Sinds de invoering van de Wet inburgering 2021 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het organiseren van passend taalaanbod voor inburgeringsplichtigen. Deze nieuwe rol vraagt om doordachte keuzes in de inkoopstrategie, het contractmanagement en de samenwerking met taalaanbieders. Gemeenten staan daarbij voor de uitdaging om niet alleen duidelijke eisen te stellen, maar ook ruimte te bieden voor maatwerk en ontwikkeling.

Deze publicatie is tot stand gekomen op basis van tientallen gesprekken met mensen uit de praktijk: gemeentelijke beleidsmakers, uitvoerders, inkoopprofessionals en contractmanagers. Hun ervaringen en inzichten vormen de kern van dit document. Wat werkt wel en wat werkt niet in de dagelijkse praktijk van het inkopen en uitvoeren van inburgeringstrajecten? Welke dilemma’s spelen er, en hoe worden die in de praktijk opgelost? Door deze praktijkkennis te bundelen, bieden we gemeenten en taalaanbieders concrete handvatten voor het verbeteren van hun aanpak.

Daarnaast sluiten de inzichten aan bij bevindingen uit onder andere de Monitor werking en ontwikkeling van de inburgeringsmarkt. Daaruit blijkt dat goede samenwerking tussen gemeenten en taalaanbieders cruciaal is. In regio’s met wederzijds vertrouwen, flexibiliteit en een ‘we doen het samen’-mentaliteit, zijn partijen meer tevreden en wordt de kwaliteit van de inburgering versterkt.

Tegelijkertijd zijn er ook duidelijke uitdagingen, zoals het omgaan met verzuim, wachttijden voor examens en het bepalen van het hoogst haalbare taalniveau. Deze knelpunten, die ook financiële impact kunnen hebben, worden in deze publicatie besproken aan de hand van praktijkvoorbeelden en oplossingsrichtingen.

De publicatie gaat onder meer in op:

• het vaststellen van het hoogst haalbare taalniveau per leerroute;
• het omgaan met verzuim en andere uitvoeringsknelpunten;
• het opstellen van contracten die zowel duidelijkheid als flexibiliteit bieden;
• het ontwikkelen van een doordachte inkoopstrategie. 

De Wet inburgering 2021 is opgezet als lerend stelsel. Daarom biedt deze handreiking praktische inzichten uit het veld om gemeenten en taalaanbieders te ondersteunen in het blijven leren en verbeteren. Zo bouwen we samen aan kwalitatieve, toekomstbestendige inburgeringstrajecten en dragen we bij aan succesvolle integratie van nieuwkomers in onze samenleving.

Divosa heeft de publicatie ontwikkeld in samenwerking met VNG en SZW. Wat centraal staat in deze publicatie zijn de kennis, ervaring en geleerde lessen van de deelnemers aan het Werkatelier Inkoop en kwaliteit van taal in de inburgering, van gemeentelijke samenwerkingsverbanden en van Rijksinkoopsamenwerking van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Zie ook het colofon.

Zonder een goed begrip van de taal kunnen inburgeraars moeilijk communiceren, wat hun integratie en participatie belemmert. Het beheersen van de taal is daarom niet alleen een wettelijke verplichting, maar ook een sleutel tot sociale en economische kansen. In de inburgeringstrajecten die gemeenten in het kader van de Wet inburgering sinds 2021 aanbieden speelt taal dan ook een centrale rol. Die wet eist dat inburgeraars hun traject zo snel mogelijk met ‘het voor hen hoogst haalbare taalniveau, liefst B1’ afsluiten. In de uitvoering is de afgelopen jaren gebleken dat onduidelijkheid over de invulling van die eis veel (onnodige) ruis veroorzaakt in de relatie tussen gemeenten, inburgeraars en taalaanbieders. Dat leidt er onder andere toe dat inburgeraars en de professionals die ze begeleiden niet altijd de optimale route naar het hoogst mogelijke taalniveau afleggen. Goede afspraken hierover, inclusief het maatwerk voor inburgeraars voor wie het standaardtraject te ambitieus- of juist niet ambitieus genoeg is, maken de samenwerking gemakkelijker en dragen bij aan een beter resultaat voor de inburgeraars.

Dit hoofdstuk bespreekt drie cruciale aspecten:

• Het definiëren van het hoogst haalbare taalniveau;
• het vastleggen van afspraken over afschalen naar een lager niveau;
• de contractvoorwaarden die bijdragen aan een productieve samenwerking tussen gemeenten en taalaanbieders.

Door een heldere beleidsvisie, flexibele maar goed vastgelegde contractafspraken en een transparante samenwerking tussen gemeenten en aanbieders kunnen zowel de kwaliteit van het taalaanbod als de slagingskansen van inburgeraars worden verbeterd. Meer informatie over het ontwikkelen van zo’n visie is te vinden in de Handreiking Kwaliteit van taal in de inburgering.

Duidelijk gedefinieerde en meetbare taalniveaus bieden taalaanbieders de ruimte om naar eigen inzicht en beste vermogen een inburgeraar te helpen zo snel mogelijk een voor hen zo hoog mogelijk taalniveau te behalen. Maar welk taalniveau is het hoogst haalbare voor de individuele inburgeraar? De Wet inburgering 2021 (Wi2021) streeft naar B1. Dat klinkt duidelijk genoeg, maar over de exacte uitwerking hiervan naar de praktijk blijk je behoorlijk van mening te kunnen verschillen. Met als gevolg spanningen in de samenwerking tussen gemeenten en taalaanbieders en onduidelijkheid voor inburgeraars.

Bij het inkopen van inburgeringstrajecten is het om te beginnen van groot belang dat de hoogst haalbare taalniveaus, de opbouw van het leertraject én de mogelijkheden om hier tijdens het traject van af te wijken scherp gedefinieerd zijn. Het bepalen van het hoogst haalbare taalniveau is een complex proces waarin professionals die inburgeraars vanuit de gemeente begeleiden en taalaanbieders samen moeten optrekken. Dit vraagt om duidelijke beleidskeuzes, flexibele leertrajecten en contractuele afspraken die bijdragen aan een realistisch en haalbaar taalniveau voor iedere inburgeraar.

‘Redelijk en billijk’

B1 is de standaard als het gaat om het hoogst haalbare taalniveau. Daarmee kun je je goed zelfstandig redden in de samenleving.  De wetgever verwacht daarnaast dat gemeenten bepalen (eventueel op advies van taalaanbieders) of inburgeraars, in individuele gevallen, de mogelijkheid krijgen om lessen op B2 niveau te volgen. Gemeenten kunnen hierover (contract)afspraken maken met taalaanbieders over de voorwaarden waaronder iemand binnen de inburgering B2-lessen kan volgen, ‘met inachtneming van de redelijkheid en billijkheid van wat verwacht kan worden van de taalaanbieder’. Dit leidt tot verschillen in taalaanbod en verwachtingen tussen gemeenten en taalaanbieders. In sommige regio’s zijn aanbieders contractueel verplicht om kleine groepen cursisten met potentie de mogelijkheid te bieden om door te stromen naar B2, terwijl in andere regio’s B2 volledig buiten de aanbesteding valt en apart geregeld wordt.

Individuele capaciteiten

Daarnaast spelen individuele capaciteiten een grote rol. Niet elke inburgeraar heeft dezelfde leerbaarheid; sommige cursisten behalen bijvoorbeeld B1 voor spreken maar voor schrijven blijkt A2 voor hen het hoogst haalbare. Daarom is het belangrijk om flexibiliteit in te bouwen in de leerroutes en af te stemmen op de individuele situatie en capaciteiten van de inburgeraar. Waar er geen heldere visie, gedeelde definitie en duidelijke werkafspraken bestaan tussen gemeenten en taalaanbieders over wie hierin stuurt en adviseert, ontstaat er frictie in de samenwerking. Het expliciet maken van deze zaken zorgt ervoor dat zowel gemeenten als taalaanbieders vanuit hun eigen rol, expertise en verantwoordelijkheid effectief kunnen bijdragen aan de inburgering en taalontwikkeling van de inburgeraar. Hierdoor kunnen zij elkaar beter benutten en versterken.

Goed partnerschap

Het aanbieden van een hoger taalniveau brengt ook financiële uitdagingen met zich mee. De financiering vanuit de Rijksoverheid (SPUK Inburgering) dwingt gemeenten om binnen de beschikbare budgetten een haalbare en kwalitatieve taalroute in te kopen. De uitdaging voor gemeenten is helder: zij moeten als goede opdrachtgever zorgen voor een uitvoerbaar kader. Dit betekent echter niet dat alleen gemeenten verantwoordelijk zijn. Ook taalaanbieders hebben hierin een belangrijke rol en dragen de verantwoordelijkheid om effectieve en efficiënte leermethodieken te ontwikkelen en uit te voeren. Een goede samenwerking vraagt daarom om heldere afspraken, waarin beide partijen vanuit hun eigen expertise en verantwoordelijkheid bijdragen aan succesvolle inburgering en taalontwikkeling.

Gemakkelijkere doorstroming

Jasper Varwijk, beleidsadviseur voor Rijk van Nijmegen, geeft een voorbeeld van het effect van inkoop op doorstroom: ‘We hebben oorspronkelijk de drie leerroutes zoals die in de wet zijn omschreven, los van elkaar ingekocht. Hierdoor werden de Z-route en B1-route door verschillende aanbieders uitgevoerd. Dit maakte een tussentijdse overstap voor inburgeraars ingewikkelder dan nodig. Daarom hebben we in de nieuwe aanbesteding contracten afgesloten met aanbieders die zowel de B1- als de Z-route moeten aanbieden, zodat deelnemers makkelijker kunnen doorstromen naar een hoger niveau als blijkt dat zij het aankunnen of afschalen als dat nodig blijkt.

Resultaatgericht

Om discussie te voorkomen en de samenwerking tussen gemeenten en taalaanbieders te versterken, is het belangrijk om vooraf duidelijk vast te leggen welke taalniveaus aangeboden worden en wanneer hiervan kan worden afgeweken. Zowel gemeenten als taalaanbieders moeten weten of B1 als standaardniveau geldt en in welke situaties doorstroom naar B2 mogelijk is.

Door hierover gezamenlijke afspraken te maken en deze expliciet vast te leggen in aanbestedingsdocumenten en contracten, wordt het eenvoudiger om de best passende leerroute voor elke inburgeraar aan te bieden. Dit kan door voorwaarden op te nemen waaronder taalaanbieders het hogere niveau faciliteren, bijvoorbeeld via uitzonderingsclausules voor cursisten die aantoonbaar meer potentie hebben of bovengemiddeld presteren. Resultaatgerichte afspraken tussen gemeenten en aanbieders, zoals tussentijdse evaluatiemomenten, stimuleren maatwerk en zorgen ervoor dat elke inburgeraar op het best passende taalniveau terechtkomt, met optimale begeleiding naar B1 of, waar zinvol, B2.

Het gebruik van meetbare indicatoren helpt bij het objectief vaststellen van de voortgang en haalbaarheid van een bepaald taalniveau. Regelmatige evaluaties met taalaanbieders en cursisten kunnen bijdragen aan een flexibele en effectieve aanpak. In enkele regio’s wordt samengewerkt met onafhankelijke toetsingscentra om objectief te bepalen of een cursist daadwerkelijk op weg is naar het hoogst haalbare niveau.

Praktische voorbeelden uit de uitvoering

In verschillende gemeenten worden al diverse methoden toegepast om maatwerk in taaltrajecten te realiseren. Sommige gemeenten hanteren een opt-out model, waarbij uitzonderlijke cursisten extern B2-onderwijs kunnen volgen. In andere regio’s wordt na 600 uur met de cursist besproken of het blijven streven naar B1 wenselijk en haalbaar is, of dat afschalen naar A2 of wisselen naar de Z-route beter aansluit bij de situatie. Een hybride systeem waarin docenten per vaardigheid (lezen, schrijven, spreken, luisteren) adviseren over afschaling of opschaling van het taalniveau wordt eveneens toegepast. In enkele gemeenten wordt onderscheid gemaakt tussen standaard taalaanbieders die tot B1 begeleiden en gespecialiseerde taalaanbieders die een beperkte groep kunnen begeleiden tot B2. Daarnaast zijn er regio’s waar wordt samengewerkt met ROC’s om cursisten die potentie hebben voor B2 via een verkort schakelprogramma door te laten stromen naar regulier onderwijs.

Afschalen in het kader van inburgeringstrajecten betekent dat een inburgeraar die de B1 route volgt naar taalniveau A2 overstapt. Dit kan nodig zijn wanneer blijkt dat het oorspronkelijke streefniveau niet haalbaar is, bijvoorbeeld omdat de leerprogressie achterblijft of omdat een inburgeraar specifieke vaardigheden moeilijker ontwikkelt dan verwacht. Uiteraard komt het omgekeerde ook voor en zou opschalen naar een hoger niveau gepast zijn. Het bepalen van wanneer en hoe af- of opschaling plaatsvindt, is een terugkerend probleem binnen de inkoop en uitvoering van inburgeringstrajecten. Deze paragraaf belicht hoe gemeenten hiermee kunnen omgaan, welke problemen zich in contracten voordeden en welke concrete afspraken hierover met taalaanbieders gemaakt kunnen worden.

Afschalen in de praktijk

Afschalen is een noodzakelijk mechanisme om maatwerk te bieden binnen taalonderwijs. Hoewel de Wet inburgering 2021 een hoger streefniveau voorschrijft dan eerdere inburgeringswetten (B1 in plaats van A2), blijkt dat sommige mensen dit niveau niet of niet op alle onderdelen kunnen behalen. Afschalen is dan een manier om ervoor te zorgen dat een inburgeraar ook met (een aantal) taalexamens op taalniveau A2 kan voldoen aan de inburgeringsplicht. Het spreekt voor zich dat afschalen zorgvuldig moet worden toegepast en niet mag leiden tot een te vroege of onnodige afwaardering van de leerambities.

Een veelvoorkomende praktijk is dat cursisten in eerste instantie voor een B1-traject worden ingeschreven en er na een bepaalde periode (minimaal 600 lesuren) wordt beoordeeld of dit realistisch is. Zo nee, dan wordt afgeschaald naar A2. Andere gemeenten kiezen ervoor te focussen op zoveel mogelijk taal leren als er nog voortgang is. Het doel is dan niet per se meer het behalen van het B1 niveau, maar wel om nog zoveel mogelijk boven A2 niveau te leren. Eventueel afschalen doen zij op een later moment.

Knelpunten in bestaande contracten tussen gemeenten en taalaanbieders

Bij eerdere aanbestedingen hebben veel gemeenten en taalaanbieders onvoldoende expliciete afspraken gemaakt over afschalen. Dit heeft geleid tot verschillende knelpunten:

1. Onduidelijkheid over de voorwaarden voor afschalen: In veel contracten was niet vastgelegd na hoeveel lesuren, op welk moment in het inburgeringsproces of op basis van welke criteria een cursist mocht worden afgeschaald. Hierdoor ontstonden discussies tussen gemeenten en taalaanbieders. Bijvoorbeeld over de situatie waarin er (te) veel tijd tussen het moment zit waarop taalaanbieders na 600 uur een verzoek tot afschalen indienen en de gemeente deze afhandelt. Pas na toekenning kunnen de A2-examens worden aangevraagd. Hierdoor moeten extra lesuren worden verzorgd om het niveau van de inburgeraar op peil te houden tot het moment dat het examen plaatsvindt.
2. Financiële consequenties: Afschalen kan – afhankelijk van contractuele afspraken – tot financiële tegen- of meevallers leiden voor gemeente en/of taalaanbieders.
3. Verschillen tussen gemeenten: Omdat er geen landelijke richtlijnen waren, ontstonden regionale verschillen in hoe afschalen werd toegepast. Dit zorgde voor onduidelijkheid bij zowel inburgeraars als taalaanbieders.
4. Gebrek aan monitoring en evaluatie: In sommige gevallen werd te laat vastgesteld dat een cursist het beoogde niveau niet zou halen, waardoor waardevolle tijd verloren ging.

Afspraken die gemeenten kunnen maken met taalaanbieders

Om deze knelpunten te voorkomen, kunnen gemeenten en taalaanbieders heldere afspraken maken over afschalen. Dit kan onder meer door:

• Duidelijke afschalingscriteria vast te leggen: Gemeenten zien erop toe dat een cursist pas mag worden afgeschaald na het wettelijk vastgelegde aantal lesuren (tenminste 600 uur). Ook is het belangrijk af te spreken op welk punt in de inburgeringstermijn afschaling een optie is en hoe een (vroegtijdig) advies van de taalschool hierin wordt meegenomen.
• Afspraak over deelafschaling per vaardigheid: Sommige cursisten kunnen bijvoorbeeld op B1 blijven voor spreken en luisteren, maar op A2 examen doen voor lezen en schrijven. Dit biedt meer flexibiliteit en voorkomt dat een cursist volledig wordt teruggezet naar een lager niveau.
• Financiële compensatie voor taalaanbieders: Gemeenten kunnen in contracten opnemen dat taalaanbieders niet financieel benadeeld worden door afschaling, bijvoorbeeld door een vaste vergoeding per cursist ongeacht het uiteindelijke niveau. Afschalen is alleen toegestaan als B1 niet haalbaar blijkt, waarbij rekening wordt gehouden met de capaciteiten van de inburgeraar en de gestelde termijn.
• Regelmatige evaluatiemomenten in te bouwen: Door na bijvoorbeeld 300 en 600 lesuren een evaluatiemoment in te bouwen, kunnen cursisten tijdig worden begeleid naar een haalbaar niveau.
• Inzet van onafhankelijke toetsing: Gemeenten kunnen samenwerken met onafhankelijke toetsingscentra om objectief vast te stellen of een cursist daadwerkelijk het gestelde niveau kan halen, voordat wordt besloten om af te schalen.

Afschalen is een noodzakelijk instrument om inburgeraars zo goed mogelijk te begeleiden binnen hun leervermogen, maar moet zorgvuldig en transparant worden toegepast. Door duidelijke contractuele afspraken te maken, monitoring te verbeteren en financiële prikkels slim in te zetten, kunnen gemeenten en taalaanbieders samenwerken aan een effectieve en eerlijke toepassing van afschaling binnen inburgeringstrajecten.

Veel gemeenten en taalaanbieders hebben geleerd dat het maken van afspraken over het hoogst haalbare taalniveau en afschalen specifieker bijdraagt aan onderlinge samenwerking en het resultaat van de inburgering. Beleidsmakers van verschillende gemeenten/samenwerkingsverbanden delen hun belangrijkste lessen.

Passend aanbod voor specifieke doelgroepen

Rijk van Nijmegen erkent dat eerdere contracten onvoldoende ruimte boden voor maatwerk. Beleidsadviseur Jasper Varwijk verwoordt dit als volgt: ‘We hebben oorspronkelijk de leerroutes zoals die in de wet zijn omschreven redelijk klassiek ingekocht. Maar we zagen in de praktijk dat het aanbod niet voor iedereen passend was, bijvoorbeeld voor jongvolwassenen en werkende inburgeraars. Daarom hebben we in de nieuwe aanbesteding meer ruimte voor maatwerk gecreëerd, bijvoorbeeld in de vorm van avond- en weekendlessen en flexibiliteit in het aantal lesuren per week.’ Jasper benadrukt dat het van belang is daarbij scherpe afspraken te maken over het aantal aangeboden uren, ook in relatie tot gevolgde uren en verzuim (zie hiervoor hoofdstuk 2 van deze publicatie).

Resultaatgericht inkopen kent ook valkuilen

Gemeente Tilburg deelt deze visie en benoemt nadrukkelijk het belang van heldere en strakke afspraken over afschalen en verzuim. De gemeente koos oorspronkelijk voor inkoop op resultaat, wat financieel complex bleek bij langdurige trajecten of bij afschalen. Dit leidde tot discussies met aanbieders over wie de kosten van extra benodigde uren moest dragen.

Beleidsmedewerker Nathalie Melse zegt hierover: ‘Als je inkoopt op prestatie, is dat op zich prima: je wilt tenslotte dat zoveel mogelijk inburgeraars het halen. Maar de aanbieders verbinden daar aan de achterkant natuurlijk uren aan, want zij hebben voor zichzelf berekend wat daarvoor nodig is. We lopen er nu tegenaan dat onze afspraken hierover in het begin niet strak genoeg zijn gemaakt.’

Juiste niveau bepalen

Voor een start in de best passende leerroute werkt Zuid-Kennemerland (Haarlem en IJmond) samen met de taalaanbieder aan een gezamenlijke 'brugklas' van zes weken. Gedurende deze periode maken docenten een uitgebreide inschatting van het taalniveau en leerbaarheid van elke cursist. Op basis van deze evaluatie wordt aan het einde van deze periode een advies gegeven over de meest passende leerroute. Doordat de gecontracteerde taalaanbieder zowel de B1- als de Z-route beide routes aanbiedt, is het makkelijker om indien nodig tussentijds af te schalen zonder van aanbieder te hoeven wisselen. Meer informatie over het bepalen van de juiste leerroute bij inburgering.

Na de invoering van de Wet inburgering 2021 (Wi2021) is in de praktijk gebleken dat in inkoop en in de uitvoering van de leerroutes onvoldoende rekening is gehouden met verzuim. Het verzuim blijkt in veel eerste aanbestedingen niet ingecalculeerd. Dit leidt tot discussies over verantwoordelijkheden en bijkomende kosten tussen gemeenten en aanbieders.

Ook het onderscheid tussen geoorloofd en ongeoorloofd verzuim is niet altijd helder vastgelegd, wat problemen veroorzaakt wanneer inburgeraars bij DUO een verlenging van het inburgeringstraject willen aanvragen. Geoorloofd verzuim kán een verlengingsgrond zijn, maar dan moet het wel goed geregistreerd staan. Het ontbreken van heldere definities maakt het lastig om het traject effectief te sturen en zorgt voor onduidelijkheid over verantwoordelijkheden. Het ontwikkelen van concreet beleid met duidelijke richtlijnen over verzuimregistratie, de gevolgen voor inburgeraars en taalaanbieders en afspraken over handhaving zijn daarom noodzakelijk.

Naast een goede samenwerking is preventie essentieel. Door taallessen aantrekkelijk en praktijkgericht in te richten en een flexibel onderwijsaanbod te bieden dat aansluit op de wensen en mogelijkheden van cursisten, kan verzuim verminderd worden. Dit vraagt om het nodige maatwerk.

Hoewel gemeenten vanuit hun aanbodplicht verplicht zijn voldoende onderwijsuren beschikbaar te stellen, hebben gemeenten, taalaanbieders en inburgeraars elk een eigen verantwoordelijkheid in het voorkomen van verzuim tijdens inburgeringstrajecten. Vanuit zowel gemeenten als taalaanbieders wordt erkend dat verzuim een complexe kwestie is die eerder onvoldoende is meegenomen in aanbestedingen en contracten.

Om dit probleem te beheersen zijn heldere afspraken nodig. Zo kan een financiële grens worden afgesproken, bijvoorbeeld dat een bepaald percentage verzuim voor rekening van de taalaanbieders en/of de gemeente is.

Geoorloofd en ongeoorloofd verzuim

Dit sluit aan bij de afspraken die door de gemeenten in het Rijk van Nijmegen zijn gemaakt in de laatste inburgeringsaanbesteding (2024). Beleidsadviseur Jasper Varwijk van de gemeente Nijmegen benadrukt hierbij hoe belangrijk het is om vooraf duidelijk onderscheid te maken tussen geoorloofd en ongeoorloofd verzuim, zodat dit vooraf duidelijk is voor inburgeraars en taalscholen. Het vormt ook de basis voor eventuele handhaving. Hij licht toe: ‘Wij hebben regionaal een verzuimprotocol opgesteld, waarin we heel duidelijk vastleggen wat geoorloofd verzuim is, wat ongeoorloofd verzuim is en welke stappen we zetten in de handhaving bij ongeoorloofd verzuim. Dit delen we vooraf met inburgeraars, zodat ze weten wat we van hen verwachten en dat er ook consequenties zijn als ze ongeoorloofd afwezig zijn.’

Flexibel aanbod neemt praktische belemmeringen weg

Volgens Jasper spelen taalaanbieders een cruciale rol bij het voorkomen van verzuim door het leveren van flexibel onderwijs op maat. Dit houdt onder andere in dat taalscholen flexibel zijn in het aantal lesuren en ook lessen aanbieden buiten kantoortijden. Nijmegen heeft hier expliciet afspraken over gemaakt: ‘We zagen in onderzoek dat deelnemers zelf aangeven graag in de avonden en weekenden lessen te volgen, omdat het anders lastig is om lessen te combineren met werk. Daarom hebben we avond- en weekendlessen expliciet meegenomen in onze uitvraag aan aanbieders.’ Hiermee worden praktische belemmeringen weggenomen, waardoor inburgeraars minder snel afhaken en beter kunnen deelnemen aan de lessen.

Verantwoordelijkheid inburgeraar

Ook de inburgeraar zelf draagt verantwoordelijkheid. Zij moeten zich afmelden als ze niet kunnen komen en hebben de plicht om geoorloofd verzuim tijdig en duidelijk door te geven. Gemeenten kunnen op basis van ongeoorloofd verzuim handhavend optreden, bijvoorbeeld door boetes zoals vastgelegd in de Wet Inburgering 2021 of trajectwijzigingen.

Uiteindelijk draait het succesvol terugdringen van verzuim om goede samenwerking, duidelijke definities van verzuim en een passende onderwijsaanpak. Door het stellen van heldere grenzen en goede communicatie tussen alle partijen ontstaat er een gezamenlijke verantwoordelijkheid om inburgeringstrajecten succesvol te laten verlopen.

Het voorkomen van verzuim binnen inburgeringstrajecten begint bij duidelijke en gezamenlijke definities van verzuim. Het is essentieel om vooraf helder vast te leggen wat precies als geoorloofd en ongeoorloofd verzuim geldt. Acceptabele redenen voor afwezigheid, zoals ziekte, noodzakelijke medische afspraken en onvoorziene situaties met kinderopvang of mantelzorg, kunnen daarbij bijvoorbeeld expliciet benoemd worden. Wanneer deze afspraken helder zijn, kunnen conflicten tussen gemeenten, taalaanbieders en inburgeraars worden voorkomen. Tegelijkertijd is het belangrijk om vooraf afspraken te maken over de consequenties van ongeoorloofd verzuim, zoals signalering, sancties of eventuele boetes.

Verzuimprotocol

Om tot een breed gedragen definitie te komen, is het belangrijk dat alle betrokken partijen (gemeenten, taalaanbieders en inburgeraars) actief betrokken worden. Door gezamenlijk afspraken te maken ontstaat draagvlak en verantwoordelijkheid bij iedereen. Rijk van Nijmegen heeft bijvoorbeeld bewust gekozen voor het opstellen van een regionaal verzuimprotocol. Daarin is niet alleen duidelijk vastgelegd wat precies geoorloofd en ongeoorloofd verzuim is, maar ook hoe daarop gehandhaafd wordt. Dit biedt houvast en voorkomt discussies achteraf.

Gemeenten kunnen de definities voor ‘opzet’, ‘grove schuld’, ‘normale verwijtbaarheid’ en ‘verminderd verwijtbaar’ in het Besluit inburgering 2021 ook als startpunt gebruiken voor het definiëren van geoorloofd en ongeoorloofd verzuim. Ter inspiratie het onderstaande voorbeeld:

(Veel) meer informatie hierover is te vinden in de vraag-en-antwoord sectie over de Wet inburgering. Meer informatie over handhaving staat in paragraaf 2.5 van dit hoofdstuk. 

De ervaringen van gemeenten en taalaanbieders benadrukken sterk het belang van preventie bij het tegengaan van verzuim binnen inburgeringstrajecten. In de praktijk blijkt dat preventie begint bij het aanbieden van passende leerroutes en taaltrajecten die aansluiten op de persoonlijke behoeften en omstandigheden van cursisten. Flexibiliteit en maatwerk, zoals kortere, hybride lessen of lessen op momenten die beter aansluiten bij de privésituatie van de cursist, zorgen voor minder verzuim. Daarnaast is het belangrijk dat gemeenten en taalaanbieders proactief handelen door verzuim vroegtijdig te signaleren en cursisten te ondersteunen bij problemen zoals kinderopvang of mantelzorg, zodat zij makkelijker de lessen kunnen bijwonen.

Onderzoek onder inburgeraars

Rijk van Nijmegen heeft de nodige lessen getrokken op het gebied van preventie en die vertaald in een nieuwe aanbesteding. Een belangrijke manier om verzuim in inburgeringstrajecten te voorkomen, is het aanbieden van onderwijs dat flexibel aansluit op de privésituaties en behoeften van de inburgeraar. Rijk van Nijmegen heeft hier in de aanloop naar de aanbesteding onderzoek gedaan. Beleidsadviseur Jasper Varwijk licht dit toe: ‘Deelnemers hebben zelf aangegeven dat zij graag in de avonden en weekenden lessen willen volgen, omdat de lestijden anders belemmerend werken in combinatie met bijvoorbeeld werk. Daarom hebben we dit expliciet meegenomen in onze uitvraag aan aanbieders.’

Concreet betekent dit dat taalaanbieders bij het plannen van hun lesaanbod rekening houden met werkende cursisten, ouders met zorgtaken of anderen voor wie lessen overdag lastig zijn. Door bijvoorbeeld drie avondlessen per week aan te bieden, krijgen cursisten meer ruimte om hun taalonderwijs te combineren met een baan, kinderopvang, of mantelzorgverplichtingen. De flexibiliteit zorgt ervoor dat cursisten minder snel geneigd zijn lessen te missen, omdat ze minder hoeven te kiezen tussen taalonderwijs en andere verplichtingen.

Flexibiliteit in lesmomenten

Daarnaast biedt Nijmegen ook flexibiliteit in het aantal lesmomenten per week. Waar voorheen standaard vier dagdelen werden aangeboden, wordt nu per inburgeraar bekeken of drie, vier of vijf dagdelen beter passend zijn. Jasper licht toe: ‘Wij zien verschillen in het tempo waarin mensen kunnen en willen inburgeren. Sommige deelnemers ervaren vier dagdelen per week als te belastend in combinatie met hun gezin, psychische of fysieke gezondheid.’

Door dit maatwerk ontstaan situaties waarin cursisten naar verwachting minder snel overbelast raken en daardoor minder vaak afwezig zijn. Inburgeraars die eerder structureel lessen misten omdat de intensiteit van het traject te hoog was, kunnen nu effectiever deelnemen aan het programma.

Verzuimcoördinator

Daarnaast ondersteunt Nijmegen deze preventieve aanpak door regionaal een verzuimcoördinator in te zetten. Die registreert en monitort het verzuim centraal en volgt proactief cursisten op die dreigen uit te vallen.

Door deze praktische maatregelen van flexibiliteit, maatwerk en actieve monitoring weten gemeenten zoals Nijmegen het verzuim effectief terug te dringen en wordt beter aangesloten bij de individuele situatie van cursisten.

Gemeenten en taalaanbieders proberen vanuit hun verschillende taken en verantwoordelijkheden grip te krijgen op verzuim. Het succesvol voorkomen, signaleren en registreren van verzuim vraagt heldere coördinatie en duidelijke processen. Twee praktijkvoorbeelden laten zien hoe dit vormgegeven kan worden.

Handhaving is een onderdeel van het effectief terugdringen van verzuim, maar het is tegelijkertijd een gevoelig en complex punt. Bij veel gemeenten ontbreekt het momenteel aan duidelijke kaders voor handhaving, wat leidt tot onzekerheid en discussies tussen gemeenten en aanbieders. Daarom is het van groot belang om in beleid én in nieuwe contracten helder te maken wat onder ongeoorloofd verzuim wordt verstaan, en welke stappen genomen worden als cursisten zich hier structureel schuldig aan maken.

Gemeenten zijn in eerste instantie terughoudend geweest met handhaving: ze zagen zichzelf primair als verantwoordelijke voor het bieden van voldoende aanbod (aanbodplicht) en hebben pas daarna processen rondom handhaving op aanwezigheid ingericht. Dit heeft ertoe geleid dat er pas later is nagedacht over de gevolgen bij ongeoorloofd verzuim.

Gemeenten en taalaanbieders lopen regelmatig tegen onverwachte situaties aan, zoals onzekerheid over het aantal deelnemers, financiële tegenvallers, discussies over haalbare taalniveaus en het omgaan met verzuim. Om zulke vraagstukken effectief op te lossen, is het van het belang heldere en flexibele afspraken te hebben die maatwerk mogelijk maken. Actief contractmanagement, waarbij de contractmanager zich echt verdiept in de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer en de resultaten daarvan, is daarbij essentieel.

In de praktijk blijft dit echter vaak beperkt tot het beoordelen van voortgangsrapportages en kwartaalgesprekken. Actief contractmanagement biedt gemeenten en aanbieders praktische kaders om snel te kunnen schakelen, bijvoorbeeld door afspraken te maken over afschalen, passend aanbod en verzuimbeleid. Dit vraagt naast heldere spelregels ook om voortdurende dialoog en actieve samenwerking, waarmee partijen gezamenlijk kunnen sturen op kwaliteit en resultaat.

Het contract vormt de basis van de samenwerking tussen gemeenten en taalaanbieders. Maar wat leg je daarin vast? De afgelopen jaren is vanuit de uitvoering de nodige praktijkervaring opgedaan, waardoor gemeenten en taalaanbieders een helderder beeld hebben van de manier waarop zulke contracten optimaal vormgegeven kunnen worden. Uit gesprekken met beleidsmakers en contractmanagers uit Rijk van Nijmegen, Zuid-Kennemerland en IJmond, Tilburg en de regionale samenwerkingsverbanden U10 (16 Utrechtse gemeenten) en Stroomopwaarts (Maassluis, Vlaardingen en Schiedam) komen de volgende uit de praktijk geleerde lessen naar voren die een duidelijke plaats verdienen in contracten tussen gemeenten en taalaanbieders:

1. Heldere afspraken over registratie en signalering van verzuim:

• Leg duidelijk vast wat onder geoorloofd en ongeoorloofd verzuim valt en welke procedures gelden voor signalering, registratie en opvolging.
• Benoem de verantwoordelijkheden expliciet. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het vastleggen tussen gemeenten en aanbieders van de verantwoordelijkheid voor het signaleren en registreren van verzuim, de opvolging en handhaving.

2. Specifiek en flexibel onderwijsaanbod (maatwerk):

• Neem expliciet op welke mogelijkheden aanbieders bieden voor lessen in avonden, weekenden, online lessen en blended learning.
• Maak afspraken over differentiatie in het aantal- en de duur van lesmomenten per week (bijvoorbeeld drie, vier of vijf dagdelen) om beter aan te sluiten op draagkracht en privésituaties van inburgeraars.

3. Centrale registratie en monitoring & evaluatie van resultaten en voortgang:

• Maak duidelijke afspraken over periodieke rapportages en over monitoring van deelname en voortgang van cursisten (zie ook paragraaf 3.2).
• Spreek af wie verantwoordelijk is voor de administratie en registratie van resultaten en voortgang, en hoe de gegevens gedeeld worden tussen aanbieders en gemeenten.

4. Duidelijke rollen, verantwoordelijkheden en overlegstructuren:

• Leg helder vast wie vanuit gemeenten en aanbieders het eerste aanspreekpunt is en hoe communicatie verloopt.
• Plan vooraf regelmatige evaluatiegesprekken om samen de voortgang te bespreken, eventuele knelpunten tijdig aan te pakken en processen indien nodig bij te sturen.

5. Resultaatgerichtheid en kwaliteitsafspraken:

• Maak expliciete afspraken over te behalen resultaten, bijvoorbeeld slaagpercentages, uitstroom naar werk, of specifieke taalniveaus.
• Neem in het contract op hoe en wanneer evaluaties plaatsvinden, hoe prestaties worden beoordeeld, en welke maatregelen volgen bij onvoldoende (te weinig en/of onbevredigende) resultaten.

6. Handhavingsafspraken en consequenties bij onvoldoende naleving:

• Stel vooraf vast welke consequenties volgen als aanbieders zich niet aan afspraken houden, bijvoorbeeld als het afgesproken onderwijsaanbod niet beschikbaar is of bij herhaaldelijke administratieve fouten.

7. Financiële kaders en risicoverdeling:

• Neem vooraf duidelijk op welke kosten binnen het standaardtarief vallen, zoals acceptabel ziekteverzuim, extra begeleiding of aanvullende activiteiten.
• Maak heldere afspraken over financiële risico’s bij bijvoorbeeld uitval of het niet behalen van beoogde resultaten.
• Houdt rekening met wat redelijker- en billijkerwijs verwacht kan worden van de taalaanbieder.

Volgens geïnterviewde beleidsmakers en contractmanagers vanuit het Rijk van Nijmegen, Zuid-Kennemerland en IJmond, Tilburg, Stroomopwaarts (Maassluis, Vlaardingen, Schiedam) en U10 (16 Utrechtse gemeenten) is goed contractmanagement essentieel voor een succesvolle uitvoering van inburgeringstrajecten. Zij benadrukken dat gemeenten en taalaanbieders gezamenlijk heldere afspraken moeten vastleggen over hoe de voortgang en kwaliteit van trajecten wordt geregistreerd en opgevolgd, en welke consequenties verbonden zijn aan afwijkingen of onverwachte situaties, zoals veranderingen in deelnemersaantallen, passendheid van het aanbod of ziekteverzuim.

Door in aanbestedingen duidelijk vast te leggen wat ieders verantwoordelijkheden zijn rondom signalering, monitoring en aanpassing van het aanbod, ontstaat een gedeeld kader waaraan beide partijen zich kunnen houden en dat gezamenlijk besproken en, waar nodig, tussentijds aangepast kan worden. Zo vormt het contract niet alleen een praktische richtlijn, maar ook een gezamenlijk hulpmiddel voor gemeenten en aanbieders om flexibel en effectief in te spelen op ontwikkelingen tijdens het traject.

Het belang van een stabiele contractmanager

In Nijmegen wordt contractmanagement regionaal aangepakt, waarbij meerdere gemeenten samenwerken binnen één structuur. Marjolein Hendriks Fransen, contractmanager bij het Rijk van Nijmegen, benadrukt het belang van stabiliteit. ‘In de afgelopen drie jaar hebben we drie verschillende contractmanagers gehad, en dat werkt simpelweg niet. Continuïteit is cruciaal om relaties met aanbieders op te bouwen en de kwaliteit van het traject te bewaken. Het is de voorwaarde voor een goed contract.’

Een van de belangrijkste verbeterpunten in de nieuwe contracten voor taallessen met taalaanbieders in Nijmegen was het wegnemen van grijze gebieden in contractafspraken. ‘We hebben geleerd dat onduidelijke afspraken leiden tot eindeloze discussies. In ons nieuwe contract hebben we daarom een maximum aantal lesuren vastgelegd en een strak ziekteverzuimprotocol ingevoerd, zodat er geen ruimte meer is voor interpretatieverschillen. We schalen daarbij niet standaard af na 600 gevolgde uren. Als er nog voortgang is op één of meerdere onderdelen, blijft de taalaanbieder lessen aanbieden tot een maximum aantal uren.’

Flexibiliteit en maatwerk binnen contractafspraken

Alle geïnterviewde beleidsmakers geven aan dat flexibiliteit bij contractafspraken cruciaal is, omdat de praktijk vaak anders verloopt dan verwacht. Gemeenten en taalaanbieders hadden in eerdere aanbestedingen onvoldoende rekening gehouden met de uitdagingen rondom 'het hoogst haalbare taalniveau', 'afschalen' en 'verzuim'.

Hoewel heldere afspraken vooraf essentieel zijn, pleiten experts voor een balans tussen duidelijkheid en aanpassingsvermogen. Het opnemen van mechanismen voor maatwerk binnen contracten helpt bij het efficiënt inspelen op veranderingen zonder de controle te verliezen.

Teammanager Inburgering van Stroomopwaarts Irene de Vink geeft een voorbeeld: ‘We hebben aanvankelijk strikt ingekocht op het aantal uren taalles. In de praktijk bleek echter dat niet iedereen binnen die uren het gewenste niveau behaalde, onder andere door verzuim en andere persoonlijke omstandigheden. Dit zorgde voor lastige situaties, omdat taalaanbieders aangaven hun verplichtingen te zijn nagekomen, terwijl deelnemers toch extra ondersteuning nodig hadden om hun traject succesvol af te ronden. Uiteindelijk hebben we gezamenlijk flexibele oplossingen bedacht: we hebben met de taalaanbieders afspraken gemaakt over het delen van extra kosten bij verlengingen van trajecten. Dit mechanisme voor maatwerk hielp hen om efficiënt in te spelen op veranderende situaties zonder dat er controle verloren ging. Natuurlijk nemen we dit mee als verbeterpunt bij een nieuwe aanbesteding.’ ​

Een proactieve benadering gericht op partnerschap

Waar contractmanagement in het verleden vooral reactief was, is er nu in Nijmegen gekozen voor een meer proactieve aanpak. De rol van contractmanagement beperkt zich niet tot controle, maar is gericht op samenwerking en verbetering. Marjolein Hendriks Fransen benadrukt: ‘Contractmanagement is geen eenrichtingsverkeer. We zien taalaanbieders niet als opdrachtnemers, maar als partners. Dat betekent dat we niet alleen controleren, maar ook samenwerken aan verbeteringen en problemen oplossen. Alleen zo zorg je ervoor dat de afspraken in de praktijk ook echt werken.’

Het inkopen van inburgeringstrajecten vraagt om grondige voorbereiding en voortdurende evaluatie. Met de ervaringen en opgedane inzichten van de afgelopen jaren op zak, kunnen gemeenten en taalaanbieders betere inschattingen maken van de praktische uitdagingen die erbij komen kijken en hebben ze een beter idee over hoe ze de onderlinge samenwerking met elkaar kunnen vormgeven. Daarvoor is het uitvoeren van zorgvuldige beleidsevaluaties essentieel: wat ging goed, waar liep het stroef en hoe kan het beter?

Gemeenten zoals Tilburg, Breda, Nijmegen en regio Kromme Rijn-Heuvelrug laten zien dat evaluaties en actieve partner- en marktconsultaties cruciaal zijn om inzicht te krijgen in wat er werkelijk speelt tussen gemeenten, taalaanbieders en inburgeraars. Door aanbieders en deelnemers intensief te betrekken, wordt duidelijker wat nodig is om de kwaliteit, uitvoerbaarheid en effectiviteit van inburgeringstrajecten te verhogen.

Voor een slimme inkoopstrategie adviseren experts om vooraf heldere keuzes te maken over doelen en verwachtingen, maar tegelijkertijd flexibiliteit en ruimte voor innovatie in te bouwen. Gemeenten bereiden zich voor door grondig te onderzoeken hoe ze goed opdrachtgeverschap en hun regierol invullen: wat doe je zelf en wat verwacht je van de inschrijvende partij? Vervolgens is het van belang gebalanceerde afspraken te maken met de aanbieders: strikt waar het moet en met ruimte voor eigen initiatief en innovatie waar het kan. Die balans tussen duidelijke afspraken, geregeld overleg, flexibiliteit en resultaatgerichtheid blijkt de sleutel tot betere samenwerking, tevreden aanbieders én effectievere integratie van inburgeraars.

Beleidsevaluatie is essentieel om bij nieuwe inkoopprocedures van inburgeringstrajecten goed voorbereid te zijn en lessen en vragen uit de bestaande praktijk hier zo goed mogelijk in te verwerken. Betrokken beleidsmakers uit Tilburg en Breda delen hoe ze dit hebben aangepakt.

Contracten specifieker maken

Een beleidsevaluatie, blijkt uit de ervaringen van de gemeente Tilburg, helpt om te leren van eerdere ervaringen en om toekomstige aanbestedingen van inburgeringstrajecten beter vorm te geven. Beleidsmakers Nathalie Melse en tactisch inkoopadviseur Laura Stevens uit Tilburg benadrukken dat het evalueren van beleid niet alleen inzicht geeft in knelpunten zoals de financiering bij niet behaalde taalniveaus en afspraken rondom verzuim. De evaluatie maakt duidelijk welke contractuele afspraken concreter moeten worden geformuleerd. Laura: ‘We zien nu bijvoorbeeld dat onze contracten op onderdelen te weinig duidelijkheid bieden. Er ontbreken op deze onderdelen specifieke afspraken waardoor nu discussies kunnen ontstaan over wie verantwoordelijk is voor extra uren of verlenging van trajecten wanneer doelen niet gehaald worden.’​

Meerwaarde door inburgeraars te betrekken

In Breda, vertelt beleidsmedewerker Carien van Weezel, is een praktijk ontwikkeld waarin de ervaringen van inburgeraars actief meegenomen worden via de organisatie Hello Breda. Dit zorgt ervoor dat beleidsmakers snel feedback krijgen over wat er goed gaat en wat beter kan, zoals het signaleren van praktische problemen bij taalscholen of knelpunten rondom participatie van vrouwelijke inburgeraars. Carien: ‘Er zijn bijvoorbeeld wat problemen geweest op een van onze taalscholen: die had een docent die niet goed les gaf. Dat wordt dan wel acuut gemeld via Hello Breda en komt bij ons terecht. Dan gaan we meteen met die taalschool in gesprek.’

Door beleid grondig te evalueren en daar actief van te leren, kunnen gemeenten hun inkoopproces aanzienlijk verbeteren en beter inspelen op wat werkelijk nodig is voor succesvolle inburgering.

Bij het inkopen van inburgeringstrajecten is het van groot belang gebruik te maken van zoveel mogelijk kennis en praktijkervaring - niet alleen vanuit gemeenten zelf, maar juist ook van marktpartijen die aan de lat staan voor de uitvoering. Door vroegtijdig het gesprek aan te gaan met taalaanbieders krijgen gemeenten inzicht in knelpunten en kunnen ze scherpere en beter afgestemde afspraken maken in nieuwe aanbestedingstrajecten. Samenwerking tussen gemeenten en taalaanbieders blijkt daarbij cruciaal.

Dit wordt bevestigd door de Monitor werking en ontwikkeling van de inburgeringsmarkt 2024. Daaruit blijkt dat in regio’s waarin partijen flexibel zijn en met elkaar meedenken, een ‘we doen het samen’-mentaliteit heerst: gemeenten en taalaanbieders bespreken knelpunten constructief, wat direct bijdraagt aan de kwaliteit van de inburgering en daarmee aan een succesvolle integratie van mensen met een inburgeringsplicht. De Marktmonitor laat daarmee zien dat de Wet inburgering 2021 daadwerkelijk kan functioneren als lerend stelsel.

Omdat veel gemeenten de komende jaren opnieuw inburgeringstrajecten zullen inkopen, zullen goede samenwerking en goed opdrachtgeverschap vanuit gemeenten alleen maar belangrijker worden. Door vroegtijdig het gesprek aan te gaan met taalaanbieders krijgen gemeenten inzicht in knelpunten en kunnen ze scherpere en beter afgestemde afspraken maken in nieuwe aanbestedingstrajecten. We lichten hier twee voorbeelden toe: Rijk van Nijmegen koos voor een marktconsultatie, Tilburg wilde graag verder in de vorm van contractverlenging met de partijen waarmee de gemeente al zaken deed en koos daarom voor partnerconsultatie.

Bij deze publicatie heeft inkoopexpert Jan van Nunen (strategisch adviseur Rijksinkoopsamenwerking, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) meegelezen en meegedacht. Vanuit zijn ervaring heeft hij zijn belangrijkste tips voor een slimme en effectieve benadering van de inkoopstrategie hieronder samengevat.

Van beheersen naar vertrouwen bij het inkopen van inburgeringstrajecten

In de praktijk van gemeentelijke inkoop van inburgeringstrajecten is een terugkerend patroon te zien: een worsteling om verschillende belangen – van gemeente, aanbieder en inburgeraar – met elkaar te verzoenen. De focus ligt vaak op het dichttimmeren van afspraken en het beheersen van risico’s. Maar leidt dat werkelijk tot betere uitkomsten?

De keerzijde van strakke regie

Het werken met een vooraf vastgesteld maximaal haalbaar taalniveau, bijvoorbeeld, leidt onvermijdelijk tot teleurstellingen. Want wie dat niveau niet haalt – om welke reden dan ook – valt buiten de boot. Gevolg: frustratie bij de inburgeraar, spanningen tussen gemeenten en taalaanbieders, en eindeloze discussies over geld en verantwoordelijkheid.

Tijd voor een andere benadering: ruimte geven en belonen

Stel je voor dat we het omdraaien. Niet sturen op beperking en afstraffing, maar op beloning, motivatie en vertrouwen. Een systeem waarin zowel taalaanbieder als inburgeraar wordt gestimuleerd om het maximale eruit te halen – op hun eigen manier, binnen hun eigen mogelijkheden.

Het voorstel in hoofdlijnen

1. Werk met een realistische bandbreedte

Geef aanbieders bij aanvang een inschatting van het aantal inburgeraars en de verdeling naar leeftijdscategorieën. Dit biedt richting zonder te verstikken.

2. Hanteer vaste bedragen per inburgeraar

Bied iedere aanbieder een vooraf vastgesteld bedrag per deelnemer. Transparant en voorspelbaar. Dit vormt de basis voor hun inzet en planning.

3. Laat aanbieders zelf hun beloningssysteem voorstellen

In plaats van een eenzijdige prijsvraag: laat aanbieders zelf aangeven welke beloning zij acceptabel vinden voor het behalen van extra treden op de taalniveauladder (A1 → A2 → B1 → B2). Daarmee maak je hun inschrijving écht betekenisvol.

4. Beloon prestaties – van aanbieder én inburgeraar

Voor elke behaalde taalniveautrede volgt een beloning. Zo ontstaat er een gezamenlijke ambitie. Niet het voorkomen van afschalen, maar het stimuleren van opschalen wordt de norm.

5. Bevorder partnerschap, voorkom polarisatie

Deze benadering creëert een werkrelatie gebaseerd op samenwerking in plaats van wantrouwen. Geen vechtcontracten meer, maar gedeeld eigenaarschap over resultaat.

6. Laat aanbieders ruimte om het zélf in te vullen

Geen rigide voorschriften over aanpak en vorm. Vertrouw op de expertise van aanbieders. Laat hen bepalen hoe zij het beste resultaat behalen – maatwerk past nu eenmaal niet in een format.

Aandachtspunten voor gemeenten

• Laat los dat je alles vooraf kunt beheersen – juist ruimte geven brengt beweging.
• Stuur op uitkomsten, niet op middelen.
• Creëer financiële mechanismen die belonen in plaats van straffen.
• Maak van de aanbesteding geen bureaucratisch moeras, maar een uitnodiging tot partnerschap.
• Denk niet in afschalen, maar in opschalen – het woord zegt het al: het biedt perspectief.

De Handreiking Kwaliteit van taal in de inburgering biedt gemeenten concrete richtlijnen voor het inkopen en monitoren van kwalitatief hoogwaardig taalaanbod binnen de Wet inburgering 2021. Deze handreiking behandelt essentiële thema's zoals het sturen op kwaliteit, praktijkgericht en duaal leren, taalcoaching, motivatie, digitale vaardigheden, online taalonderwijs, maatwerk, alfabetisering en kwaliteit van docenten.

De handreiking ondersteunt bij het ontwikkelen van een beleidsvisie, het opstellen van programma's van eisen voor aanbestedingen, het beoordelen van offertes en het aangaan van effectieve samenwerkingen tussen gemeenten en taalaanbieders. Door deze richtlijnen te volgen, kunnen gemeenten en taalaanbieders ervoor zorgen dat inburgeringstrajecten niet alleen voldoen aan wettelijke verplichtingen, maar ook daadwerkelijk bijdragen aan de integratie en participatie van inburgeraars in de samenleving. ​

Voor gemeenten die bezig zijn met de inkoop van leerroutes inburgering: in alle hoofdstukken staan suggesties voor het Programma van Eisen en worden tips gegeven voor het beoordelen van offertes van taalaanbieders.

Jongeren verschillen fundamenteel van volwassen inburgeraars doordat zij zich in een andere levensfase bevinden. Dat uit zich bijvoorbeeld in een andere leerstijl, interesses, toekomstbeeld en sociale context. De huidige praktijk laat zien dat de ingekochte leerroutes momenteel niet voor alle jongeren passend zijn. Zij haken geregeld af omdat het bestaande aanbod nog te weinig aansluit bij hun leefwereld, persoonlijke ontwikkeling en sociale netwerken, er weinig contact met leeftijdsgenoten is en loopbaanbegeleiding ontbreekt. Ook zien sommigen het nut van inburgering niet helemaal in of willen ze simpelweg liever gaan werken.

Nieuwe inzichten maken bovendien duidelijk dat deze groep niet alleen divers is qua herkomst, maar ook als het gaat om hun toekomstverwachtingen en motivatie. Het toekomstperspectief is voor jonge inburgeraars van groot belang. Sommigen willen graag verder leren, terwijl anderen liever direct aan het werk gaan om geld te verdienen. Voor hen is daarom belangrijk om inzicht te krijgen in de mogelijkheden op het gebied van opleiding en werk. Ook is het voor hen relevant om te weten hoe flexibel die keuzes zijn: kun je na verloop van tijd nog van richting veranderen? Denk bijvoorbeeld aan jongeren die eerst gaan werken, maar via hun werkervaring en behaalde certificaten uiteindelijk toch doorstromen naar een mbo-opleiding, omdat ze alsnog willen leren. Dat vraagt in de uitvoering vaak meer tijd en maatwerk.

Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om de inburgeringsroutes goed af te stemmen op de behoeften van jongeren. Wanneer de onderwijsroute op dat moment niet haalbaar blijkt, moeten er passende alternatieven worden onderzocht. In dat geval ligt de keuze voor de B1- of Z-route voor de hand. Maar dit vraagt om een ander type begeleiding en soms ander aanbod dan de reguliere B1- en Z-routes. Het is dan ook de verantwoordelijkheid van gemeenten om te zorgen voor passende routes voor álle jongeren, en tegelijkertijd ligt er een rol voor taalaanbieders om hier in hun uitvoering op in te spelen. Beide partijen hebben, ieder vanuit hun eigen rol, een gedeelde opdracht. Dit kan zowel binnen bestaande contractafspraken als in toekomstige inkooptrajecten nadrukkelijker worden meegenomen.

Specifieke knelpunten in de uitvoering

1. Mismatch met leefwereld en motivatie

Het huidige aanbod sluit niet altijd aan bij de leefwereld van jongeren. Het aanbod voor jongeren die de taal nog niet voldoende machtig zijn om een reguliere opleiding te volgen die een startkwalificatie oplevert is vaak te algemeen en statisch opgezet: het is veelal gericht op traditioneel klassikaal leren en onvoldoende op de digitale en informele leerstijlen die jongeren aanspreken. Jongeren voelen zich hierdoor niet betrokken en verliezen motivatie. Een gebrek aan aansluiting bij hun leefwereld maakt dat ze minder snel actief deelnemen en eerder geneigd zijn tot verzuim. Het is dan ook van groot belang ze te laten inzien dat het inburgeringstraject als opstap dient naar toekomstdoelen zoals een specifieke opleiding of baan.

2. Te weinig aansluiting bij toekomstperspectief en beroepsoriëntatie

Jongeren zijn vaak gemotiveerd als zij duidelijk voor ogen hebben hoe hun taalaanbod aansluit bij concrete doelen, zoals een opleiding of het vinden van werk. In huidige trajecten wordt vaak onvoldoende rekening gehouden met deze toekomstgerichte motivatie. Hierdoor ervaren jongeren een kloof tussen hun eigen ambities (bijvoorbeeld vervolgonderwijs of het vinden van een baan) en het abstracte taaltraject dat zij moeten volgen. Jongeren (dus ook statushouders) weten vaak nog niet welke richting ze op willen. Ruimte maken voor het verkennen van de mogelijkheden door bijvoorbeeld meeloopdagen, excursies en bedrijfsbezoeken ondersteunt ze bij het maken van keuzes.

3. Gebrek aan sociale verbinding en leeftijdsspecifieke begeleiding

Jongeren hebben een sterkere behoefte aan verbinding met leeftijdgenoten en identificatie met ervaringsdeskundigen. Omdat huidige trajecten vooral gericht zijn op volwassenen, missen jongeren vaak sociale aansluiting met leeftijdsgenoten. Dit gebrek aan verbinding leidt tot sociaal isolement en een groter risico op uitval. Experts noemen het ontbreken van peers of mentoren met vergelijkbare achtergronden, contact met Nederlandssprekende leeftijdsgenoten en leeftijdsspecifieke begeleiding als belangrijke tekortkomingen.

4. Onvoldoende flexibiliteit in roosters en aanpak

De experts signaleren dat jongeren vaker behoefte hebben aan een flexibele aanpak die rekening houdt met hun persoonlijke situatie (bijvoorbeeld combineren met werk of studie). Veel taalaanbieders bieden echter lesroosters en trajecten aan die strak gepland en weinig flexibel zijn. Dit sluit onvoldoende aan bij de dynamische levensfase van jongeren, waarin sneller wisselingen plaatsvinden, bijvoorbeeld door het vinden van werk, stage of een studieplek. Als een jongere bijvoorbeeld bij de loopbaanbegeleiding een specifieke interesse ontdekt, dan is het goed als er ruimte wordt gemaakt om dat te verkennen.

Door deze tekortkomingen voelen jongeren zich minder betrokken en gesteund, wat leidt tot lagere leerprestaties en hogere uitval.

Oplossingen voor een beter passend aanbod voor jongeren

• Specifieke jongerentrajecten en didactiek

Gemeenten zoals Tilburg en Breda adviseren om specifiek op jongeren gerichte trajecten in te richten die beter aansluiten bij hun leerstijl en interesses. Dit betekent het aanbieden van onderwijs met lesmateriaal (zoals digitaal leren, gaming) en didactische methodes (bijvoorbeeld praktijkgericht leren) die beter aansluiten op jongeren.

• Actieve jongerenparticipatie en gebruik ervaringsdeskundigheid

Breda laat zien dat actief betrekken van jongeren en oudkomers bij het vormgeven en evalueren van trajecten essentieel is. Door hen een actieve stem te geven ontstaat draagvlak, meer betrokkenheid en betere aansluiting bij hun dagelijkse praktijk en behoeften.

• Integrale samenwerking tussen onderwijs, werk en taalaanbieders

De U10-gemeenten (16 samenwerkende gemeenten in de regio Utrecht) benadrukken het belang van intensieve samenwerking met onderwijsinstellingen en werkgevers, waardoor jongeren de inburgering kunnen combineren en benutten in de voorbereiding op werk of een vervolgstudie.

• Gecombineerde trajecten voor jongeren

Ook Rijk van Nijmegen heeft erkend dat het reguliere inburgeringsaanbod onvoldoende aansloot bij jongeren, met name jongvolwassenen onder de 27 jaar. Om dit probleem aan te pakken, heeft Nijmegen in de nieuwe aanbesteding een duidelijke knip gemaakt tussen inburgeraars onder en boven de 27 jaar. Voor jongeren wordt nu een meer gecombineerd traject ontwikkeld, waarbij inburgering wordt gecombineerd met onderwijs, zoals entreeopleidingen op het mbo.

Door deze oplossingen ontstaat een aanbod dat jongeren meer motiveert, beter aansluit bij hun leefwereld en daarmee de kansen op de arbeidsmarkt of het onderwijs vergroot.

Divosa

Aïdadreef 8 | 3561 GE Utrecht 
Postbus 9563 | 3506 GN  Utrecht
030 - 233 23 37
info@divosa.nl
divosa.nl

Auteurs

Divosa heeft de publicatie ontwikkeld in samenwerking met VNG en SZW. Wat centraal staat in deze publicatie zijn de kennis, ervaring en geleerde lessen van de deelnemers aan het Werkatelier Inkoop en kwaliteit van taal in de inburgering, van gemeentelijke samenwerkingsverbanden en van Rijksinkoopsamenwerking van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Deze publicatie is tot stand gekomen met betrokken medewerkers van:

• SZW
• Rijk van Nijmegen (Berg en Dal, Beuningen, Druten, Heumen, Mook en Middelaar, Nijmegen en Wijchen)
• Gemeenten Zuid-Kennemerland (Haarlem, Zandvoort)
• Gemeenten IJmond (Velsen, Beverwijk, Heemstede)
• Gemeente Tilburg
• Gemeente Breda
• Stroomopwaarts (gemeenten Maassluis, Vlaardingen en Schiedam)
• U10 (gemeenten Bunnik, De Bilt, De Ronde Venen, Houten, IJsselstein, Lopik, Montfoort, Nieuwegein, Oudewater, Stichtse Vecht, Utrecht, Utrechtse Heuvelrug, Vijfheerenlanden, Wijk bij Duurstede, Woerden en Zeist)
   

Ook hebben onderstaanden hun expertise gedeeld:

• Mirjam Gietema (Divosa)
• Zeycan Sahin (Divosa)
• Willemijn Hessels (VNG)
• Jan van Nunen (Rijksinkoopsamenwerking, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties)