De menselijke maat: hoe pak je de ruimte?

De term ‘menselijke maat’ is vandaag de dag niet meer uit het sociaal domein weg te denken. Mede door de Toeslagenaffaire klinkt het geluid ook steeds sterker in de rechtspraak. Maar als iedereen het tegenwoordig eens lijkt te zijn, waarom dóen we het dan nog niet? Wat is er nodig om de menselijke maat wel centraal te stellen in de uitvoering? En wat kunnen we leren van eerdere fouten? In een reeks van drie dialoogsessies gaan we met de rechtspraak, uitvoering sociaal domein en wetenschap in gesprek over de menselijke maat, maatwerk, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid.

Tijdens de eerste dialoogsessie gaven Gijsbert Vonk, hoogeraar sociaal zekerheidsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen (wetenschap), Jan Catsburg, rechter en voorzitter van de commissie reflectie toeslagen (rechtspraak) en Juanita van der Hoek, programmamanager sociaal domein bij de gemeente Maashorst (uitvoering sociaal domein) vanuit hun vakgebied antwoord op de vraag: hoe pak je meer ruimte voor de menselijke maat?

Aan de bijeenkomst nam een mix van geïnteresseerden uit het sociaal en juridisch domein deel. In een poll gaf iets meer dan de helft aan te werken bij een gemeente of uitvoeringsorganisatie en een derde rechtshulpverlener te zijn. Driekwart van de deelnemers doet dit al meer dan vijf jaar en een derde zelfs meer dan 10 jaar. 

Afgelopen jaar is Gijsbert Vonk, hoogleraar sociale zekerheidsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, helemaal in de ‘fascinerende wereld van gemeentelijke regelingen’ gedoken met als onderzoeksvraag: hoe kan de menselijke maat daar centraler gesteld worden?

Vonk trapt af met een reflectie op de Toeslagenaffaire. Hij ziet parallellen met het gemeentelijk sociaal domein, met name bij de uitvoering van de bijstand. Vonk: ‘Er is een systeem gecreëerd dat erg de nadruk legt op verplichtingen en waarbij de rechten van de mens wat zijn weggemoffeld. Dit verstoort de balans tussen rechten en plichten.’ Het resultaat? Een enorme machtsconcentratie met veel juridische bevoegdheden bij de overheid.

De hoogleraar verwijst naar checks and balances, waarbij de inwoner ook tegenmacht moet kunnen organiseren; via het parlement of via de rechter. ‘Het probleem dat we bij de toeslagenaffaire zien is dat de planeten van de rechter, uitvoering en de wetgever lange tijd in dezelfde lijn zijn komen te staan. En elkaar niet meer corrigeerden. Totdat het hele systeem in elkaar is gedonderd.’

Zoektocht naar de heilige graal 

Hoe heeft het zo ver kunnen komen? Het ministerie van Sociale Zaken, de rechterlijke macht en de uitvoering doen momenteel aan soulsearching, of wat Vonk ‘de herontdekking van de menselijke maat en een zoektocht naar de heilige graal’ noemt. Volgens Vonk kijken veel gemeenten naar het ministerie van Sociale Zaken; kan de Participatiewet niet veranderd worden? Het ministerie kijkt op haar beurt naar de uitvoering. En de voorzitter van de centrale raad van beroep vindt dat het van de wetgever moet komen. Vonk: ‘Er wordt teveel naar elkaar gekeken. De uitdaging is om eigen verantwoordelijkheid te nemen.’  

Een verkeerd denkbeeld 

‘In de uitvoering van de Participatiewet valt het mij op dat het beeld is ontstaan dat het nu eenmaal zo moet, omdat dat juridisch verplicht is’, zegt Vonk. ‘Terwijl het denkbeeld dat er maar één manier is om de Participatiewet te interpreteren en toe te passen, niet juist is.’ Als voorbeeld noemt Vonk het giftenbeleid. In de gemeentelijke regelingen worden deze gezien als middelen en daarmee van de van de bijstandsuitkering afgetrokken. Terwijl in de Participatiewet het omgekeerde staat. 

Een meer diverse bezwaarschriftencommissie

Bezwaarschriftprocedures zijn het voorportaal van de rechterlijke toets. Vonk: ‘Het is belangrijk ervan bewust te zijn dat dit een deel van de tegenmacht is.’ Hij merkt op dat bezwaarschriftencommissies zich vaak identificeren met ‘gestolde wetstoepassing’ en daardoor minder corrigeren op de menselijke maat. ‘Vaak worden die commissies bemenst door ambtenaren uit andere gemeenten. Ik denk dat je daarmee heel erg zelfbevestigend bezig bent’, zegt Vonk. Een diverse samenstelling van de bezwaarcommissie is volgens hem belangrijk om het echt anders te gaan doen. 

Juridische gereedschapskist voor de menselijke maat 

Wat kunnen gemeenten nog meer doen om de menselijke maat centraler te stellen? Vonk: ‘De rechtsstaat reikt allemaal gereedschap aan om in individuele situaties en soms nog ruimer dan dat van de strikte wettelijke norm af te wijken.’ Vonk geeft een opsomming van de belangrijkste juridische gereedschappen: 1. opportuniteit; 2. open normen; 3. inherente afwijkingsbevoegdheid; 4. het harmonisatiewet-arrest: wat de wetgever niet bedacht heeft, hoeft ook niet te worden uitgevoerd; 5. evenredigheidstoetsing; 6. grondrechten; 7. buitenwettelijk begunstigd beleid.

‘Wil je als gemeente de menselijke maat toepassen zonder in strijd te komen met het recht? Verdiep je dan in deze gereedschapskist. Samengevat betekent het namelijk dat je nooit strenger mag besluiten dan de wet, maar wel altijd gunstiger voor je cliënt’, sluit Vonk af.

In 2018 lag er voor het eerst een zaak over de kinderopvangtoeslag op het bureau van Jan Catsburg van de Rechtbank Midden-Nederland. ‘Ik weet het moment nog heel goed. Ik dacht: dit is vreemd. Waarom ligt die zaak hier?’ Catsburg heeft ruim 20 jaar ervaring als rechter, vooral in het bestuursrecht. Daarnaast is hij voorzitter van de werkgroep reflectie toeslagenaffaire. De conclusie van deze groep rechters is stevig: in de toeslagenaffaire hebben bestuursrechters inwoners onvoldoende beschermd.

Intuïtief wilde Catsburg de zaak over de kinderopvangtoeslag in 2018 toetsen aan evenredigheid. In zo’n geval kijkt de bestuursrechter naar de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het aangevochten overheidsbesluit. Dat kon helaas niet; er lag sinds jaar en dag jurisprudentie van de Raad van State die hier geen ruimte voor bood. Catsburg: ‘Ik dacht toen dat toetsen aan evenredigheid gewoon niet weggelegd was voor deze zaken. En die ongemakkelijke waarheid moest ik op zitting aan mensen uitleggen.’

Ruimte voor evenredigheid 

Het ongemakkelijke gevoel van Catsburg bleek een voorbode van verandering.  Maatschappelijke ontwikkelingen leidden ertoe dat de Raad van State in 2019 terugkwam van haar jurisprudentie; er bleek toch ruimte voor evenredigheid. Voor bestuursrechters bracht dit nieuwe dilemma’s met zich mee. Catsburg: ‘Inwoners komen alleen bij ons als een besluit ze niet bevalt. Er zijn voor hen dan áltijd nadelige gevolgen. Wanneer zijn die nadelige gevolgen evenredig? En wanneer niet?’ De Raad van State werkt het beginsel op dit moment verder uit.  

Relatie overheid en inwoner

Rechters moeten daarnaast altijd onpartijdig zijn. ‘Inwoners zijn een partij, maar de gemeente is dat ook. Wij mogen de één niet voortrekken boven de ander.’ zegt Catsburg. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) biedt rechters weinig richting in hoe zij om kunnen gaan met het inwonersperspectief. De wet is ideologisch een kind van de jaren ’70 en ’80 en gaat uit van het idee dat overheid en inwoners in een wederkerige gelijkwaardige relatie zitten. Als de Awb in 1994 ingevoerd wordt, is de tijdsgeest veranderd. De overheid wordt repressiever; terugvorderen door gemeenten wordt bijvoorbeeld verplicht. 

Spanningsveld individuele rechtvaardigheid vs. rechtszekerheid 

Voor rechters is de wet altijd leidend. Catsburg: ‘Je kan als rechter niet zeggen: ‘ik vind deze wet niet goed, ik maak mijn eigen wet’. Individuele rechtvaardigheid is heel belangrijk; je kan duizend bloemen laten bloeien. Maar het kan ook leiden tot een onoverzichtelijke werkelijkheid waarin rechtszekerheid niet meer zeker is en eigenlijk niemand meer goed weet hoe het zit met de rechtsgelijkheid. Door dat spanningsveld moeten we ons een weg banen.’ 

Red alerts 

Hoe kan een bestuursrechter geconfronteerd met al deze dilemma’s inwoners zo goed mogelijk beschermen en daarmee een nieuwe toeslagenaffaire voorkomen? Daarvoor noemt Catsburg een aantal ‘red alerts’, waarbij het belangrijk is dat rechters extra aandacht hebben voor maatwerk en de menselijke maat. Het gaat om zaken waarbij: 

• inwoners zonder rechtsbijstand of een adequate advocaat procederen; 
• bestaanszekerheid op het spel staat; 
• besluiten tot stand komen door massaal gedigitaliseerde processen; 
• er veel administratie van inwoners gevraagd wordt; 
• gebruik wordt gemaakt van risicoprofielen. 

Maatwerk en de menselijke maat 

En wat betekent meer aandacht voor maatwerk en de menselijke maat in de praktijk voor de bestuursrechter? ‘Ik zie het de menselijke maat als het spel en maatwerk als de knikkers. Maatwerk gaat over het resultaat. Het is hierbij extra belangrijk om goed door te vragen. Wat weten we misschien nog niet? En wat denkt een gemeente of een bestuursorgaan allemaal nog meer te weten?’ zegt Catsburg.

De menselijke maat gaat over vertrouwen en empathie. Catsburg: ‘In de rechtspraak zit dat heel erg op interactie. We hebben de kinderopvangtoeslag-ouders ook gevraagd naar hun ervaringen hiermee. Wel of geen gelijk krijgen bleek erg bepalend. De één voelde zich echt gehoord door een rechter die goed luisterde. En een ander had de indruk dat de rechter maar een spelletje speelde.’

Wat kunnen gemeenten leren van de rechterlijke macht? 

De red alerts voor rechters zijn ook toepasbaar bij gemeenten. Zij kunnen in het traject voorafgaand aan de rechter in contact met inwoners uitgaan van vertrouwen. Daarnaast kunnen gemeenten makkelijker dan rechters ruimte in de wet zoeken en daardoor maatwerk toepassen.  

Een wild idee, zo noemt Juanita van der Hoek, programmamanager sociaal domein bij de gemeente Maashorst, haar plan uit 2018 voor de Udense corporatie, waarbij elk huishouden tenminste één minimuminkomen krijgt en vrijwilligerswerk en mantelzorg als volwaardige bijdrage gelden. Mag dat wettelijk eigenlijk wel? Van der Hoek: ‘Tot mijn geruststelling bevestigden experts toen al dat alles past binnen de kaders van de Participatiewet. Er kan zoveel meer dan dat we denken en doen. En toch is er in het sociaal domein kennelijk een lange adem nodig.’

Hoe komt dat? ‘Een beetje beleid kun je binnen één coalitieperiode meestal wel aanpassen. Maar cultuuromslag vergt tijd. Daar zijn mijn meeste inspanningen in gaan zitten’, zegt Van der Hoek. Als strategisch adviseur heeft ze geen aansturingsmandaat. Toch weet ze in de loop der jaren mensen mee te krijgen. Van der Hoek: ‘Essentieel is dat management, college en raad op één lijn zitten. Als adviseur kan ik van alles op papier zetten. Maar het management stuurt mensen aan. Zij moeten het doel belangrijker vinden dan de kruisjeslijst.’

Passend uit de uitkering 

‘Als een teamleider tot doel stelt om inwoners zo snel mogelijk uit de uitkering te krijgen, zeg ik "nee, zo snel mogelijk pássend uit de uitkering." Het kan best zijn dat iemand twee, drie jaar in een traject zit waarop vijf van de zes onderdelen vooruitgang wordt geboekt. Maar dat die uitkering nog steeds nodig is om vooruitgang te boeken’, zegt van der Hoek. De aanpak die ze beschrijft gaat uit van positieve gezondheid. Daarin staat steeds de vraag centraal: wat heeft een inwoner nodig? 

Een relatie opbouwen op vertrouwen

Op gebiedsniveau vertaalt positieve gezondheid zich naar brede welvaart. In elf gebieden in de gemeente Maashorst is er een ontmoetingspunt met een vast wijkteam aanwezig. Welke professionals er in dit team zitten hangt af van de behoeftes in de betreffende wijk. Met deze aanpak wil de gemeente Maashorst inwoners verleiden om de deur uit te komen. Van der Hoek: ‘Door ontmoeting aan te moedigen leg je een basis voor onderlinge relaties. Als mensen elkaar kennen, zijn ze eerder bereid om iets voor elkaar te doen. Vertrouwen ontstaat pas als er een relatie is opgebouwd.’

Voorkomen en samenwerken  

‘We kunnen onze omgeving zo inrichten dat er minder behoefte is aan individueel maatwerk. Als een bepaalde wijk bijvoorbeeld vergrijst en we al een paar lichte indicaties voor was- en strijkwerk hebben opgegeven, dan gaan we kijken of we in samenwerking met verzorgingshuizen een wasserette kunnen regelen’, vertelt van der Hoek. ‘Alleen lukt het niet.’

Goede dossiervorming 

Ook bij echtscheidingen werken zorg en recht nadrukkelijk samen. ‘Want sociale en emotionele problematiek is juridisch niet te regelen. Maar vaak wel een bron van miscommunicatie; hoogoplopende emoties, niet gehoord of niet gezien voelen’, vertelt van der Hoek. Een goede dossieropbouw is daarom belangrijk; wat is er al geprobeerd? Wat heeft wel gewerkt en wat niet? Welke onderliggende fysieke en emotionele problemen spelen een rol?

Van der Hoek: ‘Het gaat er niet om dat inwoners niet meer naar de rechter gaan, maar dat áls ze gaan je als gemeente beter kunt uitleggen waarom je tot een besluit gekomen bent. Zo stel je de rechter beter in staat om de afweging te maken of een besluit proportioneel is of niet.’ 

Durf te leren! 

Terug naar de cultuuromslag. Volgens van der Hoek bieden de decentralisaties gemeenten een grote kans voor een omslag van financiële naar meer inhoudelijke sturing, en van controle richting meer vertrouwen. ‘We hebben meer beleidsvrijheid gekregen. Maar die moeten we ook durven nemen. Lokale bestuurders en gemeenteraden moeten het lef hebben die verantwoordelijkheid naar zich toe te halen.’

Dat geldt overigens ook voor de gemeentelijke organisatie. Daarom is er in de gemeente Maashorst altijd contact met de inwoner na een beslissing. Hoe pakt onze inzet uit? Helpt het de inwoner? Of hebben we toch iets niet goed ingeschat met elkaar? Van der Hoek: ‘Durf te leren! Durf je kwetsbaar op te stellen, durf je beslissing te toetsen en durf iets nieuws te proberen.’