De Rijksoverheid heeft de uitvoering van diverse incidentele inkomensvoorzieningen, zoals de TONK en de energietoeslag, de afgelopen jaren bij gemeenten neergelegd. De vraag is: is de bijzondere bijstand nog een echt vangnet onder het vangnet van de algemene bijstand? Deze factsheet zet de feiten en cijfers rondom de (uitgaven aan) bijzondere bijstand op een rij. Deze publicatie is tot stand gekomen in samenwerking met BMC en Stimulansz.

Achtergrond bijzondere bijstand

De bijzondere bijstand is geregeld in artikel 35 van de Participatiewet. Het wordt gezien als een onderdeel van het lokale minimabeleid. Het is bedoeld om inwoners te voorzien in noodzakelijke, onvermijdelijke kosten die voortkomen uit bijzondere omstandigheden, waarvoor geen draagkracht bestaat en die niet uit voorliggende voorzieningen kunnen worden bekostigd. Dit kan een eenmalige of een periodieke verstrekking zijn. Bijzondere bijstand wordt in de meeste gevallen als gift (als geldbedrag of in natura) verstrekt, maar kan ook als geldlening worden uitgekeerd.

Gemeenten zijn verplicht bijzondere bijstand te verstrekken als de kosten aan bovengenoemde criteria voldoen en de inwoner redelijkerwijs de kosten niet uit eigen middelen kan betalen. De gemeente kan daarbij in bepaalde mate zelf de draagkrachtberekening vaststellen. Ook bepalen ze de wijze van verstrekking en welke normbedragen ze hanteren.

In 1991 is de Algemene Bijstandswet (ABW) aangepast; sindsdien is de bijzondere bijstand decentraal geregeld. Sinds die tijd hebben er verschillende veranderingen plaatsgevonden binnen de bijzondere bijstand.  De wijzigingen laten met name zien dat er over de tijd een verschillende kijk is op:

• de mate waarin normen en regels centraal of decentraal geregeld moeten worden;
• de mate waarin bijzondere bijstand ook categoriaal verstrekt mag worden. 

Belangrijkste argumenten die over de tijd gebruikt zijn voor afschaffing of beperking van de categoriale bijzondere bijstand (1), zijn dat dit een vorm van ongerichte inkomensaanvulling is, dat dit het algemene inkomensbeleid doorkruist en dat het in armoedevaleffecten resulteert. Categoriale bijzondere bijstand geldt nu alleen voor de collectieve aanvullende zorgverzekering of een tegemoetkoming in de kosten van de premie van een dergelijke verzekering. In 2022 en 2023 was de energietoeslag dit ook.

Uitgaven bijzondere bijstand

Gemiddeld wordt 7% van de uitgaven aan inkomensregelingen (onder andere algemene bijstand, IAOW, IOAZ, Bbz, minimabeleid) binnen het gemeentelijk sociaal domein besteed aan bijzondere bijstand. Een derde van alle uitgaven aan het gemeentelijk sociaal domein gaat naar inkomensregelingen. Circa twee derde van de uitgaven aan het gemeentelijk minimabeleid gaat naar de bijzondere bijstand. 

In 2010 werd in heel Nederland 401 miljoen euro aan bijzondere bijstand verstrekt. Dit bedrag is opgelopen naar 615 miljoen euro in 2021. Het betreft een stijging van 57% ten opzichte van 2010. De uitgaven namen in de eerste jaren na 2010 af. Sinds 2014 stijgt het uitgekeerde bedrag bijzondere bijstand, waarbij tussen 2015 en 2016 de sterkste toename is. In 2022 zijn de uitgaven bijzondere bijstand nog hoger door de uitkering van de energietoeslag.

De stijging in de uitgaven aan bijzondere bijstand in de periode na 2014 is hoofdzakelijk te verklaren door: 

• toename van het gebruik en kosten van beschermingsbewind;
• toename van de kosten van de collectieve aanvullende zorgverzekering; 
• meer bestedingen aan de individuele inkomenstoeslag.

 Daarnaast hebben twee tijdelijke maatregelen invloed gehad:

• de Tijdelijke Ondersteuning Noodzakelijke Kosten (TONK) van 1 januari t/m 30 september 2021;
• de komst van de energietoeslag in 2022.

Bepaalde uitgaven variëren over de tijd, afhankelijk van de maatschappelijke en economische situatie:

• de uitgaven voor ‘voorzieningen voor wonen’. Toen er relatief meer statushouders kwamen in 2015-2016, waren deze uitgaven hoger. Ook de TONK werd op dit cluster geboekt;
• de uitgaven aan het cluster ‘directe levensbehoeften’.

Verschillen tussen gemeenten

In grotere en meer stedelijke gemeenten ligt het gemiddelde bedrag aan bijzondere bijstand hoger dan in niet-stedelijke en kleinere gemeenten. Dit varieert van € 18 per inwoner bij gemeenten met minder dan 50.000 inwoners, tot € 37 per inwoner bij 100.000+-gemeenten. Dit hangt waarschijnlijk samen met het feit dat in grotere, meer stedelijke gemeenten er een relatief groter aandeel inwoners is dat meer dan een jaar van een inkomen tot 130% van het toepasselijk minimum leeft. Ook het aandeel inwoners met problematische schulden ligt daar hoger dan in kleinere gemeenten.

Bereik van de bijzondere bijstand

Bijzondere bijstand wordt even vaak aan mannen als aan vrouwen verstrekt, terwijl vrouwen iets vaker een algemene bijstandsuitkering ontvangen (57% tegen 43%). De meeste ontvangers van bijzondere bijstand (44%) zijn in 2021 tussen de 45 jaar en de AOW-leeftijd; 9% heeft de AOW-leeftijd of is ouder. Daarmee ligt het gebruik van bijzondere bijstand in deze leeftijdsgroep lager dan het aantal AOW’ers met een algemene bijstandsuitkering/AIO-uitkering (12%) en het aandeel AOW’ers van iedereen van 18 jaar en ouder (25%).

Het meten van het niet-gebruik bij de bijzondere bijstand is lastig, omdat het moeilijk vast te stellen is met welke bijzondere en noodzakelijke kosten inwoners te maken hebben of krijgen. Het meest uitgebreide onderzoek naar individuele bijzondere bijstand komt uit 2011. Daarin was de schatting dat 57% van de huishoudens met langdurig een inkomen tot en met 110% van het sociaal minimum en weinig vermogen hier gebruik van heeft gemaakt. Het bereik van de categoriale regeling energietoeslag lag op circa 90%. Dit lag uitzonderlijk hoog volgens gemeenten, mede door de landelijke bekendheid, de hoogte van het bedrag en het eenvoudige aanvraagproces.

Om inwoners met een laag inkomen te ondersteunen tijdens de coronaperiode en in de daaropvolgende periode van inflatie en gestegen energiekosten, zijn incidentele ondersteunende inkomensmaatregelen in het leven geroepen. De Rijksoverheid heeft de uitvoering van veel van deze inkomensvoorzieningen, zoals de TONK en de energietoeslag, bij gemeenten neergelegd. Echter, de bijzondere bijstand en deze ‘bijzondere’ aanvullende regelingen, zijn onvoldoende om de structurele inkomenstekorten van mensen met een minimum inkomen op te lossen. Dit blijkt ook uit het rapport Een zeker bestaan - naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum van de Commissie Sociaal Minimum. De financiële bestaanszekerheid van een omvangrijke groep Nederlanders staat onder druk. Veel mensen met een uitkering of een laag inkomen hebben onvoldoende geld om rond te komen en mee te doen in de maatschappij. 

Gezien deze situatie is er een brede roep om inkomenspolitiek meer landelijk te laten zijn, en te zorgen dat de bijzondere bijstand ook echt een vangnet is onder het vangnet van de algemene bijstand. De vraag is of dat momenteel het geval is. 

Om daar meer zicht op te krijgen, zetten we de feiten en cijfers rondom de bijzondere bijstand op een rij. We bouwen hierin voort op de factsheet Financiën bijzondere bijstand (Divosa, 2016). In 2016 was zichtbaar dat overheidsuitgaven aan de bijzondere bijstand toenamen. Dit was hoofdzakelijk toe te schrijven aan een toename in het aantal uitkeringen beschermingsbewind en de gestegen uitgaven voor huisvestingskosten voor statushouders. 

De vraag is hoe deze situatie zes jaar later is. En welke rol de bijzondere bijstand inneemt,  als het gaat om het ondersteunen van inwoners met een laag inkomen.

In deze factsheet brengen we de ontwikkelingen in de uitgaven bijzondere bijstand in de afgelopen jaren in beeld. We maken hierbij gebruik van cijfers over de periode 2010 - 2022 van het CBS en de Divosa Benchmark. Deze publicatie is tot stand gekomen in samenwerking met BMC en Stimulansz.

In het eerste hoofdstuk geven we achtergrondinformatie over de bijzondere bijstand: wat is het en wat is de positie ervan binnen het gemeentelijke minimabeleid. 

Vervolgens gaan we in het tweede hoofdstuk in op wet- en regelgeving rondom bijzondere bijstand en veranderingen daarin over de jaren. 

In het derde hoofdstuk gaan we in op de uitgaven aan bijzondere bijstand. Hierbij kijken we naar de uitgaven op landelijk niveau, in totaliteit en aan verschillende ‘typen’ bijzondere bijstand. Daarna zoomen we in op gemeentelijke verschillen in uitgaven.

Ook zetten we de uitgaven aan bijzondere bijstand af tegen de algemene bijstand en andere minimaregelingen.

Tot slot geven we in het vierde hoofdstuk een inkijk in de ontvangers van bijzondere bijstand.

De bijzondere bijstand is in artikel 35 van de Participatiewet geregeld. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen individuele en categoriale bijzondere bijstand.

In feite staat de toekenning van bijzondere bijstand los van de inkomensbron en de hoogte van het inkomen. Iemand kan in staat zijn om zelfstandig in de algemene bestaanskosten te voorzien, maar onvoldoende hebben om bepaalde noodzakelijke kosten die voortkomen uit bijzondere omstandigheden, te betalen. Het gaat om de draagkracht. 

Individuele en categoriale bijzondere bijstand

Bij individuele bijzondere bijstand wordt de behoefte en de situatie van de individuele aanvrager door de gemeente getoetst. De gemeente stelt hierbij zelf de voorwaarden. Zo kunnen zij bepalen hoe ze de draagkracht vaststellen en welke inkomens en vermogen meetellen. Het verschilt ook per gemeente wat wel en niet wordt vergoed. 

Bij categoriale bijzondere bijstand wordt bijzondere bijstand verstrekt, zonder na te gaan of de kosten zich daadwerkelijk voordoen. De veronderstelling is dat de aangewezen doelgroep (bijvoorbeeld huishoudens met een inkomen tot 120% van het toepasselijk sociaal minimum) met deze specifieke kosten te maken hebben. 

Het aantal vormen van categoriale bijzondere bijstand is beperkt. Het gaat om:

• de collectieve aanvullende zorgverzekering of een tegemoetkoming in de kosten van de premie van een dergelijke verzekering;
• de energietoeslag (in 2022 en 2023).

Eenmalige en periodieke verstrekkingen

Bijzondere bijstand kan eenmalig of periodiek worden verstrekt. Soms wordt het uitgekeerd voor eenmalige kosten, bijvoorbeeld het vervangen van een koelkast. Het kan ook voor terugkerende kosten worden ingezet. Dit is bijvoorbeeld veelal het geval bij beschermingsbewind.

Gift, lening of in natura 

Er zijn drie vormen van bijzondere bijstand:

• om niet: het is een gift die niet terugbetaald hoeft te worden;
• een geldlening: als een inwoner het verstrekte bedrag (gedeeltelijk) weer moet terugbetalen;  
• in natura: als iemand de bijstand niet in een geldbedrag krijgt uitgekeerd, maar in producten zelf. 

In principe wordt bijzondere bijstand om niet verstrekt, zo geeft artikel 48 van de Participatiewet aan, waarbij de gemeente de ruimte heeft om daar in bepaalde situaties van af te wijken. In artikel 51 staat beschreven dat bijzondere bijstand voor de kosten van noodzakelijke duurzame gebruiksgoederen kan worden verleend in de vorm van een geldlening of borgtocht, maar ook in de vorm van een bedrag om niet. Daar hebben gemeenten dus een eigen keuze in.

Gemeenten zijn verplicht bijzondere bijstand te verstrekken als bepaalde kosten uit bijzondere omstandigheden voortvloeien die een persoon zelf niet in redelijkheid kan dragen. De beleidsvrijheid van gemeenten is daarbij beperkt tot de bepaling van het draagkracht: 

• Het wel of niet hanteren van een eigen bijdrage (per verstrekking) of drempelbedrag (te ontvangen bedrag per jaar).
• Vanaf welk inkomen er draagkracht wordt verondersteld. 
• Het ten dele kunnen bepalen welke inkomens en vermogensbestanddelen ze meenemen bij de draagkrachtberekening.
• Het begin en de duur van de periode van het inkomen en vermogen dat wordt meegeteld.
• Het norminkomen tot welk bedrag men in aanmerking kan komen voor categoriale bijzondere bijstand (bijvoorbeeld op 100%, 110% of 120% van het toepasselijk sociaal minimum).
• Of ze uitgaan van reserveringsruimte in de bijstand of niet.

Daarnaast hebben ze nog ruimte om te bepalen:

• wanneer ze een lening kwijtschelden;
• welke normen ze hanteren bij de hoogte van de toekenning van bepaalde kosten (bijvoorbeeld: gaan ze uit van de bedragen uit de Nibud prijzengids of hanteren ze een eigen bedrag voor allerlei goederen).

Het komt voor dat gemeenten in beleidsregels benoemen welke kosten zij onder de bijzondere bijstand laten vallen en welke in principe worden uitgesloten. Het kan niettemin voorkomen dat voor deze kosten toch bijzondere bijstand moet worden verleend.  In principe kan immers voor allerlei soorten kosten bijzondere bijstand worden aangevraagd, als de noodzakelijkheid en de bijzonderheid van de individuele omstandigheden maar kunnen worden aangetoond. De beoordeling van iedere aanvraag is dus maatwerk. Zo komt het voor dat via een gang naar de rechter mensen alsnog bijzondere bijstand krijgen toegekend.

De vraag is of gemeenten een bepaalde mate van beleidsvrijheid ervaren bij de bijzondere bijstand. Zo moet de gemeente een bewindvoerder uit de bijzondere bijstand bekostigen als een onderbewindgestelde dit zelf niet kan betalen. En zo moesten regelingen als TONK en de energietoeslag worden uitgevoerd, waarbij de gemeenten binnen bepaalde kaders eigen keuzes maken.

De gemeente ondersteunt inwoners die niet in staat zijn om bepaalde noodzakelijke kosten zelf te bekostigen. De bijzondere bijstand wordt gezien als een onderdeel van het lokale minimabeleid. De gemeente kent verschillende vormen van inkomensondersteuning vanuit verschillende lokale wetgeving.

Hieronder is schematisch weergegeven hoe het lokaal minimabeleid is opgebouwd en welke vormen van inkomensondersteuning hieronder vallen. 

De studietoeslag was tot 1 april 2022 ook een vorm van bijzondere bijstand; dit is nu een zelfstandige uitkering op grond van de Participatiewet.

De wijze waarop gemeenten de kwijtschelding boeken, verschilt. Sommige gemeenten brengen die in mindering op de inkomsten uit de gemeentelijke belastingen, soms wordt het last van de gemeente geboekt. Hiermee is het lastig om een goed inzicht te krijgen in het totaal aan bestedingen rondom de kwijtschelding van gemeentelijke heffingen. 

De uitgaven aan bijzondere bijstand zelf kunnen geregistreerd worden onder twaalf verschillende clusters. In bijlage 1 staat een korte beschrijving per cluster. Niet iedere gemeente boekt dezelfde uitgave onder hetzelfde cluster. Hoewel het merendeel van de gemeenten grote uitgavenposten, zoals beschermingsbewind, de energietoeslag, kosten voor woninginrichting en de TONK, op hetzelfde cluster boekt, is het niet volledig hetzelfde. Zo blijkt uit de Extra uitvraag bijzondere bijstand van het CBS dat 83% van de gemeenten de kosten voor beschermingsbewind onder 'Financiële transacties’ boekt, 11% onder ‘Kosten uit maatschappelijke zorg’ en 7% onder ‘Overige kosten’. De TONK-uitgaven zijn door 90% van de gemeenten onder hetzelfde cluster geboekt, namelijk de ‘Voorzieningen wonen’. 

Na de introductie van de Algemene Bijstandswet (ABW) in 1965, vond in 1972 een eerste grote wijziging plaats waarbij de verantwoordelijkheden centraal werden georganiseerd. Vanuit het oogpunt van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, kwam er een landelijke normering en werd de bijstandsverlening centraal geregeld. Dit veranderde op 1 augustus 1991. Sinds die tijd werd de bijzondere bijstand decentraal geregeld binnen de ABW. In het Memorie van Toelichting bij de herinrichting van de Algemene Bijstandswet, geeft men aan wat de aanleiding was voor deze decentralisatie: 

“De huidige omvang en detaillering van de regelgeving, alsmede de noodzaak de effectiviteit in het functioneren van de ABW te vergroten, geven aanleiding voor een vermindering van het aantal centrale voorschriften, onder gelijktijdige versterking van de verantwoordelijkheid die gemeenten voor het bijstandsbeleid dragen en uitbreiding van de beleidsmarge waarover zij in dat kader beschikken. Daarbij gaat het, naast de bevoegdheid van burgemeester en wethouders om van wettelijke bepalingen af te wijken indien de omstandigheden in een individueel geval zulks noodzakelijk maken, met name ook om het bewust aan het oordeel van burgemeester en wethouders overlaten van bepaalde beslissingen. Op sommige onderdelen verdient het de voorkeur dat de wet geen voorschriften geeft, doch aan burgemeester en wethouders opdraagt te oordelen en te handelen al naargelang de feitelijke omstandigheden in het concrete geval. Verder vragen bepaalde aspecten om een eigen beleidsinvulling door de gemeente, waarbij afstemming plaatsvindt op lokale en regionale omstandigheden.”

Door de decentralisatie van de bijzondere bijstand:

• werd de verantwoordelijkheid voor het verlenen van bijstand in bijzondere situaties uitdrukkelijk aan de gemeenten overgedragen;
• kwam er meer ruimte voor maatwerk;
• vond er een herdefiniëring van het begrip bijzondere bijstand plaats. Eerder was er sprake van bijzonder ‘naar aard van de kosten’. De reikwijdte van de bijzondere bijstand werd verruimd.

Door deze wijzigingen was het de bedoeling dat de bekendheid onder de bevolking werd vergroot en dat daarmee de functie van bijzondere bijstand bij de bestrijding van armoede zou vergroten.

Er kwam een duidelijker onderscheid tussen de begrippen ‘algemene bijstand’ en ‘bijzondere bijstand’. Hierbij gold voor de bijzondere bijstand:

• alle bijstand die uitgaat boven de van toepassing zijnde bijstandsnorm ter voorziening in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten wordt aangemerkt als bijzondere bijstand. 
• bepalend is of zich in een concreet geval bijzondere omstandigheden voordoen die tot hogere noodzakelijke bestaanskosten leiden (ongeacht de aard van die kosten), waarin het van toepassing zijnde normbedrag niet voorziet.
• Alleen in specifieke omstandigheden is aanleiding om bijzondere bijstand te verlenen, immers:  “De landelijke norm beoogt immers al toereikend te zijn voor alle algemeen voorkomende noodzakelijke bestaanskosten” (Eerste Kamer, Memorie van Antwoord, februari 1995)

In de SZW-nota 'De andere kant van Nederland' - Preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting uit 1995 wordt bijzondere bijstand als een van de belangrijkste aanvullende instrumenten van armoedebestrijding gezien: 

“Bijzondere bijstand is bij uitstek het instrument waarmee financiële probleemsituaties gericht kunnen worden aangepakt. Deze ondersteuning kan worden verstrekt als iemand door bijzondere omstandigheden met noodzakelijke bestaanskosten wordt geconfronteerd, waarin zijn of haar inkomen niet voorziet.”

In onderstaande tabel staan verschillende (wets)wijzigingen binnen de bijzondere bijstand, sinds de decentralisatie op 1 augustus 1991. 

De wijzigingen laten zien dat er over de tijd een verschillende kijk is op:

• de mate waarin normen en regels centraal of decentraal geregeld moeten worden.
• de mate waarin bijzondere bijstand ook categoriaal verstrekt kan worden. 

Wanneer regelingen decentraal worden belegd, is het terugkerende argument om meer maatwerk te kunnen bieden en in te kunnen spelen op de lokale situatie. 

Redenen die in verschillende jaren zijn gegeven om vormen van categoriale bijzondere bijstand af te schaffen, zijn: 

• het is een vorm van ongerichte inkomensaanvulling;
• het doorkruist het aan het Rijk voorbehouden algemene inkomensbeleid;
• armoedevaleffecten.

Het zou alleen mogelijk zijn om effectief armoedebeleid te voeren, wanneer er maatwerk wordt geleverd en waarbij de kosten worden vergoed, als duidelijk is dat ze daadwerkelijk noodzakelijk zijn en ook gemaakt. 

Bijzondere bijstand wordt gezien als een belangrijke voorziening om armoede tegen te gaan. Het staat echter niet op zichzelf. Zoals aangegeven staat het in interactie met andere voorzieningen en worden kosten alleen vergoed als ze noodzakelijk zijn en er geen andere mogelijkheden zijn om ze te bekostigen. Hieronder staan een aantal ontwikkelingen die samenhangen met de positie van de bijzondere bijstand.

• De komst van voedselbanken:
  • In 2002 opende de eerste voedselbank in Nederland.
  • Inmiddels zijn er 177 voedselbanken over heel Nederland.
     
• De oprichting van Jeugdfonds Sport & Cultuur en andere fondsen: 
  • In 1999 is het Jeugdsportfonds opgericht in Amsterdam, waarna andere jeugdsportfondsen in Nederlanden volgden.
  • Het Jeugdcultuurfonds is in 2009 opgericht.
  • In 2018 zijn het Jeugdsportfonds en Jeugdcultuurfonds gefuseerd.
  • In 2010 oprichting Stichting Jarige Job.
  • Stichting Nationaal Fonds Kinderhulp bestaat al sinds 1959.
  • Bovenstaande fondsen en Leergeld Nederland zitten sinds 2019 samen in het samenwerkingsverband Sam& om zo de doelgroep beter te kunnen bereiken.
  • Sinds 2017 krijgen zij structurele financiering vanuit de Klijnsma-gelden (zie hieronder).
     
• De oprichting van Stichtingen Leergeld:
  • In 2004 is de Vereniging van Stichtingen Leergeld opgericht. Er waren toentertijd twintig lokale stichtingen Leergeld die zich verenigden. 
  • Op dit moment zijn er 112 stichtingen Leergeld. 
     
• De komst van de landelijke toeslagen:
  • Sinds 2005 zijn de landelijke toeslagen via de Belastingdienst/Dienst Toeslagen geïntroduceerd. 
  • In 2005 de kinderopvangtoeslag, in 2006 de huur- en zorgtoeslag en in 2008 de kindertoeslag, die in 2009 overging in het kindgebonden budget.
     
• Introductie gratis schoolboeken:
  • Sinds 1 augustus 2009.
  • De scholen kopen het lesmateriaal in en stellen dat gratis beschikbaar aan de leerlingen. Hiervoor krijgen zij een vergoeding vanuit het Rijk. 
  • Voor die tijd kochten of huurden ouders zelf schoolboeken. Een deel van de ouders kregen via de Wtos een tegemoetkoming in de kosten hiervan.
     
• De afschaffing van landelijke tegemoetkomingen voor chronisch zieken:
  • Tegemoetkomingen uit de Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten (Wtcg) en de Compensatieregeling Eigen Risico (CER) werden afgeschaft.
  • De regelingen zijn per 1 januari 2014 afgeschaft; uit de declaratiedata werd het onvoldoende duidelijk of iemand wel of niet onder de doelgroep viel.
  • Als alternatief voor deze maatregelen is er in 2014 € 45 miljoen in het gemeentefonds gestort, oplopend tot 268 miljoen in 2017 voor de ondersteuning van chronisch zieken. Gemeenten waren vrij in de besteding van deze middelen. 
     
• Structurele financiering voor het tegengaan van kinderarmoede:
  • Sinds 1 januari 2017 heeft het Rijk jaarlijks 100 miljoen euro per jaar beschikbaar gesteld voor het tegengaan van kinderarmoede (‘de Klijnsmagelden’).
  • Van dit bedrag is 85 miljoen via een decentralisatie-uitkering aan de gemeenten beschikbaar gesteld. Zij moesten dit besteden aan kinderen, waarbij de gemeenten vrij waren in de manier waarop.
  • 14 miljoen was bedoeld voor de maatschappelijke organisaties zoals die nu in Sam& verenigd zijn (Jeugdfonds Sport & Cultuur, Stichting Leergeld, Stichting Jarige Job en Fonds Kinderhulp)

Met de komst van de Participatiewet – en het wegvallen van de categoriale bijzondere bijstand – stimuleerde het kabinet Rutte II wel het behoud en de inzet van stadspassen voor maatschappelijke, sportieve en/of culturele activiteiten. Dit werd namelijk gezien als een manier om het gebruik van voorzieningen en deelname aan activiteiten te stimuleren, in plaats van inkomensondersteuning. De afgelopen tien jaar zijn er jaarlijks (extra) (structurele) middelen vanuit het Rijk naar de gemeenten gegaan voor het armoede- en schuldenbeleid. 

In dit hoofdstuk gebruiken we CBS-data over de bijzondere bijstand en data uit de Divosa Benchmark. Dit is de data die door gemeenten is aangeleverd voor de Bijstanduitkeringenstatistiek (BUS). Zie de Methodologische verantwoording voor een toelichting.

Onderstaande figuur geeft de uitgaven aan bijzondere bijstand weer tussen 2013 en 2023.

In het gemeentelijk sociaal domein bestaat ongeveer een derde van de uitgaven uit inkomensregelingen (1). Onder inkomensregelingen valt een breed scala aan inkomens- en bijstandsvoorzieningen: uitkeringen in het kader van de Participatiewet (Bijstand, Bbz 2004, IOAW, IOAZ) en het gemeentelijk armoedebeleid. Onderdeel van het laatstgenoemde is weer de bijzondere bijstand. 

Het bedrag uitgekeerde bijzondere bijstand is gemiddeld over de periode 2017 - 2021 7% van de uitgaven (lasten) aan inkomensregelingen (2). In 2022 ligt dit hoger, op 20% van alle inkomensregelingen. Dit komt door een daling in het aantal bijstandsgerechtigden in combinatie met de komst van de energietoeslag, wat een vorm van categoriale bijzondere bijstand is. 

Uitgaven bijzondere bijstand in relatie tot het gemeentelijk minimabeleid

Op basis van gegevens van de deelnemende gemeenten aan de Divosa Benchmark Armoede & Schulden, blijkt dat in 2021 twee derde van de uitgaven aan het minimabeleid naar de bijzondere bijstand gaat. Maatschappelijke participatieregelingen, zoals een gemeentelijke kortingspas of een Kindpakket, is 13% van de uitgaven. 

Dit was in voorgaande jaren vergelijkbaar. Zo zien we dat in 2018 63% van de gemiddelde uitgaven naar bijzondere bijstand gaan, 17% naar maatschappelijke participatie en 20% naar kwijtschelding en overige regelingen. 

In 2022 zijn de uitgaven aan bijzondere bijstand een groter deel van het totale budget (87%), vanwege de bekostiging van de energietoeslag uit de bijzondere bijstand.

In 2010 werd 401 miljoen euro aan bijzondere bijstand verstrekt. Dit bedrag is opgelopen naar 615 miljoen euro in 2021. Het betreft een stijging van 57% ten opzichte van 2010. De uitgaven namen in de eerste jaren na 2010 af. In 2014 steeg het uitgekeerde bedrag bijzondere bijstand. In een factsheet over de bijzondere bijstand in de periode 1999-2014, concludeerde Divosa dat de uitgaven aan bijzondere bijstand tussen 2013 en 2014 sterk waren gestegen door het aantal mensen onder bewindvoering en een toenemende groep statushouders. Daarnaast speelden de financiële situatie en de werkloosheid in die periode mee, waardoor meer mensen een beroep deden op bijzondere bijstand. 

Na 2014 zijn de uitgaven aan bijzondere bijstand toegenomen, waarbij tussen 2015 en 2016 de sterkste toename is. In 2022 schieten de uitgaven bijzondere bijstand nog meer omhoog door de uitkering van de energietoeslag. 
In 2020 waren de uitgaven aan bijzondere bijstand lager dan in alle andere jaren na 2015. Dit is waarschijnlijk toe te schrijven aan de coronacrisis, waardoor er minder aanvragen (individuele) bijzondere bijstand zijn gedaan. Zo waren balies van gemeenten ook een periode gesloten. 

Onderstaande figuur laat het verschil zien tussen de daadwerkelijke uitgaven aan bijzondere bijstand en de uitgaven, zoals die zouden zijn als de uitgaven uit 2010 in elk volgend jaar alleen toenemen met de inflatie. Het verschil geeft weer hoe de uitgaven over de tijd toe- of afnemen, gecorrigeerd voor inflatie. Het kantelpunt tussen 2015 en 2016 is dan nog duidelijker zichtbaar. In de periode tot en met 2015 waren de uitgaven bijzondere bijstand, relatief gezien, lager dan in 2010. Daarna stijgen de uitgaven en zijn ze in 2021 – gecorrigeerd voor inflatie – 131 miljoen hoger dan in 2010.

De stijging in de uitgaven aan bijzondere bijstand in de periode na 2014 is hoofdzakelijk te verklaren door: 

• toename van het gebruik van beschermingsbewind; 
• toename in de kosten van de collectieve zorgverzekering; 
• hogere kosten aan de individuele inkomenstoeslag.

In de volgende paragraaf, over de verschillende clusters binnen de bijzondere bijstand, gaan we hier dieper op in.

Daarnaast hebben twee tijdelijke maatregelen invloed gehad:

• de Tijdelijke Ondersteuning Noodzakelijke Kosten (TONK) van 1 januari t/m 30 september 2021;
• de komst van de energietoeslag in 2022: het hoge bereik van deze regeling heeft geresulteerd in de hoge stijging van de uitgaven bijzondere bijstand in 2022.

Uit onderzoek van Bureau Bartels (2023) blijkt dat het aantal extra aanvragen voor individuele bijzondere bijstand voor gestegen energiekosten beperkt waren; 38% van de 77 geraadpleegde gemeenten hebben individuele bijzondere bijstand verstrekt in het kader van gestegen energiekosten. Een aanvraag kwam meestal als mensen wegens medische redenen meer stookten. 

Gemeenten boeken de verschillende uitgaven aan bijzondere bijstand onder één van de clusters (1). Hieronder is de verdeling van de bijzondere bijstand weergegeven. De uitgaven in 2022 gaan grotendeels op aan de energietoeslag, die onder het cluster ‘directe levensbehoeften’ zijn geboekt. Daarmee is de verdeling van de uitgaven bijzondere bijstand afwijkend aan die van de voorgaande jaren. 

*Tot de ‘overige clusters’ behoren: voorzieningen voor het huishouden, voorzieningen voor opvang, kosten uit maatschappelijke zorg, uitstroombevordering, medische dienstverlening en de overige kostensoorten.

Om een beter beeld van de daadwerkelijke uitgaven te krijgen en de ontwikkeling daarvan over de tijd, hebben we de hoogte van de uitgaven uit 2015 als uitgangspunt genomen en het indexcijfer 100 gegeven. De figuur laat -gecorrigeerd voor inflatie- het verschil in uitgaven ten opzichte van 2015 zien. In de legenda staan de daadwerkelijk uitgegeven bedragen in 2015.

In onderstaande figuur is 2022 niet meegenomen, omdat de uitgaven onder het cluster 'directe levensbehoeften’ toen zo sterk zijn gestegen, dat de ontwikkeling in de voorafgaande jaren niet goed zichtbaar meer was.

Beide figuren laten zien dat de volgende uitgaven aan de volgende clusters zijn toegenomen sinds 2015:

• de collectieve zorgverzekering
• de individuele inkomenstoeslag
• de financiële transacties

De uitgaven aan voorzieningen voor wonen variëren over de tijd en de uitgaven in het cluster ‘directe levensbehoeften’ zijn afgenomen, uitgezonderd 2022, toen de energietoeslag kwam. Het aandeel dat wordt besteed aan de overige zes clusters is aardig constant sinds 2015.

We gaan nu afzonderlijk in op de ontwikkeling van een aantal clusters.

Directe levensbehoeften

Bij dit cluster gaat het om kosten die verband houden met directe levensbehoeften, die uitstijgen boven het gebruikelijke uitgavenpatroon. In 2022 was het aandeel van het cluster ‘directe levensbehoeften’ dertig keer zo hoog als in 2021; het vormde toen 73% van de totale uitgaven aan bijzondere bijstand. Dit is volledig toe te schrijven aan het feit dat gemeenten de kosten voor de energietoeslag op dat cluster moesten boeken. 

In de jaren ervoor, tussen 2013 en 2021, namen de uitgaven op dit cluster juist af. De sterke afname in de kosten komt door de afschaffing van de langdurigheidstoeslag in 2015. De kosten hiervan werden op dit cluster geboekt. Voor de vervangende regeling, de individuele inkomenstoeslag, is een afzonderlijk cluster gekomen. Na 2015 is een geleidelijke afname in de kosten te zien. Dit kan komen door een afnemende vraag voor een vergoeding, meer niet-gebruik of strengere criteria om in aanmerking te komen. 

Voorzieningen voor wonen

De uitgaven aan het cluster voorzieningen voor wonen variëren over de tijd. In 2014 t/m 2016 en in 2021 waren ze relatief hoog (19% van alle uitgaven aan bijzondere bijstand); in de jaren ertussen lager, tussen de 9% en 15%. 

De uitgaven aan deze post zijn afhankelijk van de maatschappelijke situatie. Zo kwamen er in 2015 relatief veel asielmigranten naar Nederland. Vervolgens moesten de gemeenten de statushouders huisvesten, waarbij de inrichtingskosten in veel gevallen uit de bijzondere bijstand werden betaald. In 2021 zijn de hogere kosten het gevolg van de tijdelijke coronasteunmaatregel TONK (Tijdelijke Ondersteuning Noodzakelijke Kosten). Die zijn door 88% van de gemeenten onder de bijzondere bijstand geboekt (CBS, 2022), waarbij de meeste van deze gemeenten, 89%, deze kosten boekt onder het cluster ‘Voorzieningen voor wonen’. 

De collectieve zorgverzekering

Tussen 2015 en 2019 zijn de uitgaven aan de collectieve aanvullende ziektekostenverzekering sterk gestegen. Met de afschaffing van de Wtcg en CER zijn er uitgebreide varianten van de gemeentepolis ontstaan, gericht op inwoners met een laag inkomen en een hoge zorgvraag. Het gebruik van de gemeentelijke collectieve zorgverzekering nam in deze jaren toe, met name de meest uitgebreide aanvullende verzekering (2). Daarnaast blijkt dat de gemeentelijke bijdrage tussen 2012 en 2020 voor de basisvariant met 146% is toegenomen, met 62% voor de middenvariant en met 96% voor de meest uitgebreide gemeentelijke collectieve zorgverzekering. De korting van de verzekeraar is daarentegen afgenomen, variërend van 45% tot 52% (3). 

Rond 2019 ontstonden signalen dat de gemeentelijke zorgpolis minder aantrekkelijk werd voor inwoners. De polis werd in verhouding duur voor mensen met relatief lage zorgkosten. De gemeentepolis werd vooral nog aantrekkelijk voor minima die ook veel zorg gebruiken. Ook werd de maximale collectiviteitskorting op de basisverzekering in 2020 verlaagd van 10% naar 5% (inmiddels is deze in 2023 geheel afgeschaft). Tot slot kwamen contracten tussen gemeenten en zorgverzekeraars moeilijker tot stand, waarbij zorgverzekeraars ook geen collectieve zorgverzekering meer aanbieden. Daarmee zwakken de uitgaven af.

Financiële transacties - Beschermingsbewind 

Tussen 2016 en 2021 werd ongeveer een derde van alle uitgaven aan bijzondere bijstand besteed aan het cluster 'financiële transacties’. In 2013 was dit nog 18%. Dit wordt hoofdzakelijk verklaard door de stijging in kosten aan beschermingsbewind. 

De kosten voor beschermingsbewind zijn geen afzonderlijke clusters; de gemeenten boeken de kosten onder één van de andere clusters. Uit een jaarlijkse CBS-uitvraag onder gemeenten blijkt dat in 2021 ruim driekwart van de gemeenten de kosten voor beschermingsbewind voor onderbewindgestelden onder het cluster 'financiële transacties’ boekt ; 13% schaart de kosten onder ‘maatschappelijke zorg’ en 7% boekt ze op ‘overige kostensoorten’. 

De totale kosten voor beschermingsbewind liepen op van 86 miljoen euro in 2015 tot 187,5 miljoen euro in 2022 (niet gecorrigeerd voor inflatie). Onderstaande grafiek laat zien hoe de uitgaven aan schuldenbewind (toestandsbewind en schuldenbewind samen) zijn toegenomen, rekening houdend met de inflatie.

De gestegen kosten komen door een sterk gestegen vraag naar beschermingsbewind. Dit komt doordat beschermingsbewind nieuwe doelgroepen kreeg. Dit had te maken met de vermarkting van beschermingsbewind; het werd nauwelijks meer door gemeenten zelf uitgevoerd. Daarmee gepaard was er een economische crisis tussen 2008 en 2023 en was er sprake van een complexer wordende samenleving (op financieel gebied), waardoor meer mensen met financiële problemen te maken kregen. Steeds meer mensen met problematische schulden vroegen én kregen een bewindvoerder. Dit heeft er uiteindelijk in geresulteerd dat sinds 1 januari 2014 verkwisting en/of problematische schulden als grondslag van beschermingsbewind zijn toegevoegd. Als de onderbewindgestelde de bewindvoering niet zelf kan betalen, is de bewindvoerder gehouden een beroep op de bijzondere bijstand te doen.

In 2000 waren er ongeveer 40.000 lopende bewinden. Dit aantal is verder opgelopen naar 94.000 personen onder beschermingsbewind in 2009, wat opnieuw steeg tot net iets minder dan 200.000 lopende bewinden in 2014. In 2019 lag het aantal lopende bewinden (toestandsbewind en schuldenbewind samen) op ongeveer 273.000 bewinden, waarna het is gaan stabiliseren (zie onderzoek SEO). 

Niet alleen de stijging van het aantal aanvragen heeft geresulteerd in hogere kosten aan beschermingsbewind vanuit de bijzondere bijstand. Daarnaast ligt het tarief voor een schuldenbewind ook hoger dan dat van een toestandsbewind. Net iets minder dan een kwart van alle bewinden is een schuldenbewind.

Zoals eerder aangegeven, hebben gemeenten een zekere mate van beleidsvrijheid om invulling te geven aan de bijzondere bijstand. Uit de Benchmarkcijfers blijkt zo ook dat er verschillen zitten in de uitgaven bijzondere bijstand in relatie tot het inwoneraantal van de gemeente. In 2021 lag het gemiddelde bedrag dat de meeste gemeenten uitgaven aan de bijzondere bijstand per inwoner tussen de € 10 en € 50.

Grote stedelijke gemeenten geven gemiddeld meer uit aan bijzondere bijstand

Om een beter beeld te krijgen van de verdeling hebben we de uitgaven bijzondere bijstand van benchmarkgemeenten in 2021 bekeken. Zichtbaar is dat grotere gemeenten gemiddeld per inwoner meer uitgeven aan bijzondere bijstand.

Echter, bij het afzetten van inwoneraantal tegen het gemiddelde bedrag, valt op dat er ook gemeenten zijn met een kleiner inwoneraantal, die toch een hoog gemiddeld bedrag uitkeren aan bijzondere bijstand. Op het moment dat er ook naar stedelijkheidsgraad wordt gekeken, valt op dat naarmate de gemeente stedelijker is, het gemiddelde bedrag voor bijzondere bijstand hoger ligt. Van € 15,70 voor niet-stedelijke gemeenten tot € 34,70 voor zeer sterk stedelijke gemeenten. Zoals uit bovenstaande grafiek blijkt, zit er wel een overlap tussen de omvang van de gemeente en de stedelijkheid, maar is dat niet één op één. 

Relatie met aandeel inwoners met een laag inkomen

Met name de grotere en stedelijke gemeenten hebben een relatief groot aandeel inwoners met een langdurig laag inkomen (> 1 jaar, < 130% sociaal minimum) en daarnaast een hoog aandeel inwoners met problematische schulden. Een verklaring voor de relatief hogere uitgaven bij de grotere en stedelijkere gemeenten, moet zodoende vooral in deze demografische kenmerken worden gezocht.

Op basis van data uit de Divosa Benchmark krijgen we iets meer een beeld van de ontvangers van bijzondere bijstand. 

Leeftijdsverdeling

Onderstaande tabel laat zien dat de meeste ontvangers (44%) in 2021 tussen de 45 jaar en de AOW-leeftijd zijn. Er zijn minder AOW-gerechtigden met een bijstandsuitkering dan personen die aanspraak hebben gemaakt op een bijzondere bijstandsuitkering. Op basis van deze cijfers is niet te zeggen of er bij deze doelgroep iets meer sprake is van niet-gebruik. Dit hangt ook af van de criteria die de gemeente heeft gesteld om in aanmerking te komen. 

Het niet-gebruik van de bijzondere bijstand is onder bijstandsgerechtigden relatief laag, omdat de bijstandsgerechtigden bij de gemeente al in beeld zijn. Dit is echter niet het geval bij AOW-gerechtigden, omdat de SVB de AIO-uitkering uitbetaalt. 

Leeftijdsverdeling bij de ontvangers van bijzondere bijstand, de algemene bijstand en totaal Nederland in 2021

Geslacht van de ontvangers

Waar de ontvangers van bijzondere bijstand even vaak mannen als vrouwen zijn, maken vrouwen iets meer dan mannen gebruik van de algemene bijstand. Mannen maken daarentegen weer iets meer dan vrouwen gebruik van beschermingsbewind. De kosten daarvan worden uit de bijzondere bijstand vergoed als iemand ze zelf niet kan betalen. 

Geslacht van de ontvangers van bijzondere bijstand, de algemene bijstand en totaal Nederland in 2021

Vanuit het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is er veel aandacht voor het stimuleren van het gebruik van alle sociale voorzieningen. Het meten van het niet-gebruik bij de bijzondere bijstand is lastig, omdat het moeilijk vast te stellen is met welke bijzondere en noodzakelijke kosten inwoners te maken hebben of krijgen. Er is dan ook maar beperkt onderzoek naar.

Niet-gebruik van individuele bijzondere bijstand

Het meest uitgebreide onderzoek naar individuele bijzondere bijstand komt uit 2011 (1). Op basis van CBS-data over 2006-2008 bleek dat 43% van de huishoudens met een langdurig inkomen tot en met 110% van het sociaal minimum en weinig vermogen, geen gebruik heeft gemaakt van individuele bijzondere bijstand. Het niet-gebruik van de langdurigheidstoeslag – de voorloper van de individuele inkomenstoeslag – lag op 60%. Ter vergelijking: het niet-gebruik van de huur- en zorgtoeslag lag in diezelfde periode op 17-18%.

Niet-gebruik van de energietoeslag

Het niet-gebruik van de energietoeslag, een categoriale bijzondere bijstandsregeling, lag volgens gemeenten veel lager. Het bereik lag op circa 90%. Dat het bereik hier hoger ligt dan bij andere minimaregelingen, komt volgens de gemeenten vanwege de landelijke aandacht voor de energietoeslag, de hoogte van het bedrag en het eenvoudige aanvraagproces. Bovendien gold er geen vermogenstoets. Ten slotte merkten gemeenten op dat de energietoeslag mogelijk minder stigma en schaamte kende dan andere minimaregelingen, omdat de gestegen energiekosten door iedereen gevoeld en besproken werd (2).  

In diezelfde uitvraag van Bureau Bartels naar het (niet-)bereik van de energietoeslag (3), benoemt ongeveer de helft van de ondervraagde gemeenten dat zij vermoeden dat ouderen minder goed bereikt zijn. Als tweede categorie worden mensen genoemd die, om wat voor reden dan ook, de Nederlandse taal niet machtig zijn (bijvoorbeeld anderstaligen of laaggeletterden). 

Vergroten van het bereik 

In een uitvraag van Divosa (4) zijn Divosa-leden gevraagd welke aanpak er binnen hun gemeente is gekozen om niet-gebruik te verminderen. Daarbij zijn de keuzes terug te herleiden tot: aanpassen van de voorwaarden voor toekenning, outreachend werken, verbeteren van de communicatie of een specifiek op de doelgroep gerichte aanpak.

Inzet op het verbeteren van de communicatie is veruit de meest gekozen aanpak; drie van de vier gekozen aanpakken gaan hierover. Bij gemeenten waar het bestrijden van niet-gebruik in het coalitieakkoord is opgenomen, zetten zij meer dan andere gemeenten ook in op een outreachende aanpak, om juist niet-gebruik actief op te sporen.

Het hoge bereik van de energietoeslag kan mogelijk een effect hebben op het gebruik van andere minimaregelingen. Uit het onderzoek van Bureau Bartels (5) geven veel gemeenten aan dat zij door de energietoeslag een nieuw deel van de doelgroep voor het overige armoede- en schuldenbeleid in beeld hebben gekregen. Velen zien echter nog niet dat daarmee het aantal aanvragen van andere regelingen sterk is toegenomen. Daarbij benoemen ze dat de doelgroepen niet één op één te vergelijken zijn, omdat de energietoeslag geen vermogenstoets kent. Daarnaast weten gemeenten ook niet altijd hoe zij de ‘winst’ van de nieuw gevonden doelgroep kunnen verzilveren in relatie tot privacywetgeving. Wel benoemen gemeenten dat “het een mooie kans is om deze groep aan te schrijven met informatie over andere voorzieningen.”

Analyses uitgaven bijzondere bijstand

Voor de analyses rondom de uitgaven aan bijzondere bijstand hebben we gebruikgemaakt van: 

• data uit de Divosa Benchmark, een samenwerking tussen Divosa, Stimulansz en BMC. Hierin staan de gegevens die gemeenten aanleveren aan de Bijstandsuitkeringenstatistiek (BUS). Dit zijn verstrekkingen bijzondere bijstand op persoonsniveau. 
• CBS-gegevens over de bijzondere bijstand. Het CBS doet jaarlijks in opdracht van het ministerie van SZW een aanvullende uitvraag bij gemeenten om het totaal bedrag aan verstrekte bijzondere bijstand in kaart te brengen. Hierbij worden dan ook projectmatige verstrekkingen en/of betalingen in natura meegenomen. Op basis hiervan schat het CBS het totaal uitgegeven bedrag aan bijzondere bijstand. Dit bedrag lag in de afgelopen vijf jaar wisselend tussen de 9% en 17% (gemiddeld 12%) hoger dan het totaalbedrag uit de BUS.

Data Divosa Benchmark 

• Bij het gebruik van de data uit de Divosa Benchmark kijken we naar 2021. In 2022 drukte de energietoeslag een behoorlijke stempel op de uitgaven bijzondere bijstand. In 2020 waren er gemeenten die de TOZO op één van de clusters bijzondere bijstand hadden geboekt, terwijl deze uitgaven niet onder de bijzondere bijstand vallen. Het CBS heeft daar later correcties voor uitgevoerd; die correcties zitten echter niet in de BUS-data die binnen de Benchmark worden gebruikt. Daarmee geeft 2020 een vertekend beeld om verschillen in uitgaven bijzondere bijstand tussen gemeenten in kaart te brengen. 
• Vanwege registratieverschillen tussen gemeenten, hebben we bij de vergelijking tussen gemeenten naar de gemiddelde bedragen per inwoner gekeken en niet naar de aantallen uitkeringen. 
• Verstrekkingen zonder bedrag zijn niet meegenomen.
• Bij de verdeling van de ontvangers, is op persoonsniveau gekeken naar het aantal unieke personen.

Divosa

Aidadreef 8 | 3561 GE Utrecht
Postbus 9563 | 3506 GN Utrecht
​030 233 23 37
info@divosa.nl
www.divosa.nl

Auteurs

Anna van der Schors (Divosa)
Larissa van Es (Divosa)

Met medewerking van

Erika Dekens (Divosa)
Caspar Geelen (BMC)
Jos Huijts (Divosa)
Annelie van Manen (Divosa)
Kim Kruisdijk (Divosa)
Angid Pons (BMC)
Erik Rutten (Divosa)

Webredactie

 Mathilde Kroon (Divosa)