Gemeenten kunnen complexe problemen in het sociaal domein niet in hun eentje oplossen. De veranderende samenleving met taaie maatschappelijke vraagstukken vraagt om een nieuwe manier van werken. ‘In bewust en bekwaam samenwerken is er voor gemeenten nog veel te leren.’

Patrick Kenis is hoogleraar Public Governance aan de Tilburg University en expert op dit gebied. Hij deelt zijn kennis over andere manieren van werken in de leerreeks Bewust bekwaam samenwerken. ‘Je ziet dat samenwerkingsverbanden toenemen in de wereld van gemeenten en het sociaal domein. Veel beleidsmensen vinden dat een uitdaging en hebben daar veel vragen bij. 

Bewuster kiezen

De titel van de leerreeks, Bewust bekwaam samenwerken, verwijst naar verschillende aspecten die van belang zijn hierin, zegt Kenis. ‘In Nederland is er toch een bijna natuurlijke neiging om te denken dat samenwerken altijd beter is dan alleen. Maar ondertussen hoor je wel eens: "Er zijn al zoveel samenwerkingsverbanden, moet er echt nog iets bij?" Soms kunnen gemeenten ook best wel dingen alleen. Het is mijn pleidooi om een bewustere keuze te maken over wanneer wel en wanneer niet samen te werken. Dat leidt tot betere focus en je bent bewust bezig met je strategie. En we weten uit onderzoek ook dat bewuster deelnemen in een samenwerkingsverband de kans van slagen van die samenwerking verhoogt.’

Nog veel te leren

‘Bekwaamheid is net zo belangrijk. We weten dat ongeveer tachtig procent van de samenwerkingsverbanden niet dat opleveren wat de bedoeling was. Daarom is het belangrijk om te weten: Wat moet ik eigenlijk kunnen? Wat betekent het om aan een samenwerkingsverband mee te doen? In dat bewust en bekwaam samenwerken is er voor gemeenten nog veel te leren. Zo is het is belangrijk om te weten dat er twee verschillende typen netwerken zijn. Aan de ene kant heb je de netwerken waarin mensen elkaar tegenkomen; zo ontstaan organische netwerken. Het andere type is het doelgericht samenwerken tussen organisaties. Dat kan een gemeenschappelijke regeling zijn, maar ook iets dat ik organisatienetwerk noem. In dat laatste geval werken organisaties met elkaar samen om iets voor elkaar te krijgen, dat niemand van hen alleen kan. Denk aan een regionale aanpak van thuiszitters, kindermishandeling, perspectief en herstel bieden aan dak- of thuislozen of andere multiproblematiek. Zelfstandige organisaties kunnen dat nooit alleen oplossen. Zo creëer je echt een meerwaarde in de samenwerking.’

Misverstanden

Er kunnen verschillende misverstanden bestaan over dit type netwerken, ziet Kenis. ‘Bijvoorbeeld dat het vergelijkbaar is met een gemeenschappelijke regeling. Maar het is meer dan dat. Of dat gemeenten altijd de lead moeten nemen in een organisatienetwerk. Het gevolg is dat iedereen dan naar de gemeente zit te kijken en zit te wachten. Terwijl dat helemaal niet noodzakelijk is. Ze kunnen daar ook een andere rol in nemen en een organisatie de lead laten nemen die dicht staat bij het onderwerp. Dat heeft allemaal weer te maken met bewust en bekwaam keuzes maken in de inrichting van een samenwerking.’

‘Bureaucratie en hiërarchisch denken zit mooie samenwerkingsverbanden in de weg’, zegt hoogleraar Patrick Kenis. Tijdens de eerste bijeenkomst van de leerreeks Bewust bekwaam samenwerken legt hij uit wanneer welke samenwerkingsvorm wél werkt.

Er is iets bijzonders aan de hand in organisatieland, ziet de hoogleraar Public Governance aan de Tilburg University. ‘Organisaties zijn heel erg bezig met hun kern. Waar zijn wij voor? Wat zijn onze kernwaarden? De overheid vraagt ook om terug te gaan naar die wettelijke opdracht. Oftewel in goed Belgisch: terug in je kot’, aldus de Vlaming.

Tegelijkertijd legt diezelfde overheid brede maatschappelijke uitdagingen bij gemeenten en organisaties neer. ‘Dat lijkt elkaar tegen te spreken, want daarvoor moet je juist naar buiten bewegen’, zegt hij. Het goede nieuws is dat organisaties die een sterke kern hebben betere samenwerkingspartners zijn. ‘Het schept duidelijkheid. Waar sta jij voor, en wat kan ik jou bieden?’

Niet praten

Dan is het nog wel de vraag hoe die samenwerking er in de praktijk uit moet zien. Complexe vraagstukken vragen al snel om organisatienetwerken, een netwerk van partijen dat samen werkt aan een concrete opgave. Kenis: ‘Denk aan de zorg organiseren voor mensen met aangeboren hersenletsel. Iemand zegt bijvoorbeeld tegen de ene hulpverlener dat hij graag aan het werk wil. En een dag later tegen een andere organisatie dat hij behoefte heeft aan een aangepaste woning. Als die organisaties niet met elkaar praten dan heb je straks een baan in de ene stad en een aangepaste woning 20 kilometer verderop.’

Eén gezicht

Het liefst wil je één gezicht voor de inwoner, zegt Kenis. ‘Iemand die onderdeel is van een netwerk van organisaties dat samen hetzelfde doel nastreeft. In een organisatienetwerk wordt de meerwaarde gecreëerd door de verbindingen tussen die organisaties. Daarom zijn die verbindingen en de manier waarop die tot stand komen heel essentieel.’

‘Het slechte nieuws’, zegt de hoogleraar er snel bij, ‘is dat 80 procent van de organisatienetwerken mislukt. Maar hoe minder kans op slagen, hoe interessanter ik de opdracht vind. En ook: die mensen met hersenletsel blijven. Dus je moet wel voor die 20 procent gaan.’

Afgekaderd denken

Een klassieke organisatie kan nou eenmaal niet goed met complexere vraagstukken omgaan, zegt Kenis. ‘Die werken vanuit afgekaderd denken. Tegelijkertijd moet zo’n netwerk natuurlijk wel georganiseerd worden. Er is geen eigenaar en geen formele sturing. Economen en juristen worden hier helemaal gek van. Hoe ga je daar mee om?’

De Vlaming gebruikt liever het woord governance dan het woord sturing voor de organisatie van samenwerkingsverbanden. ‘Niet in de betekenis van toezichthouden, maar om te omschrijven hoe iets georganiseerd moet worden. Sturing klinkt al snel heel hiërarchisch.’

Een belangrijke factor in het falen van organisatienetwerken is dat er niet goed nagedacht is over de governance. ‘Vaak neemt een gemeente deze taak automatisch op zich. Maar waarom is het vanzelfsprekend dat de gemeente dit doet? Het kan net zo goed een andere partij zijn die inhoudelijk dichter bij het vraagstuk staat.’

Verbinding in de jungle

Soms is een minder intensieve vorm van samenwerking een betere oplossing. Een voorbeeld is het ‘ecosysteemperspectief’. Hierin fungeert het netwerk van organisaties als het ware als een jungle waarin alle elementen in het systeem direct of indirect in verbinding staan met elkaar, zonder een gespecificeerd doel vooraf.

Als voorbeeld noemt de hoogleraar het project Wonen en zorg in 2040 in de regio Utrecht. Het project maakt het ‘ecosysteem’ aan zorg in deze regio inzichtelijk in een online dashboard voor gemeenten en zorgorganisaties. ‘Het resultaat is een mooie uitkijktoren waarin partijen elkaar stimuleren om er wat van te maken. Waar het vaak misgaat in dit soort systemen is als er een strakke agenda wordt gemaakt. Of bestuurders die ineens zeggen: we willen effectmetingen zien.’

Leven en laten leven

Te veel sturing in dit type samenwerkingsverbanden kan juist zorgen voor een averechts effect. Zodra de ene soort de overhand krijgt in een jungle, bestaat het risico dat andere soorten doodgaan. Leven en laten leven is het devies. ‘Daarin zit de kracht van het ecosysteem. Zodra je dingen concreet gaat vastleggen, zit je eigenlijk al in een ander type samenwerkingsverband.’ Een ecosysteem hoeft overigens niet altijd op een regio gebaseerd te zijn. ‘Juist niet. In de regio Zeeland heeft het ziekenhuis over de grens in Gent bijvoorbeeld een belangrijke impact. Wanneer is iets een regio? Het is vaak lastig om daarop te sturen.’

Eendimensionaal denken

‘Samenwerking in een organisatienetwerk, ecosysteem of een andere vorm betekent ook niet dat een fusie de logische volgende stap moet zijn’, zegt Kenis. ‘Dat is ééndimensionaal denken. Dat het een kwestie van tijd is voordat elke samenwerking in een structuur verdwijnt. Dat is niet nodig en ook niet de bedoeling van samenwerken.’

In de praktijk werken organisatienetwerken soms wel onder één naam en zelfs in één gebouw. ‘De veiligheidshuizen zijn daarvan een voorbeeld. Het gevaar sluimert dan dat het toch een eigen organisatie wordt. Voor de burger kan één loket best goed zijn. Maar vanuit organisatieperspectief liggen daar enorme gevaren.

‘Hoe beter de samenwerking tussen organisaties, hoe meer dat oplevert voor de eindgebruiker’, zegt Kenis, hoogleraar Public Governance aan de Tilburg University. In de tweede bijeenkomst van de leerreeks Bewust bekwaam samenwerken legt hoogleraar Patrick Kenis uit hoe effectief samenwerken er in de praktijk uit kan zien.

Een organisatienetwerk is één van de samenwerkingsvormen die kan werken bij complexe probleme.n,
zoals de aanpak van kindermishandeling of ouderenzorg. Organisaties werken samen aan een concrete
oplossing omdat zij dat alleen niet kunnen. 'Maar, voor organisaties betekent een nauwe samenwerking
ook een grotere uitdaging', zegt Patrick Kenis.

Integraal aanbod

De gemeente fungeert vaak als het ware in het midden van de samenwerking als opdrachtgever. Dat is
een valkuil volgens Kenis: ‘Die sluit contracten af met verschillende partijen en onderhoudt daarmee
bilaterale relaties. De vraag is of dat integraal maatwerkaanbod oplevert.’
Bovendien heeft deze manier van werken tot gevolg dat organisaties elkaar als concurrenten zien, zegt
Kenis. ‘De beschikbare middelen worden verdeeld over partijen, dus als de een meer krijgt, dan krijgt de
ander minder. De vraag is dus hoe je als gemeente contracteert op een manier die integraal aanbod
oplevert. In het contracteren zou door gemeenten bijvoorbeeld gevraagd kunnen worden: in welke mate
is organisatie in staat om samen te werken met andere partijen?’

Middelpunt

‘Organisaties denken ook nog vaak dat zij het middelpunt zijn voor de mensen die ze helpen’, zegt de
hoogleraar. ‘Dat blijkt in de praktijk vaak niet zo te zijn. Er zit een groot netwerk om deze mensen heen.’
Gebruik casuïstiek van ervaringsdeskundigen om het gesprek hierover met elkaar op gang te brengen, is
zijn advies. ‘Ik was ooit bij een bijeenkomst over de aanpak van armoede waar naast de gemeente nog
twintig organisaties aanwezig waren. Mijn eerste vraag was: hoe kan er in hemelsnaam nog armoede
zijn in een gemeente met zoveel aanbod? De volgende bijeenkomst vertelde een ervaringsdeskundige
zijn verhaal. Bij de vraag wie van de aanwezige partijen de oplossing had gehad voor deze persoon,
bleef het stil. Juist het gat tussen organisaties, dat grijze gebied, is waar niets gebeurt.’

Prikkels

Om dat gat te dichten, zijn prikkels nodig die organisaties blijven bewegen om de samenwerking in het
netwerk te onderhouden. ‘Dat kan geld zijn, zodra er middelen worden vrijgemaakt gaan organisaties
rennen. Maar er zijn nog heel veel andere beloningen denkbaar.’
Kenis noemt de aanpak van woonlasten in Den Bosch als voorbeeld. ‘Een van de partijen die het meest
actief was in het organisatienetwerk waren de deurwaarders. Dat vond ik fantastisch, want zij hebben
juist de kennis in huis die andere partijen niet hebben. De organisatie legde uit dat zij door de
samenwerking in de praktijk beter kunnen handelen. Door de samenwerking met het sociaal domein
kregen ze meer begrip en leerden ze de gezinnen beter kennen. Simpel gezegd konden ze door het
netwerk hun werk beter doen.'

Participatie

Een ander voorbeeld van netwerk komt uit Utrecht. Daar werd een netwerk opgezet door Luc Mes,
projectmanager bij de gemeente Utrecht, om een gebiedsprofiel van het Domplein op te stellen. Het
gebiedsprofiel moest recht doen aan alle partijen die op het plein een rol hadden: van de kerk tot de
muziekschool, en van fietsers tot daklozen die er slapen.
‘Het participatieproces werd in eerste instantie traditioneel georganiseerd', zegt Luc. '‘We huurden een
bureau in dat een stappenplan opstelde en waarin belanghebbenden werden betrokken. Na een tijdje
merkten we dat er meerdere groepen zich gingen interesseren in ons proces. Ondernemers, bewoners,
maar ook geïnteresseerde professionals.’

Sleutelmoment

Uiteindelijk besloot de projectmanager om iedereen bij elkaar te zetten in een grote bijeenkomst. 'Dat
was heel spannend maar achteraf gezien een sleutelmoment in het proces. De rector van de universiteit
was er, net als een clubje dat graag oude ambachten onder de aandacht wilden brengen. Het bleek een
netwerk van mensen en organisaties die elkaar niet kenden, maar dit gemeenschappelijk had. Dat
leverde mooie gesprekken en ontmoetingen op.’
Inmiddels ligt er een document met een toekomstvisie en een overzicht van wie welke bijdrage kan
leveren op het plein. ‘Het netwerk dat we hebben gecreëerd is heel goed’, zegt de projectmanager. ‘Maar
ik zou deze manier van werken liever inzetten voor complexere uitdagingen die op lange lange termijn
spelen. Ik hoop dat ik nu ruimte heb om tegen de gemeenteraad te zeggen: laten we zo’n netwerk voor
grotere problemen gaan inzetten.’

Bouwstenen

Een organisatienetwerk werkt alleen als er vanuit een ingewikkeld probleem wordt gewerkt, zegt ook
Kenis. ‘Welke problematiek wil je met elkaar oplossen? Dat moet het startpunt zijn.' Kijk daarna pas wie
die taken op zich kan nemen binnen het netwerk. ‘Wat ik in de praktijk zie, is dat deze twee stappen vaak
omgedraaid worden in het proces. Dat leidt tot aanbodgericht denken, en niet werken vanuit wat er nodig
is.’
En maak het niet minder complex dan het is, zegt de hoogleraar. 'Sommige problemen zijn nou eenmaal
complex. En ten slotte: Geef de samenwerking geen abstracte naam die niet terug te leiden is tot waar
het om gaat. Het gaat om de mensen, blijf dat benoemen met elkaar.’

Samenwerken met veel verschillende partijen in een netwerk kan veel opleveren. Het goed aansturen van zo’n netwerk is alleen nog niet zo makkelijk, blijkt tijdens de derde bijeenkomst van de leerreeks Bewust bekwaam samenwerken. ‘Kies voor de governance die het beste past bij het netwerk’, zegt Patrick Kenis, hoogleraar Public Governance aan de Tilburg University. 

In de eerste bijeenkomst en de tweede bijeenkomst van de leerreeks Bewust bekwaam samenwerken is het begrip organisatienetwerk vaak aan bod gekomen. Kort gezegd is dat een netwerk van organisaties dat als doel heeft een complex probleem samen op te lossen. Bijvoorbeeld een regionale aanpak van kindermishandeling, of het verminderen van schooluitval. 

De baas spelen

‘Een goed functionerend organisatienetwerk heeft echt een meerwaarde, een purpose’, zegt Patrick Kenis. ‘Een terugkerende uitdaging in zo’n netwerk is het organiseren van de aansturing, oftewel de governance. Wie neemt de taak op zich om aan te sturen in een samenwerkingsverband? En hoe gaan we complexe uitdagingen aan met elkaar zonder dat één iemand de baas speelt?’ Uit onderzoek naar organisatienetwerken blijkt dat verkeerde keuzes in de aansturing van het netwerk de belangrijkste reden zijn dat ze falen. ‘Een goede governance is gewoon heel belangrijk.’

Soevereiniteit 

Niet alle manieren van aansturen werken even goed, zegt Kenis. ‘We weten bijvoorbeeld dat gemandateerde netwerken vanuit de overheid, zoals passend onderwijs, minder goed werken dan organische netwerken, waarin partijen elkaar vinden om samen te werken.’ Toch moet in een organisatienetwerk een persoon of organisatie ervoor zorgen dat de boel gaat draaien. ‘Daarvoor zou je een partij kunnen aanwijzen. Het nadeel van zo’n klassieke, hiërarchische organisatiestructuur in een netwerk is dat de soevereiniteit van andere organisaties onder druk komt te staan.’

Met elkaar praten

De hoogleraar noemt drie verschillende vormen van het aansturen van een organisatienetwerk die in de praktijk goed kunnen werken. De eerste is de meest simpele vorm, het zelfregulerende netwerk. ‘Er is in dit geval niet één partij die de taak van aansturing krijgt toegewezen. Er zijn een aantal organisaties die het onderling met elkaar regelen. Veel mensen denken dat dit de beste manier van governance is. Als iedereen maar met elkaar zou praten, dan komt het goed, is het idee. Dit type aansturing werkt goed bij een kleine groep van maximaal zes à zeven organisaties. Belangrijk is wel dat er voldoende vertrouwen is tussen de partijen.’

Kinderarts

Een tweede manier van aansturen is het leiderorganisatienetwerk, ook wel lead netwerk genoemd. ‘In dit geval is één van de organisaties vanuit het primaire proces ‘in de lead’. Die partij moet wel het vertrouwen hebben van de anderen in het netwerk. Uit onderzoek blijkt dat in een succesvol leiderorganisatienetwerk niemand twijfelt aan de ‘lead organisatie’. Een voorbeeld: een kinderarts in Arnhem zag in haar praktijk kinderen die mishandeld werden. Zij heeft toen de lead op zich genomen om een netwerk op te zetten en dit ook aan te sturen. Dat werkte goed, omdat zij er direct baat bij had dat het probleem werd opgelost. Er was geen enkele twijfel over haar intentie.’

Met de pet rond

Een leiderorganisatienetwerk werkt goed tot een grootte van ongeveer vijftien partijen. ‘Dan komt het moment om met de pet rond te gaan voor een NAO.’ NAO staat voor netwerk administratieve organisatie. Een partij van buiten het primaire proces neemt dan de aansturing op zich. ‘Je stelt iemand of een organisatie aan als oliemannetje die het netwerk organiseert. Deze persoon of organisatie heeft geen taak in het primair proces, maar faciliteert alleen. Een vierde organisatievorm voor een groter netwerk is de core periphery structure. Een klein aantal partijen dat met elkaar een vertrouwensband heeft, vormt de binnenkant, de core van het netwerk. Bij elke organisatie hoort een achterban die ook onderdeel is van het netwerk.’ 

Vertrouwen

Welke vorm van aansturen het beste werkt, hangt voor een groot deel af van de omvang van het netwerk. Kenis: ‘Maar mijn lievelingsfactor is vertrouwen. Veel mensen zeggen dat je elkaar moet vertrouwen voor een samenwerking, en anders moet je er niet aan beginnen. Het probleem is dat je er nooit komt als je op dat vertrouwen gaat zitten wachten, vóórdat je gaat beginnen. Een ander nadeel zit ‘m in de differentiatie van het netwerk. Hoe hoger het vertrouwen, hoe lager die differentiatie is. Minder vertrouwen hoeft geen wantrouwen te zijn, maar gaat vaak over een andere ‘genetische code’, een ander type organisatie.’ 

Schijn tegen

Samengevat is het vertrouwen onderling belangrijker bij een zelfregulerend netwerk, en minder bij de andere type netwerken, zegt Kenis. ‘Het is dan wel van belang dat iedereen de leider of NAO vertrouwt. En de vraag is meteen of een gemeente de rol van leider of NAO op zich moet nemen in een netwerk. De gemeente moet dan het vertrouwen hebben van alle andere organisaties. Krijg je dat voor elkaar?’ 

Een organisatie met maatschappelijk veel macht, kan nou eenmaal de schijn tegen zich hebben, zegt Kenis. ‘Als een ziekenhuis de lead neemt in een zorgvraagstuk, dan denken partners misschien: die doet dat alleen maar omdat ze extra bedden leeg willen hebben. Dat hoeft helemaal niet de intentie te zijn van het ziekenhuis, maar die perceptie is wel een probleem. Gemeenten zorgen ook vaak voor de financiering. Dan krijg je weer het gevoel vanuit partners dat zij het moeten oplossen, op basis van de eisen van de gemeente. Dat zijn zaken waar je je bewust van moet zijn in het kiezen voor een goede governance.’

In drie bijeenkomsten nam hoogleraar Patrick Kenis deelnemers mee in de theorie en praktijk van samenwerking tussen organisaties. De leerreeks Bewust bekwaam samenwerken ging in op de vragen die speelden over het thema, van het concreet inrichten van de samenwerkingsverbanden tot de aansturing van een organisatienetwerk. Hoe kijkt hij terug op de reeks bijeenkomsten met gemeenten en wat geeft hij ze mee?

‘Het viel me op dat mensen kwamen met een oprechte interesse en nieuwsgierigheid’, zegt Kenis. ‘Ze brachten stuk voor stuk vragen mee waar ze zelf mee bezig waren. Ik heb bewust gekozen voor de combinatie van theorie en interactie om die vragen de ruimte te geven. En om zo ook een soort leernetwerk te creëren onder de deelnemers. Het biedt voor mij ook de kans om te horen wat er speelt.’

Wat is onze rol als gemeente?

Een van onderwerpen die veelvuldig langskwam, was de aansturing van een organisatienetwerk. Kenis noemt dit de governance van een organisatienetwerk. ‘Ik wil gemeenten echt meegeven dat je goed nadenkt over het vinden van een passende governance bij de verschillende vormen van samenwerkende organisaties. Hoe krijgen we de samenwerking op een duurzame manier ingebed? Hoe krijgen we het netwerk draaiende? Wat is onze rol daarin als gemeente?’

‘In de governance worden vaak keuzes gemaakt vanuit een juridisch en financieel oogpunt. Die keuzes sluiten niet altijd goed aan op de eigenschappen van het vraagstuk. Een blauwdruk voor een goede governance is er helaas niet. Het is de kunst om een governance te kiezen die bij de specifieke situatie past: een groot netwerk of juist kleiner, een netwerk met veel vertrouwen of juist minder. De contingentietheorie is in dit licht interessant. Die stelt dat er nooit één beste oplossing is voor een vraagstuk. De tweede regel die daar meteen bij hoort is dat niet elke oplossing even goed is. Oftewel: er is niet één juist antwoord, maar dat betekent ook niet dat het om het even is. Afhankelijk van de situatie is de ene oplossing beter dan de andere.’

Stap terug

‘Om een goede keuze te maken, wil ik gemeenten nog wel iets meegeven. Zij zitten natuurlijk in de waan van de dag, terwijl ze bezig zijn met dit soort vraagstukken. Mijn advies is om echt af en toe een stap terug te doen. Reculer pour mieux sauter, zeggen we in België. Een stap terugzetten om beter te kunnen springen.’

‘Ik zie vaak dat mensen verrast zijn dat er al veel onderzoek naar is gedaan. Dat er kennis is over hoe je met complexe vraagstukken rond samenwerking goed kan omgaan. Ga vooral op zoek naar de kennis en ervaring die er al is. Vergelijk het met een keuken waar ingrediënten op een tafel liggen. Mensen beginnen maar iets te koken. Dat kán iets goeds opleveren. Maar ondertussen liggen er ook receptenboeken. Dan wordt het vaak toch een beetje lekkerder.’