Gemeenten krijgen een budget van het Rijk om de bijstandsuitkeringen te betalen. Dit bijstandsbudget, ook bekend als de BUIG, is bedoeld voor reguliere bijstandsuitkeringen, maar ook voor uitkeringen in het kader van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW), de Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte zelfstandigen (IOAZ) en het levensonderhoud voor startende ondernemers (Besluit bijstandverlening zelfstandigen, Bbz). Daarnaast is het budget bedoeld om de loonkostensubsidies in het kader van de Participatiewet te betalen.

Jaarlijks publiceert Divosa een factsheet over de bijstandsbudgetten. De factsheet brengt in beeld wat de ontwikkelingen zijn op het gebied van bijstandsbudgetten. En wat dat betekent voor gemeenten.

In de Factsheet Bijstandsbudget 2021 geven we een historisch overzicht van de bijstandsbudgetten (BUIG) sinds 2015. Ook gaan we in op de onderzoeken die worden uitgevoerd naar de verdeling van de budgetten. We blikken terug op 2021, kijken naar de cijfers van 2022 en alvast vooruit naar 2023.

Ook in 2021 een overschot op het macrobudget BUIG

Net als 2020 was 2021 vanwege de coronacrisis een bijzonder jaar. Hoewel de negatieve effecten op de bijstand gering waren (sterker nog, er was sprake van een stevige daling tot onder het niveau van begin 2020), was het voorlopige budget nog fors opgehoogd. Uiteindelijk werd het definitieve budget ten opzichte van het voorlopige budget 460 miljoen euro naar beneden bijgesteld. Toch was er een macro-overschot van 244 miljoen euro. Ondanks dit grote macro-overschot had nog ruim een kwart van de gemeenten een tekort.

In 2022 nieuwe financiering loonkostensubsidies: aandeel loopt uiteen

Voor 2022 is het macrobudget ook definitief vastgesteld. Het definitieve macrobudget van 2022 ligt 364 miljoen euro lager dan in 2021. In 2022 is de nieuwe financiering van loonkostensubsidies (LKS) van kracht gegaan. In het definitieve landelijke macrobudget van 2022 is het aandeel LKS-budget 5%. Het gemiddelde LKS-budget per gemeente is 7%. Ruim een kwart van de gemeenten heeft een LKS-budget dat meer dan 10% uitmaakt van het totale BUIG-budget, oplopend tot ongeveer 25% van het budget.

Ontwikkelingen 2015 – 2021

Wanneer we kijken naar de ontwikkeling van het BUIG-budget in de periode 2015 - 2021, valt op dat er sinds 2018 sprake is van een macro-overschot. Gemeenten met meer dan 100.000 inwoners hebben gezamenlijk een lager overschot dan andere gemeenten. Zo heeft zelfs een derde van deze gemeenten in de periode vanaf 2015 geen overschot op het BUIG-budget gehad. Ook bij de kleinste gemeenten met een historisch verdeelmodel zien we nog veel tekortjaren.

Belangenbehartiging

Op dit moment worden onderzoeken uitgevoerd naar het objectief verdeelmodel. Divosa kijkt uit naar de resultaten en ziet in dit kader ook in 2023 toe op de behartiging van de belangen van onze leden. Gelet op de meerjarige tekorten bij kleine gemeenten gefinancierd op historisch aandeel, pleit Divosa ook voor nader onderzoek naar de passendheid van deze financiering.

In deze terugblik 2021 gaan we uit van de toen bestaande gemeenten. In de overige hoofdstukken gaan we uit van de gemeenten zoals die bestonden in 2022. Dit verbetert de vergelijkbaarheid over de jaren heen. Wel kan dat een enigszins vertekend beeld opleveren: fusiegemeenten vallen nu eerder onder de categorie ‘grote gemeenten’, terwijl de voormalige gemeenten vaak onder de categorie ‘kleine’ of ‘middelgrote gemeenten’ vielen.

In oktober 2022 zijn de definitieve inkomsten en uitgaven van gemeenten over 2021 bekendgemaakt. Op basis hiervan kunnen we zien hoe deze uitgaven zich verhouden tot het vastgestelde macrobudget. Over 2021 is er sprake van een landelijk overschot van 244 miljoen euro.

Budget

Het budget voor de bijstand bedroeg in 2021 6.385 miljoen euro. Hiervan worden de kosten voor de Vangnetregeling (2019) afgetrokken. Het totaal te ontvangen budget voor de bijstandsuitkeringen komt daarmee in 2021 op 6.372 miljoen euro.

Uitgaven

De totale lasten bedroegen in 2021 6.268 miljoen euro. Dat resulteert in een restsaldo van 244,2 miljoen euro. Dit is 3,8% van de 6.489 miljoen euro aan beschikbare middelen (budget + baten).

Overschotten en tekorten

Ten opzichte van 2020 zijn er in 2021 iets meer gemeenten met een tekort geweest. Maar dit aandeel ligt lager dan in 2019 en 2018. Kijken we naar het totaal tekort (restsaldo) van deze gemeenten, dan ligt dit met 56 miljoen euro wel lager dan in 2020 (66 miljoen euro).

Bij een uitsplitsing van de verdeling van tekorten en overschotten in 2021 naar gemeentegrootte, valt in de vergelijking met het voorgaande jaar (2020) op dat er bij alle gemeentegrootten meer tekorten zijn. Maar bij de grootste en kleinste gemeenten is het verschil het sterkst. Het is goed om hierbij in ogenschouw te nemen dat dit ook kleinere populaties gemeenten (32 en 41) zijn.

Vangnetuitkering

Gemeenten met een groter tekort dan de eigen risicodrempel, kunnen een beroep doen op de Vangnetuitkering. De kosten voor deze vangnetuitkeringen worden door alle gemeenten gezamenlijk gedragen.

Een gemeente komt in aanmerking voor de regeling als er een tekort van meer dan 7,5% op het definitieve budget van 2021 is én er sprake is van een cumulatief tekort van meer dan 7,5% over de jaren 2019, 2020 en 2021, berekend over het definitieve budget 2021. Gemeenten die in aanmerking komen voor de vangnetregeling krijgen de helft van hun tekort tussen 7,5 en 12,5% vergoed. Alles boven de 12,5% krijgen zij volledig vergoed. 

Voor de aanvraag van een vangnetuitkering dient een gemeente een verklaring op te stellen met een analyse van de oorzaken van het tekort en welke maatregelen zijn genomen om het tekort terug te dringen. Deze verklaring moet de instemming hebben van de gemeenteraad. De Toetsingscommissie vangnet Participatiewet beoordeelt deze aanvragen en adviseert de minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioen over het al dan niet toekennen van een vangnetuitkering. Voor 2021 is aan 7 gemeenten een vangnetuitkering Participatiewet toegekend voor in totaal 1,2 miljoen euro.

Eind september 2022 is het definitieve budget over 2022 vastgesteld. Het definitieve macrobudget 2022 ligt 364 miljoen euro lager dan in 2021 en 425 miljoen euro lager dan het voorlopige macrobudget 2022.

De bijstelling heeft te maken met verschillende factoren:

• verwerking van de realisatiecijfers over 2021;
• nieuwe inzichten in de conjunctuur;
• effecten van rijksbeleid;
• loon-en prijsbijstelling.

De eerstgenoemde factoren waren het sterkst van invloed. De raming volume algemene bijstandsuitkeringen voor 2022 is lager uitgekomen. Dit had met name te maken met de nieuwe werkloosheidsraming van het CBP. Ook de volumerealisaties van 2021, zoals uitgegeven door het CBS, hebben geleid tot een lagere inschatting van het budget voor de bijstandsuitkeringen.

Wijziging financiering LKS

Per 1 januari 2022 is een nieuwe financiering van loonkostensubsidies van kracht. Vanaf dat moment wordt het budget over gemeenten verdeeld op basis van gerealiseerde uitgaven. Eerder waren de loonkostensubsidies onderdeel van het verdeelmodel bijstand. 

Hoe is het LKS-aandeel verdeeld?

In het definitieve landelijke macrobudget van 2022 is het aandeel LKS-budget 5%. Bij de verdeling per gemeente ligt het gemiddelde aandeel LKS-budget ten opzichte van het totaal BUIG-budget per gemeente op 7%. In onderstaande grafiek is de spreiding van het budgetaandeel voor loonkostensubsdie per gemeente weergegeven. In de grafiek is één gemeente niet weergeven vanwege een hoog LKS-aandeel (>25%). Twee gemeenten ontbreken omdat er nog geen correcte berekening is van het LKS-budget voor 2022.

Voor ruim 95% van de gemeenten geldt dat het LKS-budget tussen de 0 en 18% is van het totale BUIG-budget. Voor ruim de helft van de gemeenten ligt het LKS-budget tussen de 5 en 10,5% van het BUIG-budget.

Het aandeel LKS-budget is voor de meeste gemeenten hoger dan het aandeel van de bestedingen LKS 2021 ten opzichte van het totaal budget in dat jaar. Naar verwachting zal het aandeel LKS ten opzichte van het landelijke macrobudget blijven toenemen, doordat steeds meer gebruik wordt gemaakt van loonkostensubsidies door gemeenten.

Voor 2023 is het voorlopige macrobudget vastgesteld op 6.014,9 miljoen euro. Hiermee is het budget bijna gelijk aan het definitieve budget van 2022. Het geraamde budgetaandeel voor loonkostensubsidie ligt 58 miljoen hoger dan in het definitieve budget van 2022. Op dit moment is dit aandeel geraamd op basis van de realisaties in 2021. Bij het definitieve budget van 2023 zal het LKS-aandeel worden berekend op basis van de realisaties in 2022.

Correcties van de budgetten voor de verhoging van het wettelijk minimumloon worden uiterlijk met de definitieve vaststelling van de budgetten in oktober 2023 bekendgemaakt. 

In het CEP van 9 maart 2023 stelt het CPB dat de werkloosheid toeneemt met 50.000 in 2023 en nog eens 20.000 in 2024. Slechts een deel hiervan zal een bijstandsuitkering aanvragen. Verwacht wordt dat een verdere daling van het bijstandsbestand in de loop van 2023 zich niet zal voordoen. Of dat meteen ook leidt tot een omslag van dalende bijstandscijfers naar een stijging, is lastig te bepalen. Dit omdat de bijstand in de regel met enige vertraging reageert op stijging of daling van de werkloosheid.

Aantal arme huishoudens

Het CPB verwacht dat het aantal arme huishoudens met een uitkering als primaire inkomensbron in 2023 iets zal oplopen naar 145 duizend en sterk zal stijgen tot 285 duizend in 2024. Daarvan zouden 195 duizend een bijstandsuitkering ontvangen.

Trend

Uit de cijfers van de Divosa Benchmark weten we dat het aantal bijstandsuitkeringen, na twee jaar van sterke afname, in de loop van het vierde kwartaal 2022 niet significant verder is gedaald. Verder verwachten we dat het aantal werkenden met loonkostensubsidie blijft oplopen. De afgelopen jaren, met uitzondering van coronajaar 2020, steeg het aantal loonkostensubsidies met ongeveer 5.000 per jaar. Er is geen reden om aan te nemen dat deze trend niet doorzet.

In dit hoofdstuk geven we een historisch overzicht van de bijstandsbudgetten (BUIG) sinds 2015.

Het macrobudget wordt volgens een verdeelmodel over gemeenten verdeeld. Gemeenten met meer dan 40 duizend inwoners vallen volledig onder het objectieve verdeelmodel (in 2022 134). Bij gemeenten die objectief verdeeld worden, wordt op basis van objectieve factoren geschat wat gemeenten zullen uitgeven aan uitkeringen. Zo’n objectieve factor is bijvoorbeeld het aantal lager opgeleiden dat woonachtig is in de gemeente.

Gemeenten met minder dan 15 duizend inwoners vallen onder het historische verdeelmodel (38 in 2022). Een historisch verdeelmodel houdt in dat de gemeenten een aandeel krijgen van het macrobudget dat is gebaseerd op hun aandeel in de bijstandsuitgaven van twee jaar geleden.

Gemeenten met 15 tot 40 duizend inwoners krijgen hun budget verdeeld op basis van een gemixt verdeelmodel; zij krijgen een deel historisch vergoed en een deel objectief (172 in 2021). Er wordt bij de verdeling gekeken naar de kans op bijstand en loonkostensubsidie in een gemeente en de geschatte prijs van een uitkering in een gemeente. Het budget voor dak- en thuislozen en instellingsbewoners wordt historisch verdeeld.

Jaarlijks vindt er onderhoud plaats aan het verdeelmodel. Het model voor 2022 is gewijzigd ten opzichte van 2021 vanwege het bepalen van het aparte budget voor loonkostensubsidies. Los daarvan blijft het model vrijwel gelijk.

In de eerste jaren na de inwerkingtreding van de Participatiewet (2015) was er sprake van een landelijk tekort in het bijstandsbudget. Ook bij een uitsplitsing naar gemeentegrootte (en dus verdeling van budget) is er gemiddeld tot en met 2017 sprake van een tekort.

In onderstaande grafiek is het restsaldo ten opzichte van de beschikbare middelen weergegeven over meerdere jaren, samen met de hoogte van het saldo. Het saldo, anders dan het restsaldo, is berekend op basis van het budget inclusief reservering voor de Vangnetregeling. 

In 2015 en 2016 neemt het tekort in eerste instantie fors toe, met name door de plotselinge instroom van Syrische vluchtelingen, maar vanaf 2017 zien we een beweging richting een overschot. Er is landelijk sprake van een budgetoverschot vanaf 2018.

We hebben het saldo uitgesplitst naar vier categorieën gemeenten op basis van het inwoneraantal dat correspondeert met het verdeelmodel. In onderstaande grafieken zijn gemeenten die een budget krijgen op basis van het objectieve verdeelmodel in twee categorieën opgedeeld, om de verschillende ontwikkelingen voor grote gemeenten (>100.000 inwoners) inzichtelijk te maken.

Als het saldo (budget - uitgaven) wordt gecorrigeerd voor het tekort of overschot op het macrobudget, ontstaat er een ander beeld. De tekorten en overschotten vallen dan procentueel hoger uit dan voor de correctie. Wanneer deze correctie wordt toegepast, is het saldo (overschot of tekort) een uitkomst van inzet van gemeenten (beleid en uitvoering) en met name de adequaatheid van het verdeelmodel.

We hebben gezien dat er overschotten zijn sinds 2018. In de jaren ervoor waren er tekorten. Corrigeren we voor overschotten en tekorten in het macrobudget, dan zien we dat 11% van de gemeenten sinds 2015 enkel tekorten op het bijstandsbudget heeft en 12% alleen maar overschotten. Opvallend is dat bijna één op de drie kleine gemeenten vijf jaar of vaker een tekort had. Bijna structureel dus.

Vanwege de toedeling van budget aan kleine gemeenten op basis van historisch aandeel, zou je verwachten dat het aantal tekort- en overschotjaren ongeveer in evenwicht zou zijn. Het is mogelijk dat dit samenhangt met veranderingen die zich snel voordoen, bijvoorbeeld een verhoogd aandeel loonkostensubsidies of de vestiging van statushouders. Deze leiden tot benodigde investeringen, die pas later in het budget terugkomen. Divosa pleit voor een onderzoek naar deze onevenwichtigheid.

De afgelopen jaren is de Vangnetuitkering en het aantal gemeenten dat een uitkering heeft aangevraagd steeds verder teruggelopen. Dit hangt samen met het overschot op het macrobudget.

Door de bijstellingen van het nader voorlopig en het definitieve budget ten opzichte van het voorlopig budget worden gemeenten gedwongen om lopende het jaar hun begroting bij te stellen. Divosa heeft voor de periode vanaf 2015 op een rijtje gezet hoe groot deze bijstellingen werkelijk waren.

De grootste wijzigingen doen zich voor in de bijstelling van het nader voorlopig budget ten opzichte van het voorlopige budget. Dit maakt het voor gemeenten lastig om de bijstandsuitgaven goed te begroten.

Verder kunnen we concluderen dat de bijstelling van het definitief budget ten opzichte van het nader voorlopig budget in de regel rond de 1% ligt. Alleen de jaren 2018 (extra middelen Syrische vluchtelingen) en 2020 (coronacrisis) wijken in dat opzicht af.

Tot nu toe hebben we gekeken naar een verdeling tussen gemeenten op basis van inwoneraantal, en dus ook het verdeelmodel. Maar biedt dit voldoende duiding?

In 2021 publiceerde Significant APE een rapport waarin regiokenmerken als belangrijkste oorzaak worden genoemd voor de fluctuaties in het budget. Regiokenmerken zijn bijvoorbeeld de beschikbaarheid van werk, het aandeel mensen die onder hun niveau werken en de hoeveelheid overlast in een buurt. Deze regiokenmerken zijn bedoeld om wijk-, gemeente- en regiogebonden verschillen in de gemeentelijke bijstandsopgaven te verwerken in de objectieve budgetten.

Een verklaring van meerjarige tekorten en overschotten kan liggen in de werking van het verdeelmodel, maar kan ook te maken maken hebben met het beleid en/of uitvoering op gemeenteniveau. Om hier meer inzicht in te krijgen heeft het ministerie van SZW een tweetal onderzoeken laten uitvoeren naar meerjarige tekorten en overschotten.

SEO & Atlas research 

Het eerste onderzoek is door SEO & Atlas research uitgevoerd op basis van het in beeld brengen van objectieve kenmerken tussen groepen gemeenten die er qua budgetresultaat (2017 - 2020) goed, slecht en gemiddeld voorstaan. Uit de analyse kwam naar voren dat meerdere objectieve kenmerken systematisch samenhangen met een meerjarig tekort of overschot op het bijstandsbudget.

Sterke verschillen worden gezien tussen gemeenten op basis van duur bijstandsontvangst, het aandeel huishoudens met huurtoeslag, aandeel echtscheidingen, aandeel studenten met psychische problemen en het aandeel loonkostensubsidies. Een groot deel van de kenmerken die verschillen tussen de overschot- en tekortgemeenten, hangt samen met de centrumfunctie van een gemeente.

Geadviseerd wordt om voor toekomstige verfijning van het verdeelmodel de rol van centrumfunctie van een gemeente en de kenmerken op huishoudniveau die hiermee samenhangen, nader te onderzoeken. Minister Schouten gaf in haar kamerbrief van 3 oktober 2022 aan dat deze uitkomst aanleiding is om te onderzoeken of het verdeelmodel kan worden verbeterd.

AEF en de Beleidsonderzoekers

Het tweede onderzoek wordt op dit moment uitgevoerd door AEF en de Beleidsonderzoekers. Deze partijen onderzoeken welke mogelijke samenhang er is tussen meerjarige tekorten of overschotten en de beleids- en uitvoeringskeuzes van de betreffende gemeenten. Uitkomsten van het onderzoek worden in de loop van 2023 verwacht.

Divosa kijkt uit naar de resultaten en ziet in dit kader ook in 2023 toe op de behartiging van de belangen van onze leden. Gelet op de meerjarige tekorten bij kleine gemeenten gefinancierd op historisch aandeel, pleit Divosa ook voor nader onderzoek naar de passendheid van deze financiering.

In eerdere factsheets over de bijstandsbudgetten besteedden we al aandacht aan de vraag hoe je grip houdt op de uitgaven? Hieronder vind je samengevat een aantal maatregelen die je als gemeente kan nemen om de kosten van de bijstand te verlagen, op een rij.

• Preventie versterken: omlaag brengen van de instroom door bemiddeling richting arbeid en zorgvuldige rechtmatigheidscontroles aan de poort, waardoor met name het aantal kortdurende uitkeringen afneemt.
• Handhaving van verplichtingen: niet alleen de inlichtingenplicht/fraudebestrijding is van belang, het gaat ook om de handhaving van verplichtingen rondom toeleiding naar de arbeidsmarkt.
• Gemiddelde prijs omlaag brengen: bevorderen van deeltijdarbeid, actieve incasso van openstaande vorderingen.
• Intensivering klantencontacten: aandacht schenken leidt ook tot hogere uitstroom.
• Uitstroom bevorderen door een actieve arbeidsmarktbenadering en matching van bijstandsontvangers met vacatures. Ook de inzet op werkleertrajecten kan een positief effect hebben.
• Beperken herinstroom door te streven naar duurzame plaatsingen.
• Bevordering werken met loonkostensubsidie: omdat de financieringssystematiek voor LKS per 2022 is gewijzigd, biedt dit kansen om meer mensen hierin onder te brengen. Omdat de gemeente feitelijk met een vertraging van een jaar de werkelijke kosten hiervoor vergoed krijgt, wordt het financiële nadeel hiervan beperkt.

Analyse van budgetresultaat

Gemeenten die te maken hebben met een meerjarig budgettekort, kunnen een vangnetuitkering aanvragen. Een belangrijk onderdeel van de aanvraag is dat je kunt aantonen dat er analyses zijn verricht om inzicht te krijgen in de mogelijke oorzaken van het tekort, en welke maatregelen zijn/worden genomen. Maar ook voor gemeenten zonder (meerjarig) tekort is het zinvol om goed in beeld te hebben welke factoren van invloed zijn op het budgetresultaat.

De kosten van bijstand vormen eigenlijk een simpele P(rijs) x Q(uantiteit)-berekening. Wellicht kunnen veel factoren worden benoemd, maar veelal zijn deze terug te leiden tot één van een zestal onderwerpen:

1. Relatief hoge instroom
2. Relatief lage uitstroom
3. Relatief veel bijstandsgerechtigden ‘zittend’ bestand
4. Relatief hoge prijs per uitkering
5. Te weinig aandacht voor handhaving/debiteuren
6. Te weinig aandacht voor bedrijfsvoering

Gemeenten die deelnemen aan de Divosa Benchmark Werk & Inkomen kunnen het rapport Handreiking Vangnetuitkering gebruiken als houvast om te starten met een analyse van de uitgaven en inkomsten van het afgelopen jaar.

Sinds 2013 publiceert Divosa jaarlijks een factsheet over de bijstandsbudgetten. Voor de jaren 2004 t/m 2012 zijn gegevens opgenomen in Divosa-monitoren. Hieronder vind je een overzicht.

• Factsheet Bijstandsbudget terugblik 2020
• Factsheet Bijstandsbudget (macrobudget BUIG): vooruitblik 2020 - 2021, terugblik 2019
• Factsheet Bijstandsbudget 2018 
• Divosa-monitor Factsheet Bijstandsbudget 2017 
• Divosa-monitor Factsheet Bijstandsbudget 2016 
• Divosa-monitor Factsheet Bijstands- en participatiebudget 2015
• Divosa-monitor Factsheet Bijstands- en participatiebudget 2014 
• Divosa-monitor Factsheet Bijstands- en participatiebudget 2013 

Divosa

Aidadreef 8 | 3561 GE Utrecht
Postbus 9563 | 3506 GN Utrecht
​030 233 23 37
info@divosa.nl
www.divosa.nl

Auteurs

Jos Huijts (Divosa)
Larissa van Es (Divosa)

Met medewerking van

Peter Benschop (Divosa)

Met dank aan

Bastiaan Ouwehand  (Ministerie van SZW)
Frank van der Plas (Toetsingscommissie Vangnet Pw)
Xander Prijs (Ministerie van SZW)

Webredactie

Remco van Brink (Divosa)