Verschillende budgetten

Gemeenten ontvangen financiële middelen van het Rijk voor de uitvoering van de inburgering. Dit komt via drie verschillende budgetten binnen: 

1. Budget voor uitvoeringskosten, via het gemeentefonds
2. Budget voor inburgeringsvoorzieningen, via een specifieke uitkering
3. Budget voor de onderwijsroute, via een specifieke uitkering

Het budget voor de uitvoeringskosten is vrij besteedbaar en beweegt in principe niet mee met de instroom (het aantal asielstatushouders, gezins- en overige migranten dat in de gemeente komt wonen). Claims van gemeenten voor extra geld zijn vooralsnog niet gehonoreerd. Er is wel accres, een soort jaarlijkse indexatie. Het totale budget in 2025 bedraagt ongeveer 70 miljoen euro. In 2022, 2023 en 2024 is het budget incidenteel opgehoogd vanwege de hogere instroom. Onder uitvoeringskosten vallen de kosten voor brede intake, PIP en voortgangsgesprekken, de leerbaarheidstoets, het financieel ontzorgen en overige uitvoeringskosten (zoals inkoop en beleidsondersteuning). 

Het budget voor inburgeringsvoorzieningen beweegt wel mee met de instroom. Gemeenten ontvangen in 2025 in totaal 323 miljoen. Gemeenten moeten via de Sisa verantwoorden dat het geld wordt besteed aan activiteiten die bijdragen aan het voldoen van de inburgeringsplicht. Hieronder vallen de kosten voor de leerroutes, Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP), maatschappelijke begeleiding, het Participatietraject (PVT) en de inzet van tolken. 

Voor mensen die de Onderwijsroute volgen ontvangen gemeenten een aanvullende specifieke uitkering.

Grip op bedrijfsvoering vanuit planning en control

Het is belangrijk om vanuit inburgering aan te sluiten bij de reguliere planning-en-controlcyclus (P&C cyclus). Via dit proces worden de financiële middelen verdeeld over de verschillende beleidsterreinen. De P&C cyclus komt jaarlijks terug met als doel het beleid en de bedrijfsvoering van de gemeente te beheersen. Het geeft inzicht in de doelstellingen van de gemeente, of ze deze bereikt en welke financiële middelen daarvoor nodig zijn. Grip op bedrijfsvoering begint met deze cyclus.

Inburgeraar en inwoner?

Ook al is inburgering in veel gemeenten belegd bij een specifiek team, het staat niet op zichzelf. Het brede sociaal domein raakt aan inburgering. Mirjam Gietema (Divosa) zegt hierover: ‘We vergeten soms dat statushouders ook gewone inwoners zijn die op verschillende manieren ondersteuning van de gemeente kunnen gebruiken. Wat zou er nodig zijn om de nieuwkomers die in de inburgeringskoker zitten, mee te nemen in het reguliere werk? Hoe kun je bijvoorbeeld vanuit belangrijke thema’s zoals wonen, armoede en schulden of onderwijs, bijdragen aan ontwikkeling en integratie van mensen met een inburgeringsplicht?’.

Daarvoor is ook de vraag belangrijk: hoe organiseer je de uitvoering van inburgering? Om tijd en geld goed te beheren, zijn fundamentele keuzes cruciaal over wie wat doet, vanuit welk thema, en met welk budget. Gietema: ’Organiseer en financier je het participatie-onderdeel van de inburgering vanuit de Wet inburgering, of vanuit de Participatiewet of de brede sociale basis en de Wmo? Dezelfde vraag geldt voor het financieel ontzorgen en de begeleiding naar financiële zelfredzaamheid, organiseer je dit vanuit de 'inburgeringskoker' of vanuit de (preventieve) schuldhulpverlening, Werk en Inkomen of de brede aanpak bestaanszekerheid. Dit zijn fundamentele keuzes die doorwerken in de uitvoering en onderdeel zijn van het leren in de uitvoering.’

Mirjam ging hierover met professionals in gesprek tijdens het Divosa Voorjaarscongres in 2024. Hierover lees je in het artikel ‘Een inburgeraar is ook gewoon een inwoner die ondersteuning nodig heeft’.

Gemeenten ontvangen van het Rijk één bedrag voor inburgering: de Specifieke Uitkering Inburgering (SPUK). Op papier klinkt het overzichtelijk, maar in de praktijk lopen de kosten per inburgeraar flink uiteen. Voor kleinere gemeenten is de verantwoordingsplicht over de uitgaven niet anders dan voor grote gemeenten. Steenwijkerland laat zien hoe je als kleinere gemeente tóch grip houdt op inkomsten en uitgaven.

De gemeente Steenwijkerland (Overijssel) telt ruim 45 duizend inwoners, verdeeld over een dertigtal woonkernen. Hier nam financieel adviseur Lia Meinders de verantwoordelijkheid op zich om het financiële proces rond inburgering in de greep te krijgen. ‘Ik vind het wel belangrijk dat je een beetje feeling ontwikkelt bij het thema waarmee je aan de slag gaat,’ zegt Lia. Ze lacht: ‘Toen ik eraan begon, dacht ik vooral: waar ben ik in vredesnaam aan begonnen? Ik kende de nieuwe wet en het inburgeringsproces helemaal niet. Het heeft echt tijd gekost om het te begrijpen en om controle te krijgen op de geldstroom.’

Van magisch Excel naar serieuze administratie

Zoals in veel gemeenten begon het met een Excel-bestand. Per inburgeraar hield Lia bij welke route was afgesproken, welke verplichtingen daaraan verbonden waren en welke betalingen al waren gedaan. ‘Collega’s noemden het gekscherend mijn magische Excel. Alles stond erin: bedragen, namen, verplichtingen. Handmatig, maar het gaf ons voor het eerst overzicht en controle.’

Het nadeel ligt voor de hand: zo’n bestand is kwetsbaar en kost veel tijd om te onderhouden. Daarom besloot Steenwijkerland een volgende stap te zetten: het registreren en volgen van de SPUK Inburgering via het financiële systeem Key2Financiën. Daarmee wordt het overzicht op termijn minder afhankelijk van één persoon en sluit de informatie beter aan bij de reguliere financiële processen.

Direct uitsplitsen

De overgang is nog gaande, vertelt Lia. ‘Ik werk nu dubbel: het staat nog in Excel, maar ik zet zoveel mogelijk ook in Key2Financiën. Daar leg ik verplichtingen direct vast zodra een inburgeraar start. Als iemand bijvoorbeeld de B1-route gaat volgen, dan registreer ik een vast bedrag -  bijvoorbeeld €10.000 - als verplichting. Komt er later nog een PVT of MAP bij, dan voeg ik dat toe. Het systeem rekent dat mee, zodat je altijd ziet welk bedrag al uitstaat, ook als de factuur nog niet binnen is.’

Een belangrijk voordeel van die aanpak is dat het grote bedrag dat het ministerie stort, direct wordt uitgesplitst naar de juiste jaren en grootboeknummers. ‘Het ministerie maakt één bedrag over, maar dat hoort altijd bij specifieke cohorten. In de Excel en in Key2Financiën verdeel ik het meteen: SPUK 2022, 2023, 2024. Anders raak je het overzicht kwijt en kun je niet goed sturen.’

Samenwerking als succesfactor

Toch gaat grip op de SPUK niet alleen over cijfers en systemen. Het draait minstens zo sterk om samenwerking. Lia benadrukt hoe belangrijk de verbinding is tussen beleid, uitvoering en financiën. Zelf maakt ze dat bijvoorbeeld praktisch door op kantoor steeds een andere flexwerkplek te kiezen: dan weer eens bij de beleidsmensen en dan weer eens bij de uitvoering. Zo is ze voor iedereen een bekend gezicht. Lia: ‘Je hoeft niet alles tot in detail te weten, maar je moet wel met elkaar in gesprek blijven. Alleen dan houd je écht grip op de SPUK. De beleidsmaker weet welke route is afgesproken, de uitvoerder ziet of iemand stopt of overstapt, en ik vertaal dat naar de administratie. Als je die lijnen niet hebt, mis je signalen. Ik heb meegemaakt dat er een verplichting bij een aanbieder openstond, maar dat er geen facturen meer kwamen. Dan bleek dat een inburgeraar was gestopt. Dat hoor je alleen als je korte lijnen hebt.’

Lia’s collega Maureen Val licht toe hoe een transparante administratie haar helpt in haar dagelijkse werk als beleidsmedewerker en budgethouder: ‘Doordat Lia alles goed in zicht heeft, weet ik altijd welke budgetaire ruimte er is. Onder andere op basis hiervan hebben we bijvoorbeeld goed kunnen bepalen welke bedragen we kunnen hanteren voor de B1-route en de Z-route. Ook kan ik door haar overzicht beter inschatten of er ruimte is voor bijvoorbeeld extra kosten die gepaard kunnen gaan met een nieuwe overeenkomst voor de trajecten binnen de Onderwijsroute.’

Moeilijk te voorspellen

De voorspelbaarheid blijft een lastig punt. Denk daarbij aan het aantal inburgeraars dat zich in de gemeente vestigt of bijvoorbeeld het aantal mensen dat kiest voor de onderwijsroute, die een aparte bekostigingssystematiek kent waar gemeenten zich echt in moeten verdiepen. In Steenwijkerland werken ze daarom zoveel mogelijk met vaste bedragen voor de verschillende onderdelen van het inburgeringstraject. Lia: ‘Voor maatschappelijke begeleiding rekenen we bijvoorbeeld gewoon een vast bedrag per statushouder. Dat maakt het overzichtelijk en voorkomt discussies achteraf.’

De gemeente Zaanstad heeft dankzij een uitgebreide en gedetailleerde analyse inzicht gekregen in de kosten die verbonden zijn aan inburgeringstrajecten. Christel Pronk, beleidsadviseur inburgering, en Bart de Boer, financieel adviseur, hebben een zorgvuldig project geleid om nauwkeurig duidelijk te maken waar de financiële knelpunten precies liggen.

Alarmbellen door dreigend financieel tekort vanaf 2025

Bart de Boer vertelt: ‘We zagen al langere tijd dat de middelen vanuit het gemeentefonds met betrekking tot de uitvoering vanaf 2025 ontoereikend zouden zijn. Dat was voor mij een duidelijk signaal om aan de bel te trekken.’ Het dreigende tekort zette de gemeente ertoe aan een projectgroep op te richten met een expliciete opdracht: alle kosten rond het uitvoeren van inburgeringstrajecten helder en gedetailleerd inzichtelijk maken.

Grondige aanpak: Stap voor stap naar een helder kostenplaatje

Het team begon met een uitgebreide inventarisatie van alle processen binnen de gemeentelijke inburgeringstrajecten. Christel Pronk licht toe: ‘We hebben het proces stap voor stap opgebouwd en een duidelijk overzicht gemaakt van alle activiteiten en hoeveel tijd die kosten per inburgeraar.’ Voor een compleet beeld werden niet alleen historische gegevens geraadpleegd, maar ook nieuwe, gedetailleerde tijdregistraties uitgevoerd. Bart vult aan: ‘Deze aanpak heeft onze kostenstructuur transparant gemaakt en gaf ons inzicht hoe we onze middelen effectiever kunnen inzetten.’

Projectteam als sterke troef dankzij diversiteit en flexibiliteit

Een cruciale factor voor het succes van het project lag in de kracht van het projectteam. Het team bestond uit deskundige medewerkers vanuit beleid, uitvoering, financieel beheer en contractmanagement. Christel benadrukt: ‘Door de verschillende expertises en de sterke onderlinge samenwerking konden we inhoudelijke kennis koppelen aan financiële analyses.’ Bart voegt toe: ‘Ook toen een van ons door persoonlijke omstandigheden uitviel, bleven we flexibel en slagvaardig. Die kwaliteit was essentieel voor het uiteindelijke resultaat.’

Betrokkenheid versterken door open communicatie en duidelijkheid

Het project vergde veel inzet van de betrokken medewerkers, vooral vanwege het nauwkeurig bijhouden van hun dagelijkse tijdsbesteding. Christel legt uit: ‘We realiseerden ons vooraf dat tijdschrijven weerstand zou oproepen, vooral omdat medewerkers al te maken hadden met hoge werkdruk. Daarom hebben we vanaf het begin open en transparant gecommuniceerd over het belang hiervan. Door de collega’s actief bij het proces te betrekken en regelmatig te benadrukken hoe cruciaal hun bijdrage was, groeide het begrip en ontstond draagvlak. Ook is het belangrijk om als teamleider te durven prioriteren, zodat het team weet wat er van hen wordt verwacht.’                

Concrete scenario’s bieden houvast voor beleidsmakers

De grondige analyse leverde uiteindelijk drie scenario’s op, elk voorzien van een heldere toelichting over de haalbaarheid binnen de beschikbare middelen en de te verwachten effecten. Christel vertelt hierover: ‘Met deze scenario’s konden we duidelijk maken wat mogelijk was en welke gevolgen bepaalde keuzes zouden hebben voor de kwaliteit van onze dienstverlening.’ Bart vult aan: ‘We konden ook inzichtelijk maken wat de mogelijke toekomstige financiële gevolgen zouden zijn als er nu bezuinigd wordt op kwaliteit, bijvoorbeeld in de vorm van hogere kosten voor maatschappelijke ondersteuning en participatie.’

Deze scenario’s stelden het gemeentebestuur in staat om goed geïnformeerde en doordachte beleidskeuzes te maken. De wethouders reageerden positief op de gedegen aanpak en het transparante overzicht van mogelijkheden en gevolgen. Christel: ‘We kregen het compliment dat ons advies helder, praktisch en waardevol was voor besluitvorming.'

Solide basis voor duurzame en verantwoorde besluitvorming

Bart besluit: ‘Het succes van dit project zat vooral in de transparante communicatie met alle betrokkenen, gecombineerd met een grondig uitgevoerde en gedetailleerde analyse. Hiermee hebben we een stevige basis gelegd voor duurzame besluitvorming in de toekomst.’

Divosa

Aidadreef 4 | 3561 GE Utrecht
Postbus 2758 | 3500 GT Utrecht
T 030 - 233 23 37
E info@divosa.nl
www.divosa.nl

Auteurs

Mirjam Gietema (Divosa) 
Frans van Hout

Fotografie

Bas Losekoot
Lize Kraan

Eind- en webredactie

Iris Ruijs (Divosa)
Frank Heukels (Divosa)