. Bellen, bellen, bellen. Dit is al gebruikelijk bij bezwaar, maar loont volgens Marseille ook enorm de moeite in het primaire proces. ‘De gemeente Enschede belde als experiment inwoners een dag voor hun afspraak. Gevolg was dat er veel meer mensen op die afspraak verschenen. De traditionele handelwijze van de overheid om mensen met brieven te bestoken werkt in veel gevallen niet. Je moet ook de telefoon pakken.’

2.      Onvoltooide besluitvorming

Dit was voor Marseille een eye-opener: naar schatting ongeveer 20 procent van de beslissingen over een bijstandsaanvraag zijn afwijzingen omdat er gegevens missen. Verschillen tussen gemeente zijn op dit punt trouwens groot. De ene gemeente verleent meer ondersteuning aan aanvragers bij het het verzamelen van de benodigde gegevens dan de andere gemeente.

Remedie: Betere informatie van de inwoner. Marseille: ‘Ik sprak een hele goede en betrokken advocaat die haar cliënten uitnodigt op kantoor en ze vraagt álle mogelijk relevante enveloppen mee te nemen, desnoods in een grote vuilniszak. Samen zoeken ze de boel uit en na een uur ligt alles op tafel wat de gemeente nodig heeft. De vraag is wel wie dit werk het beste kan doen. Ligt hier niet een taak voor de gemeente zelf?’

3.      Reactieve opstelling gemeente

Sommige gemeenten reageren traag op signalen dat regels niet worden nageleefd. Marseille geeft een voorbeeld: ‘Een inwoner ontving een brief van de gemeente, hoorde drie maanden niks, kreeg nog een brief, hoorde weer een tijd niks.. tot er plotsklaps een terugvordering van duizenden euro’s op de deurmat lag.’

Remedie: Meer contact met de inwoner. Marseille is onder de indruk van de werkwijze van de gemeente Purmerend. ‘Inwoners moeten naar het gemeentehuis om de aanvraag te doen. De persoon aan de balie is ook gelijk hun vaste consulent. Vanaf dag één hebben ze dus één vaste contactpersoon bij de gemeente. Deze medewerker doet niet alleen de controle, maar is ook op de hoogte van het wel en wee van de bijstandsgerechtigde, helpt met vragen, en kan waar nodig ingrijpen. Terugvorderingen van duizenden euro’s zijn dan niet snel aan de orde.’ 

4.      Gebrek aan maatwerk

De toeslagenaffaire laat volgens Marseille een repressieve verzorgingsstaat zien. Er zijn volgens hem grote verschillen tussen gemeenten in hoeverre zij zich repressief of empathisch naar de inwoner opstellen. Dit heeft deels te maken met hun interpretatie van artikel 18 van de Participatiewet. Marseille: ‘Er heerst een soort geloof dat als iets mág van de wet, dat betekent dat het ook móet.’

Remedie: Waarom is artikel 18 van de Participatiewet nou favoriet bij Marseille? ‘De interpretatie van artikel 18 biedt gemeenten heel veel ruimte en mooie kansen voor een menselijke en empathische uitvoering van de Participatiewet.’

Uitdagingen

Marseille ziet een aantal uitdagingen voor bovengenoemde remedies. In grote gemeenten is het moeilijker om eenheid te krijgen in de werkwijze. Afdelingen van het sociaal domein en Juridische Zaken zullen goed moeten samenwerken. Politieke steun is nodig. En de nieuwe werkwijze vraagt ook andere vaardigheden van ambtenaren. Zij moeten het leuk vinden om inwoners te spreken en bellen. Het verhaal van de gemeente Tilburg laat dit ook zien.

Een andere uitdaging is hoe iedereen met de beste bedoelingen iedere dag zich weer inzet. Want niet alleen rechtsbijstandsverleners, maar ook ambtenaren zien zichzelf als ondersteuners om inwoners te helpen. Marseille: ‘Dat is mooi, maar daardoor kan er ook spanning ontstaan.’ Want ook als een uitvoerende ambtenaar het beste voorheeft met een aanvrager, dan kan het toch gebeuren dat hij diens aanvraag ten onrechte heeft afgewezen.

De hoogleraar heeft ook vraagtekens bij een aantal perverse prikkels in het systeem van rechtsbijstand. Hij is er nog niet helemaal uit welke vorm het beste werkt. ‘Eén ding staat vast: de overheid zal zich meer verantwoordelijk moeten gaan voelen over de begeleiding van inwoners. Niet alleen vanwege een nieuw – en ook al favoriet – artikel in de Algemene wet bestuursrecht dat inhoudt dat de overheid verplicht is in het contact met burgers passende ondersteuning te bieden, maar ook omdat de politiek meer dan in het verleden oog heeft voor de menselijke maat bij de uitvoering van wetten.’

De gemeente Tilburg werkt, net als veel andere gemeenten, steeds meer vanuit ‘de bedoeling’: welke impact heeft ons handelen op de stad? Ook bij hun nieuwe werkwijze voor de afhandeling van bezwaren. Tilburg kiest voor een informele aanpak, die grotendeels gebaseerd is op mediation en waarbij de dialoog met de inwoner en samenwerking tussen verschillende afdelingen van de gemeente en diensten centraal staan.

Hogere klanttevredenheid, goede kwaliteit en een kleine besparing van de kosten. Daar zijn we heel erg tevreden over in onze stad!

Hoe gaat die informele aanpak in zijn werk? Een inwoner vraagt bijvoorbeeld een uitkering aan. Bij een afwijzing/negatief besluit wordt de inwoner vooraf gebeld door de gemeente. De professional die eerst juridisch werk deed is nu getraind op een andere mindset. Hij of zij stelt vragen en doet suggesties voor aanpassingen die wel zorgen voor een positief advies. Na zo’n telefoongesprek is het motief voor het bezwaar al vaak weggenomen.

Stijn van Rooij, afdelinghoofd Juridische Zaken van de gemeente Tilburg, vertelt: ‘We vinden het nog steeds erg belangrijk dat er rechtszekerheid is en een inwoner bezwaar kan maken. Jaarlijks behandelen we ongeveer 1.200 bezwaren in het sociaal domein. Een toegewijde club van zes collega’s neemt contact op met de bezwaarmakers en de primaire afdeling en gaat zo op zoek naar een oplossing. Omdat er een extra gesprek plaatsvindt heeft de inwoner meer mogelijkheid zijn of haar verhaal toe te lichten. ’

Alleen in het fraudedomein wordt deze informele aanpak niet toegepast en volgt altijd een formeel traject (hoorzitting, commissiebehandeling etc.). Na afloop krijgen inwoners een korte enquête over hoe ze het contact hebben ervaren. De gemeente werkt met een zaaksysteem en daaruit analyseert ze de data. De signalen die hieruit voortkomen gaan naar de primaire afdelingen om hun dienstverlening te verbeteren.

Mooie resultaten!

De resultaten van deze nieuwe werkwijze zijn naar tevredenheid. Stijn de Rooij is trots: ‘Hogere klanttevredenheid, goede kwaliteit en een kleine besparing van de kosten. Daar zijn we heel erg tevreden over in onze stad!’

• Meer dan een derde van de inwoners trok het bezwaar in na een telefoontje van de gemeente.
• Hoge klanttevredenheid inwoners van 8.1 (op een schaal van 1 tot 10 en met 50% respons). Met name hoge waardering in het sociaal domein.
• Budgetneutrale uitvoering en zelfs +/- 5% besparing. Bij een informele aanpak is er geen (hoger) beroep.
• Meer inzicht in wat inwoners nodig hebben.

Vervolg in pilot met Divosa

Het kan altijd beter. Samen met de Raad voor Rechtsbijstand deed Tilburg onderzoek naar mensen met veel bezwaren en beroepen. Van Rooij: ‘In de afgelopen vijf jaar waren er 18 mensen in onze gemeente die 9 of meer toevoegingen kregen. In bijna alle gevallen leidde dit uiteindelijk tot een ongegrond verklaring. Het gaat daarbij vaak om mensen die te maken hebben met multiproblematiek. Deze uitkomst triggerde ons.’

Met de hulp van Divosa gaat Tilburg onderzoeken wat zij juist voor deze groep nog beter kan doen, waarbij het doel is om de hulptrajecten te dejuridiseren.

Divosa

Aidadreef 8 | 3561 GE Utrecht
Postbus 9563 | 3506 GN Utrecht
030 233 23 37
info@divosa.nl
divosa.nl

Auteur

Margit Timmen (Divosa)

Webredactie

Margit Timmen (Divosa)

Versie

Mei 2021