Ontwikkelingen in de vroegsignalering: hoe kijken gemeenten hier tegenaan?

Gemeenten hebben de beleidsvrijheid om te bepalen wie de vroegsignalering uitvoert. Met de uitvoering van de vroegsignalering bedoelen we het opvolgen van signalen en het leggen van contact met inwoners. Onderstaande grafieken laten zien welke organisaties en welke medewerkers verantwoordelijk zijn voor de uitvoering.

Bij bijna driekwart van de gemeenten is één organisatie verantwoordelijk voor de uitvoering van de vroegsignalering. In veruit de meeste gemeenten is dit de gemeente zelf. Dit kan de afdeling schuldhulpverlening zijn of een specifiek preventie- of vroegsignaleringsteam.Van alle ondervraagde gemeenten heeft 63% één of meerdere medewerkers die specifiek voor de vroegsignalering werkzaam zijn. Bij net iets meer dan de helft van de gemeenten zijn (ook) schuldhulpverleners betrokken bij de uitvoering.

Bij 26% van de gemeenten zijn er twee of meer betrokken bij de uitvoering van de vroegsignalering. Zo is algemeen maatschappelijk werk of een welzijnsorganisatie bij ruim één op de vijf gemeenten wel betrokken bij de uitvoering van de vroegsignalering, maar veelal met de gemeente samen.

De inzet van vrijwilligers en/of ervaringsdeskundigen binnen de vroegsignalering is gering; op dit moment zet 6% van de respondenten vrijwilligers in bij het opvolgen van de vroegsignalen. Dit gebeurt meer bij gemeenten tot 50.000 inwoners dan grotere gemeenten.

Als vrijwilligers actief zijn, pakken ze verschillende zaken op; van de administratieve voorbereidingen, tot het bellen van inwoners en huisbezoeken doen.

De deelnemende gemeenten aan deze vragenlijst hebben aangegeven hoeveel capaciteit zij hebben voor de gehele uitvoering van de vroegsignalering. Het gaat dan zowel om het aantal fte (full-time equivalent) dat ze beschikbaar hebben voor de projectaansturing en het uitvoerende team als tijd voor administratieve en ICT-ondersteuning.

Over het algemeen hebben gemeenten met meer inwoners ook meer fte. Om de uitkomsten vergelijkbaar te maken tussen de gemeenten, is het aantal fte omgerekend naar een aantal per 10.000 inwoners.

Onderstaande figuur laat zien dat er variatie is in de capaciteit tussen gemeenten, uiteenlopend van 0,02 fte tot 0,67 fte per 10.000 inwoners. Gemiddeld hebben de ondervraagde gemeenten 0,33 fte per 10.000 inwoners beschikbaar.

Verschillen in capaciteit tussen gemeenten

De capaciteit voor de vroegsignalering is bij kleinere gemeenten, tot 25.000 inwoners, meer dan gemiddeld: 0,44 fte per 10.000 inwoners tegen 0,33 fte gemiddeld.

Gemeenten die vrijwilligers inzetten (n=8) hebben gemiddeld genomen minder betaalde capaciteit; 0,25 fte tegen 0,34 fte per 10.000 inwoners bij gemeenten zonder inzet van vrijwilligers. Mogelijk dat de inzet van vrijwilligers meer een manier is om met beperkte financiële middelen en menskracht toch zo goed mogelijk inwoners te bereiken dan een aanvulling/verrijking naast het werk van de betaalde werknemers.

6 op de 10 ondervraagde gemeenten geeft aan precies genoeg capaciteit te hebben voor het opvolgen van de signalen. 13% ervaart dat ze echt te weinig capaciteit hebben. Zij blijken gemiddeld genomen in de praktijk ook minder menskracht te kunnen inzetten voor de vroegsignalering; 0,25 fte per 10.000 inwoners (tegen 0,33 fte per 10.000 inwoners gemiddeld). De beleving sluit dus ook aan bij de daadwerkelijke situatie.

Vergeleken met andere gemeenten geeft een kleiner deel van de 100.000+-gemeenten (40%) aan genoeg capaciteit te hebben; 30% van hen heeft iets minder capaciteit dan nodig en 20% heeft echt te weinig capaciteit.

Meer inzet op bereik inwoners bij meer capaciteit

Ondanks dat het merendeel voldoende capaciteit ervaart om de signalen op te volgen, wil 5 op de 6 toch meer doen als er meer ruimte is. Met name activiteiten om het bereik van inwoners te vergroten staan hoog geprioriteerd. Denk aan meer huisbezoeken of meer pogingen om een inwoner te bereiken.

Voldoende capaciteit betekent dus niet altijd dat dat de meest ideale, gewenste situatie is. De processen zullen worden aangepast aan de beschikbare tijd en middelen. Daarmee is er voldoende capaciteit voor de gekozen aanpak. In een vervolgonderzoek (begin 2024) willen we nog kijken naar de samenhang tussen (ervaren) capaciteit en het bereik van inwoners.

Toen vroegsignalering per 1 januari 2021 onderdeel werd van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening,  kregen gemeenten daarvoor geen extra financiering van het Rijk. Dit vanuit de gedachte dat vroegsignalering uiteindelijk aan de achterkant een besparing oplevert. Dit vroeg dus om een investering van de gemeenten zelf.
Uiteindelijk heeft het demissionair kabinet Rutte IV (Minister Schouten) eind 2022 voor de komende jaren structureel 120 miljoen euro beschikbaar gesteld voor de aanpak van aanpak van geldzorgen, armoede en schulden, waarbij een groot gedeelte naar de gemeenten gaat. Daarnaast is er zowel in 2023 als in 2024 50 miljoen aan incidentele financiële middelen vrijgemaakt voor vroegsignalering en bijzondere bijstand.

Er is geen eenduidige manier waarop de capaciteit en het budget voor vroegsignalering worden vastgesteld. Er zijn drie manieren van bekostiging die ongeveer even vaak voorkomen:

• Er is geen eigen budget; het is onderdeel van het budget van schuldhulpverlening.
• er is een vast budget voor de gehele vroegsignalering (uitvoering en aansturing).
• Er is alleen een vast budget voor de uitvoering.

De verschillen naar omvang van de gemeente zijn beperkt:

• bij gemeenten tot 25.000 inwoners: vroegsignalering iets vaker geen eigen budget (bij 41%)
• bij gemeenten met 25.000-50.000 inwoners: iets vaker alleen een vast budget voor het uitvoerende team (bij 35%)
• bij gemeenten met 50.000-100.000-gemeenten; iets vaker voor de gehele vroegsignalering een vast budget (bij 39%)

We hebben de gemeenten gevraagd welk budget zij beschikbaar hebben voor vroegsignalering. Een derde van de ondervraagde gemeenten kon die vraag niet beantwoorden. Van de overige gemeenten (n=97) heeft 60% jaarlijks een budget en nog eens 14% zowel een structureel als incidenteel budget. Eén op de zes respondenten voert de vroegsignalering uit met uitsluitend incidentele middelen.

Het totale beschikbare budget voor vroegsignalering loopt uiteen tussen gemeenten; van € 0,27 tot € 5,70 per inwoner. Gemiddeld heeft een gemeente € 2,63 per inwoner beschikbaar voor vroegsignalering.

Gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners hebben minder te besteden (€ 1,85 per inwoner) dan gemeenten met meer of minder inwoners. Dit is in lijn met de bevinding dat ze minder capaciteit hebben per 10.000 inwoners hebben. Ook is het gemiddelde budget met € 1,36 beduidend lager bij gemeenten die vrijwilligers inzetten (n=8).

In 2023 is er eenmalig € 50 miljoen aan gemeenten verstrekt voor extra inzet op vroegsignalering en bijzondere bijstand. Ook in 2024 wordt via het gemeentefonds € 50 miljoen beschikbaar gesteld voor vroegsignalering van schulden en bijzondere bijstand.

Deze extra incidentele middelen van het Rijk lijken bij minimaal 4 op de 10 gemeenten opgenomen in het budget voor vroegsignalering. De meeste gemeenten geven aan dat de extra middelen worden ingezet om de capaciteit uit te breiden, om zo de aanpak van de vroegsignalering te intensiveren. Daarnaast wil één op de zes de werkwijze herijken om het bereik te vergroten.

Voor een groot deel van de gemeenten lijkt er geen verandering; zij geven aan dat het budget gelijk is gebleven. Dat zal mede komen doordat een derde van de gemeenten geen apart budget heeft voor vroegsignalering omdat het onderdeel is van het budget van schuldhulpverlening. Hierdoor is het moeilijker vast te stellen of er meer middelen voor vroegsignalering zijn.

Ook worden de extra middelen bij sommige gemeenten aan het totale budget toegevoegd of is de bestemming nog onbekend. Ten slotte geeft 1 op de 6 gemeenten aan dat zij het budget inzetten voor de dienstverlening, na dit eerst twee jaar zelf bekostigd te hebben. Hierdoor zal niet altijd worden ervaren dat het budget is veranderd.

In de overeenkomst van het Landelijk Convenant Vroegsignalering staat dat vastenlastenpartners vanaf 30 dagen na het ontstaan van de achterstand signalen mogen aanleveren aan gemeenten. Bij zorgverzekeraars geldt daarnaast een maximum; ze mogen maximaal tot 100 dagen na het ontstaan van de achterstand een signaal aanleveren.

Voordat vastelastenpartners een signaal naar de gemeente sturen, zijn ze wettelijk verplicht zelf een sociaal incassotraject uit te voeren. Binnen deze kaders zijn vastelastenpartners verder vrij om te bepalen wanneer zij een signaal naar de gemeente sturen.

Enerzijds is het onwenselijk dat een gemeente er te vroeg bij is, omdat de inwoner dan nog geen urgentie voelt om met zijn (financiële) situatie aan de slag te gaan. Anderzijds is het streven om iemand in een zo vroeg mogelijk stadium te bereiken en zo te voorkomen dat de betalingsachterstanden al problematische schulden zijn. De vraag is bij welke omvang en/of aantal termijnen achterstand het meest passend is om signalen aan te leveren.

Over het algemeen zijn de gemeenten tevreden over het moment waarop de vastelastenpartners de signalen van de betalingsachterstanden aanleveren. Alleen bij de particuliere verhuur vindt een minderheid dat het signaal op het juiste moment komt; 52% vindt dat die signalen eerder mogen komen.

In iets mindere mate geldt dit ook bij signalen van woningbouwcorporaties en energiemaatschappijen; één op de drie gemeenten geeft aan dat die signalen eerder mogen komen. Signalen van waterbedrijven kunnen volgens een kwart van de gemeenten wel iets later komen dan nu het geval is. 

Gewenste aanlevermoment

Wat is dan het meest gewenste moment om als gemeente een signaal te ontvangen? De gemeenten die vinden dat de signalen te vroeg of te laat komen, hebben dit aangegeven. 

Huur

De meeste gemeenten spreken de wens uit om een huurachterstand na één maand te melden, zowel bij sociale als particuliere huur. Zo geeft een gemeente aan: 'We zijn van mening dat de melding na 1 maand op zijn plaats is, omdat de ervaring leert dat voorafgaand aan het niet voldoen van de huur andere betalingen zoals energie en ziektekosten eerder niet zijn voldaan.'

Naast één maand, noemen meerdere gemeenten dat ze na twee maanden achterstand het huursignaal willen ontvangen. Een aantal noemen een bedrag, waarbij bedragen van € 500 en € 1.000 worden genoemd.

Tegelijkertijd geven een aantal gemeenten ook aan dat woningbouwcorporaties niet te snel signalen moeten aanleveren; ze willen niet telkens signalen van ‘slepers’ krijgen; mensen die maandelijks net te laat betalen.

Zorg

Van alle genoemde alternatieve momenten, werd twee maanden achterstand het meest benoemd. Daarnaast deden twee gemeenten de suggestie om het signaal bij vier maanden achterstand te herhalen als er geen contact is geweest en de achterstand nog niet opgelost, om zo te voorkomen dat iemand in de Regeling wanbetalers van het CAK terechtkomt.

Energie

Ook bij betalingsachterstanden op de energierekening, geven de meeste gemeenten (37 van de 60 gemeenten) aan dat ze na twee maanden achterstand het signaal willen doorkrijgen. Elf gemeenten willen dit al na één maand achterstand. 

Water

Bij signalen van het drinkwaterbedrijf noemen 21 van de 49 gemeenten dat ze na twee maanden achterstand op de kwartaalnota het signaal willen ontvangen. Hierbij geeft één van de gemeenten aan: 'Hoewel de bedragen laag zijn, is een achterstand in de betaling van twee termijnen waardevol om informatie met betrekking tot overige achterstanden te verrijken.'

Meer dan bij de andere vaste lasten, wordt ook een periode van drie maanden achterstand genoemd als passende periode voordat een signaal naar de gemeente gaat.

In de overeenkomst van het Landelijk Convenant Vroegsignalering (LCV) staat ook dat de reguliere vroegsignalen maandelijks op een vast moment worden aangeleverd. Uitzondering hierop zijn eindeleveringssignalen van energiemaatschappijen en signalen van dreigende situaties; die kunnen vastelastenpartners dagelijks aanleveren. Daarnaast zijn er woningcorporaties die meerdere momenten in de maand melden; hierover moeten afspraken met de betreffende gemeente(n) zijn gemaakt.

Driekwart van de gemeenten wil de huidige aanlevering van maximaal 1x per maand behouden. Dit is belangrijk voor de processen van de gemeente.

Gemeenten ontvangen signalen van zorgverzekeraars, verhuurders, energiemaatschappijen en drinkwaterbedrijven. Met een aantal gemeenten lopen pilots voor hypotheekachterstanden en gemeentelijke heffingen. Daarnaast is de gemeente Amsterdam met uitvoeringsorganisatie DUO en netbeheerder Liander een pilot gestart.

Het merendeel van de gemeenten geeft aan meer signalen te willen. Signalen van landelijke uitvoeringsorganisaties staan hoog op de wensenlijst, met name van de Belastingdienst, Dienst Toeslagen, het CJIB en warme doorverwijzingen vanuit deze organisaties.

Bij ‘anders’ worden nog andere schuldeisers genoemd, namelijk het CAK (voor de eigen bijdrage), DUO, de motorrijtuigenbelasting van de Belastingdienst, de kinderopvang, gemeentelijke belastingen en hypotheken.

Toch plaatsen gemeenten ook kanttekeningen bij toevoeging van nieuwe signaalpartners. Extra signalen betekenen namelijk ook extra werk om de signalen op te pakken. Daar is capaciteit voor nodig. Als die er niet is, kan dat betekenen dat een gemeente niet op een passende manier inwoners kan bereiken. Zoals één van de gemeente dit verwoordt: 'Wij ontvangen nu al maandelijks 1000 signalen. Wij geven hier veel geld aan uit en benaderen iedere maand 500 inwoners persoonlijk, maar op een gegeven moment kan een gemeente ook niets anders dan een email of een brief sturen en die komt gewoon op de stapel terecht. Dan schiet je je doel voorbij.'

Extra signalen zijn van meerwaarde als verrijkende informatie voor de huidige signalen, maar niet om afzonderlijk op te volgen, zo bepleit één van de gemeenten. 

De uitwisseling tussen vastelastenpartners en gemeenten is beperkt. Gemeenten krijgen in het softwaresysteem RIS (van Xxllnc) of VPS (van BKR) de signalen aangeleverd. Gemeenten mogen maar een beperkt aantal zaken weer terugkoppelen: signaal i s niet opgepakt, inwoner/klant niet bereikt/wil geen hulp, inwoner/klant wil hulp en sinds kort inwoners/klant is bekend bij schuldhulpverlening. Over de situatie van een persoon -bijvoorbeeld of iemand overleden of verhuisd is, of de correcte contactgegevens- evenals over de inhoud van het contact mag de gemeente niets terugkoppelen.

Een op de drie gemeenten ervaart de beperkte terugkoppeling als een knelpunt binnen de vroegsignalering.

Gemeenten willen op drie terreinen via RIS/VPS meer uitwisseling met vastelastenpartners:

• dat vastelastenpartners aangeven dat een klant/inwoner kort na het versturen van het signaal alsnog de rekening betaalt, zonder het signaal in te trekken (zie figuur);
• dat gemeenten kunnen aangeven dat de contactgegevens niet kloppen, waarop de vastelastenpartner vervolgens actie onderneemt en de juiste gegevens achterhaalt (zie tabel);
• dat gemeenten kunnen aangeven dat een inwoner/klant is overleden of niet meer op dat adres woont (zie tabel).

De gemeenten zijn wat meer verdeeld als het gaat om het daadwerkelijk delen van nieuwe (juiste) contactgegevens met de vastelastenpartners als de aangeleverde gegevens niet kloppen. Om die gegevens te kunnen delen, is ook toestemming van de inwoner nodig.

In een open vraag evaluatievraag, komen positieve geluiden over de vroegsignalering naar voren. Men vindt dat de vroegsignalering goed op weg is. Ze zien het als een belangrijk middel in de preventie.

Niet alleen betalingsproblemen komen zo eerder in beeld, ook signalen op andere leefdomeinen van een huishouden, denk aan verslavingsproblematiek, psychische problemen, opvoedkundige vraagstukken.

Diverse gemeenten adviseren dan ook om door te gaan met de vroegsignalering: 'Geef het de tijd om geworteld te raken.' Daarbij benoemt ook iemand dat het nu meer bekendheid krijgt en dat helpend is hoe er op wordt gereageerd.

Daarbij is men ook kritisch over de verwachtingen ten aanzien van vroegsignalering. Die zijn soms te hoog. Zoals iemand aangeeft: 'Degene op wie de vroegsignalering betrekking heeft, is vrij om te bepalen of hij hulp aanvaardt.'

We hebben de gemeenten expliciet gevraagd of en welke knelpunten zij ervaren binnen de vroegsignalering. Hierbij konden ze maximaal drie punten benoemen. Drie procent ervaart geen enkel knelpunt. Veruit de meeste knelpunten noemen het gemaximeerde aantal van drie (87% van hen). Daarbij is er niet één knelpunt dat er met kop en schouders bovenuit steekt.

De vijf meest genoemde aspecten die gemeenten lastig vinden binnen de vroegsignalering, zijn:

• dat er eindeleveringssignalen van energiemaatschappijen zijn zonder voorafgaand vroegsignaal;
• dat sommige signalen steeds terugkomen, terwijl eerdere contactpogingen niets opleveren;
• de beschikbaarheid van telefoonnummers en/of emailadressen om een inwoner te bereiken;
• de terugkoppeling richting vastelastenpartners;
• de mogelijkheden om informatie op te vragen en/of te delen met andere hulpverlening binnen de gemeente zelf.

Als aanvulling op het punt van de terugkoppeling richting vastelastenpartners, wordt ook genoemd dat er soms helemaal geen terugkoppeling is: 'Binnen Ris Matching is er geen mogelijkheid tot terugkoppeling aan de melders. Dit is voor alle partijen een groot gemis. Niet elke gemeente heeft budget om ook de module RIS Vroegsignalering aan te schaffen.'

Andere punten die gemeenten noemen:

• De kwaliteit van de aangeleverde signalen: de achterstanden kloppen niet, zijn niet compleet of actueel.
• Er is onbekendheid met de (betalings)afspraken tussen vastelastenpartner en inwoner.
• Er is onduidelijkheid over wat privacy/AVG-technisch wel en niet mag.
• De maximale bewaartermijn van zes maanden.

Als de gemeenten één ding mogen veranderen in de wetgeving en/of de processen rondom de vroegsignalering, willen ze het liefste:

• Meer samenwerking met vastelastenpartners: meer contact, uitwisseling en terugkoppeling.
• Meer mogelijkheden voor gegevensuitwisseling binnen de gemeente: het moet makkelijker zijn om signalen of informatie te kunnen delen binnen de gemeente.
• Striktere kaders voor het doorgeven van signalen: om te zorgen dat signalen op het juiste moment en met passende bedragen naar de gemeente worden gestuurd, zodat gemeenten alleen relevante signalen hoeven op te pakken.
• Meer signaalpartners: de mogelijkheid bieden dat meer schuldeisers zich kunnen aanmelden
• Minder vrijblijvendheid: in sommige situaties -bij problematische schulden of terugkerende huishoudens- zou het wenselijk zijn dat er een vorm van verplichting tot hulpacceptatie mogelijk is.

Daarnaast worden ook de volgende aspecten genoemd:

• Geen verplichting om op alle signalen op te volgen
• Meer aandacht voor de functie en wat daar bij komt kijken
• Verplichting richting vastelastenpartners voor het aanleveren van juiste en volledige contactgegevens
• Zorgen dat het softwareprogramma gebruiksvriendelijker wordt

Samenwerking met en terugkoppeling aan vastelastenpartners

Meer contact met de vastelastenpartners wordt veruit het meeste genoemd als verbetering. Er zouden  meer gegevens teruggekoppeld moeten kunnen worden naar de schuldeiser. Meer terugkoppeling zorgt ook voor meer onderling begrip.