Ondermijning: het sociaal domein als eerste verdedigingslinie

Prof. dr. Pieter Tops is emeritus bijzonder hoogleraar ondermijning en datawetenschap bij JADS in 's-Hertogenbosch, emeritus hoogleraar in Leiden en voormalig lector aan de Politieacademie. Tops sprak tijdens het Divosa Symposium ‘Een nieuw perspectief: ondermijning en het sociaal domein’ op 28 januari 2026 in het Divosa Clubhuis in Utrecht. Hieronder lees je het volledige verslag van zijn lezing.

Door: Pieter Tops • fotografie: Bas Losekoot

Ondermijning is al lang geen abstract veiligheidsprobleem meer dat zich ergens ver weg afspeelt. Het is steeds vaker zichtbaar in het dagelijkse werk van het sociaal domein. In gezinnen die vastlopen in schulden. Bij jongeren die geen perspectief ervaren. Bij mensen die onder druk worden gezet om ‘klusjes’ te doen voor anderen, zonder altijd te beseffen waar ze in terechtkomen.  

Veel professionals merken dat hun werk daardoor verandert. Ze komen steeds vaker in situaties terecht waarin hulpverlening raakt aan criminaliteit, waarin vertrouwen botst met veiligheid en waarin zorg en handhaving elkaar raken. Dat schuurt. Dat vraagt iets van professionals. En dat roept ook bestuurlijke vragen op.

Tegelijk zien we dat ondermijning vaak nog wordt benaderd vanuit een klassiek veiligheidskader, met veel nadruk op repressie, incidenten en opsporing. Die inzet is noodzakelijk. Maar ze is niet voldoende.

Weerbaarheid, perspectief en sociale structuren

In deze presentatie voeg ik daar bewust een ander perspectief aan toe. Ik kijk naar ondermijning niet alleen als iets dat via handhaving moet worden teruggedrongen, maar ook als een maatschappelijk vraagstuk dat vraagt om het versterken van weerbaarheid, perspectief en sociale structuren. Dat betekent dat het sociaal domein geen bijrol speelt, maar een centrale positie inneemt in de preventieve en structurele aanpak.

Daarom gaat deze presentatie niet over een nieuw project of een extra taak. Het gaat over een andere manier van kijken. Over hoe we ondermijning begrijpen. Over hoe we veiligheid organiseren. En over wat dat vraagt van professionals, bestuur en samenwerkingspartners.

Vandaag neem ik u mee in drie stappen:

• Eerst schets ik dit nieuwe perspectief op de relatie tussen ondermijning en het sociaal domein: niet vanuit incidenten, maar vanuit structurele maatschappelijke weerbaarheid.
• Vervolgens sta ik stil bij de dilemma’s en spanningen die professionals in de praktijk ervaren — niet om ze groter te maken, maar om ze zichtbaar en bespreekbaar te maken.
• Tot slot laat ik zien wat nodig is om deze samenwerking beter te laten werken: wat professionals nodig hebben, wat bestuur moet organiseren en hoe partners elkaar kunnen versterken.

En om meteen helder te zijn over wat ik níet ga doen: ik ga niemand de schuld geven, geen theoretisch betoog houden en geen extra takenlijst opleggen. Dit verhaal gaat niet over harder werken. Het gaat over slimmer organiseren.

Maar voordat we dat nieuwe perspectief kunnen neerzetten, is het belangrijk om eerst scherp te krijgen waar we het eigenlijk over hebben.

Wat bedoelen we met ondermijning?

Het onderscheid tussen georganiseerde misdaad en ondermijning is daarbij cruciaal. De aanpak van georganiseerde misdaad richt zich op het bestrijden van criminele netwerken en is primair een taak van de strafrechtketen, met politie en OM voorop.

Ondermijning gaat over de maatschappelijke effecten van die criminaliteit. Door de enorme geldstromen en machtsposities die daarmee gepaard gaan, oefent de criminele wereld aantrekkingskracht uit op burgers, verstoort zij eerlijke economische concurrentie en zet zij druk op legale instituties, bijvoorbeeld via corruptie en intimidatie. Het tegengaan van deze maatschappelijke doorwerking is in de eerste plaats een opgave voor het openbaar bestuur in brede zin.

Wanneer we over ondermijning spreken, gaat het dus niet primair over zware criminaliteit. Het gaat over criminaliteit die zich vermengt met het gewone leven: over situaties waarin grenzen vervagen, waarin illegaal gedrag langzaam normaal wordt en waarin kwetsbare mensen worden gebruikt of uitgebuit.

Juist daar raakt ondermijning direct aan het sociaal domein. Het maakt ondermijning ook een sociaal vraagstuk. Het raakt bestaanszekerheid, opvoeding, perspectief, sociale netwerken en vertrouwen in de overheid — precies de domeinen waar het sociaal domein dagelijks actief is. Wie ondermijning uitsluitend ziet als een veiligheidsprobleem, mist een groot deel van het verhaal.

Waarom het sociaal domein cruciaal is

Het sociaal domein heeft een unieke positie. Professionals staan dichtbij inwoners. Ze zien patronen, spanningen en signalen vaak al voordat ze escaleren. Ze werken op basis van vertrouwen en langdurige relaties.

Dat betekent niet dat het sociaal domein aan opsporing moet doen. Sociaal werkers zijn geen politieagenten (net zomin als burgemeesters crimefighters zijn). Maar het betekent wél dat het sociaal domein een sleutelrol heeft in vroegsignalering, preventie en maatschappelijke weerbaarheid — juist omdat het zo vroeg in beeld is en zo dicht bij mensen staat.

Die rol krijgt concreet vorm in een aantal samenhangende functies.

Het begint bij vroegsignalering: het herkennen van patronen zoals problematische schulden, onverklaarbare inkomsten, druk vanuit de omgeving, signalen van uitbuiting of normvervaging. Hier ligt enorme preventieve winst. Wie eerder ziet, kan eerder handelen.

Daarmee samenhangend is het verminderen van kwetsbaarheid. Ondermijning maakt gebruik van druk, armoede en instabiliteit. Door in te zetten op schuldenaanpak, stabiele huisvesting, toegang tot zorg, onderwijs en werk verkleint het sociaal domein de voedingsbodem voor criminaliteit. Dat is geen zachte zorg, maar structurele veiligheidswinst.

Daarnaast gaat het om het vergroten van weerbaarheid. Jongeren leren omgaan met groepsdruk. Mensen te helpen om sociale en financiële vaardigheden te ontwikkelen. Ze te ondersteunen om nee te zeggen tegen verleidingen en ronseling. Dat voorkomt dat mensen in criminele netwerken terechtkomen.

(Tekst gaat verder onder foto)

Tegelijk betekent deze rol ook: beschermen. Veel mensen die bij ondermijning betrokken raken, zijn niet alleen dader, maar ook slachtoffer. Jongeren, mensen met een licht verstandelijke beperking, arbeidsmigranten en mensen met schulden worden gebruikt en onder druk gezet. Het sociaal domein beschermt deze groepen door signalering, begeleiding en waar nodig opschaling en melding.

Daarbij hoort ook een spanningsvolle, maar onmisbare taak: ondersteunen én begrenzen. Hulp bieden waar mogelijk, maar ook duidelijk zijn over wat niet acceptabel is. Grenzen stellen is geen tegenstelling tot hulpverlening; het is onderdeel van professioneel handelen en voorkomt normalisering van ondermijning.

Tot slot vervult het sociaal domein een verbindende rol. Het brengt zorg, veiligheid en re-integratie samen. Het verbindt hulpverlening met politie en OM, reclassering, onderwijs, werkgevers en woningcorporaties. Juist hier ontstaat een samenhangende aanpak in plaats van losse schakels.

De dagelijkse spagaat van sociaal professionals

Op papier klinkt dit logisch. In de praktijk is het ingewikkeld.

Veel sociaal professionals ervaren een fundamentele spanning. Ze investeren in vertrouwensrelaties met cliënten en zijn bang die te beschadigen door het gedrag van cliënten te begrenzen of door samen te werken met de politie. Tegelijk werken ze met mensen die vaak tegelijk dader én slachtoffer zijn: jongeren die geronseld worden en mensen met schulden die als katvanger worden ingezet. Dat maakt morele keuzes complex.

Daar komt bij dat professionals zijn opgeleid om te helpen, te ondersteunen en te empoweren — niet om te handhaven of normerend op te treden. Begrenzen voelt soms onnatuurlijk of zelfs onprofessioneel.

Ook is er onzekerheid over privacy en het delen van informatie. Wat mag wel? Wat mag niet? Die onduidelijkheid leidt vaak tot voorzichtigheid en uitstel.

Samen zorgt dit voor hoge morele en emotionele druk. Handelingsverlegenheid is geen zwakte; het is een logisch gevolg van een systeem dat veel vraagt, maar niet altijd voldoende houvast biedt.

Wat professionals nodig hebben

Als we deze rol serieus nemen, moeten we ook serieus zijn over de randvoorwaarden:

• Allereerst bestuurlijke rugdekking. Professionals moeten voelen dat hun organisatie achter hen staat: dat signaleren mag, dat begrenzen mag, dat samenwerken met veiligheidspartners mag en dat fouten bespreekbaar zijn.
• Daarnaast zijn heldere kaders nodig. Wie doet wat? Wanneer schaal je op? Wie bel je? Wat deel je wel en niet? Dit moet niet alleen in hoofden zitten, maar in werkbare afspraken.
• Ook structurele samenwerking is cruciaal: geen incidenteel crisisoverleg, maar vaste contactpersonen en korte lijnen met politie, OM en reclassering.
• Training en intervisie zijn onmisbaar. Ondermijning vraagt nieuwe vaardigheden: signaleren, omgaan met morele dilemma’s en samenwerken over domeingrenzen heen.
• En tot slot: tijd en ruimte. Ondermijning mag geen “extra taak” zijn, maar moet erkend worden als onderdeel van professioneel werk.

De rol van politie, OM en reclassering

Het sociaal domein kan dit niet alleen. Zolang criminele netwerken actief zijn, blijft de druk bestaan. De inzet van Politie en OM is daarom onmisbaar. Politie en OM zorgen voor normstelling, bescherming en het wegnemen van criminele structuren. Zij maken ruimte waarin hulpverlening kan werken. Er is wederzijdse afhankelijkheid: ‘repressie zonder preventie is eindeloos, preventie zonder repressie is eindeloos.’

Daarbij vormt reclassering een cruciale brug. Zonder goede terugkeer naar de samenleving blijft ondermijning zichzelf herhalen. Mensen die terugkomen zonder huisvesting, werk of begeleiding belanden vaak opnieuw in risicovolle netwerken. Re-integratie is daarom geen sluitstuk, maar een vorm van preventie.

Een nieuw perspectief: van aanpak naar weerbaarheid

Hier komt de fundamentele verschuiving.

Traditioneel is ondermijning vooral benaderd als veiligheidsprobleem. Politie en OM stonden centraal. Het sociaal domein werd gezien als ondersteunend. De focus lag op incidenten en repressie.

Het nieuwe perspectief draait dat om. Ondermijning is niet alleen criminaliteit; het is een symptoom van sociale kwetsbaarheid, gebroken perspectieven en normvervaging. Veiligheid begint daarom niet bij opsporing, maar bij bestaanszekerheid, opvoeding, onderwijs, werk en sociale binding. Precies daar opereert het sociaal domein.

Dat betekent: het sociaal domein is niet 'erbij'. Het is de eerste verdedigingslinie. Niet omdat sociaal werk criminaliteit bestrijdt, maar omdat het voorkomt dat criminaliteit wortel schiet.

Wat betekent dit concreet?

Als we het sociaal domein daadwerkelijk positioneren als eerste verdedigingslinie tegen ondermijning, vraagt dat om meer dan een beleidswijziging of een extra samenwerkingsafspraak. Het vraagt om een fundamentele verschuiving in hoe we kijken, organiseren en sturen.

Van individuele hulp naar collectieve weerbaarheid

Het sociaal domein is traditioneel sterk gericht op individuele casussen: deze jongere, dit gezin, deze schuldsituatie. Dat blijft essentieel, maar bij ondermijning is dat niet voldoende. Ondermijning is geen optelsom van individuele problemen, maar een collectief fenomeen dat zich ontwikkelt in buurten, netwerken en sociale omgevingen.

Daarom moet het sociaal domein zich naast individuele ondersteuning ook richten op het versterken van sociale structuren. Dat betekent investeren in buurtnetwerken, scholen, sportverenigingen, jongerenwerk en informele netwerken. Het betekent zichtbaar aanwezig zijn in wijken en werken aan sociale cohesie. Niet alleen mensen helpen die al in de problemen zitten, maar de omgeving zó versterken dat criminele verleiding minder kans krijgt. Collectieve weerbaarheid betekent dat een wijk zichzelf beter kan beschermen.

Het sociaal domein als normdrager

Het sociaal domein is niet waardenvrij. Elke interventie draagt impliciet normen uit over wat normaal en acceptabel is. In het nieuwe perspectief wordt deze rol expliciet gemaakt. Niet moraliserend, maar wel duidelijk.

Dat betekent dat professionals niet alleen ondersteunen, maar ook durven benoemen wat niet acceptabel is: uitbuiting is niet normaal, snel geld is geen onschuldige keuze, meewerken aan criminaliteit heeft gevolgen. Tegelijk betekent normdragerschap ook het zichtbaar maken van alternatieven: laten zien dat er andere routes zijn naar status, inkomen en erkenning. Door die normatieve rol serieus te nemen, helpt het sociaal domein voorkomen dat ondermijning genormaliseerd raakt.

Preventie begint vóór problemen zichtbaar zijn

Veel beleid komt pas in beweging wanneer problemen al zichtbaar zijn: problematische schulden, schooluitval, jeugdcriminaliteit. Het nieuwe perspectief verschuift het startpunt naar voren.

Echte preventie begint bij investeren in kansengelijkheid, jeugdontwikkeling, mentale gezondheid, bestaanszekerheid en onderwijs. Dat zijn geen zachte thema’s, maar de basisvoorwaarden voor veiligheid op de lange termijn. Wie perspectief heeft, stabiel woont, zich gehoord voelt en kansen ziet, is minder vatbaar voor criminele verleiding. Preventie wordt daarmee geen los programma, maar een structureel onderdeel van sociaal beleid.

Veiligheid organiseren rond levenslopen, niet rond incidenten

Ondermijning ontstaat niet van de ene op de andere dag. Het ontwikkelt zich over jaren, soms zelfs over generaties. Toch organiseren we veiligheid vaak rond incidenten, meldingen en afzonderlijke casussen.

Het sociaal domein biedt de mogelijkheid om anders te kijken: vanuit levenslopen. Van opgroeien en onderwijs, via werk en wonen, tot gezinsvorming en re-integratie. Door ondersteuning, preventie en veiligheid langs deze levensfasen te organiseren, ontstaat continuïteit. Dat verkleint de kans op terugval en vergroot de kans op duurzame stabiliteit. Hier komen zorg, onderwijs, werk en veiligheid daadwerkelijk samen.

Opereren vanuit de frontlijn

Het nieuwe perspectief vraagt om frontlijnsturing. Dat betekent dat beleid niet uitsluitend van bovenaf wordt ontworpen, maar gevoed wordt door wat professionals in de praktijk zien en ervaren.

Wijkteams, jongerenwerkers, schuldhulpverleners en reclasseringsmedewerkers beschikken over waardevolle kennis over waar het schuurt, waar ondermijning zichtbaar wordt en waar interventies werken. Door die signalen systematisch te benutten als sturingsinformatie, wordt beleid realistischer, effectiever en beter afgestemd op de werkelijkheid. Frontlijnsturing vraagt ook bestuurlijke durf: ruimte geven aan professionals en leren van praktijkervaringen.

Niet alleen kwetsbaarheid verminderen, maar legitimiteit versterken

Ondermijning floreert niet alleen waar mensen kwetsbaar zijn, maar ook waar het vertrouwen in overheid en instituties laag is. Waar mensen het gevoel hebben dat regels ongelijk werken, dat ze er alleen voor staan of dat de overheid ver weg is.

Het sociaal domein is vaak het meest zichtbare gezicht van de overheid. Daarmee heeft het een cruciale rol in het versterken van legitimiteit. Door toegankelijk te zijn, rechtvaardig te handelen, consequent te zijn en betrouwbaar te communiceren, draagt het sociaal domein bij aan vertrouwen. En vertrouwen is misschien wel de sterkste bescherming tegen ondermijning. Waar mensen zich serieus genomen voelen, is de aantrekkingskracht van criminele alternatieven kleiner.

Over 'integraliteit': liever werkbaar dan allesomvattend

Als we dit nieuwe perspectief serieus nemen, betekent dat ook dat we anders moeten samenwerken. Meer verbinding tussen domeinen, meer afstemming tussen zorg en veiligheid, meer samenhang in beleid en uitvoering. En precies op dat punt duikt vaak één woord op dat bijna vanzelfsprekend klinkt: integraal.

Dat is begrijpelijk. Want ondermijning houdt zich niet aan beleidskolommen, organisatiestructuren of verantwoordelijkheidslijnen. De werkelijkheid is complex, en vraagt om samenwerking over grenzen heen. Tegelijk is het goed om juist hier even pas op de plaats te maken. Want de manier waarop we “integraliteit” organiseren, kan het probleem net zo goed groter maken als kleiner.

Natuurlijk is samenhang belangrijk. In de uitvoeringspraktijk is het essentieel dat professionals elkaar weten te vinden en dat zorg en veiligheid op elkaar aansluiten.

Maar op beleidsniveau heeft het streven naar integraliteit ook een keerzijde. Het leidt vaak tot lange vergadersessies, steeds bredere overlegtafels en documenten die zo allesomvattend worden dat niemand ze nog echt leest of gebruikt. Het risico is dat we vooral bezig zijn met het praten over samenhang, in plaats van met het versterken van de praktijk.

Daarom is een nuchtere benadering passender: niet streven naar alles-in-één-plannen, maar naar gerichte verbindingen rond concrete opgaven en echte casussen. Minder praten over integraliteit, meer doen in samenhang. Het is dan al heel wat als betrokken organisaties in ieder geval hun eigen taak adequaat weten uit te voeren.

Afsluiting

Ondermijning bestrijd je niet alleen met blauw op straat, maar ook met sterke wijken, stabiele levens en een overheid die dichtbij en betrouwbaar is.

De kern van deze beweging is helder. Niet alleen bestrijden, maar ook herstellen. Niet alleen handhaven, maar ook perspectief bieden. Niet alleen reageren op incidenten, maar ook investeren in maatschappelijke weerbaarheid.

Dat vraagt inzet van sociaal domein, politie, OM, reclassering en bestuur, ieder met een eigen positie en verantwoordelijkheid, met samenwerking daar waar die gewenst en mogelijk is.

En om misverstanden te voorkomen: ook het sociaal domein doet aan handhaving, normstelling en bestrijding van foute toestanden. Dat is niet alleen aan politie en OM voorbehouden. Maar ieder doet het wel op zijn eigen manier.

En dat brengt ons bij de kernboodschap:

Het sociaal domein bestrijdt ondermijning niet door criminaliteit te bevechten, maar door de samenleving sterker te maken dan criminaliteit.

Daar ligt de echte kracht. En precies daar ligt ook de professionele toegevoegde waarde van het sociale domein in de aanpak van ondermijning.