Het Handvest overheid-burger als hulpmiddel voor de dienstbare overheid

Tijdens een excursie op het Divosa-congres in Heerlen presenteerde Coen Modderman, hoogleraar decentrale overheden aan de Open Universiteit, het Handvest overheid-burger. Dit handvest is volgens hem bij uitstek geschikt voor het sociaal domein: ‘Juist wanneer mensen in een kwetsbare positie zitten, kan een dienstbare houding van de overheid veel voor hen betekenen.’

Hoe kun je zo’n handvest het beste omschrijven? ‘Zie het als een servicebelofte, zoals je die kent van openbare vervoersbedrijven of ziekenhuizen: zij leggen vast wat passagiers of patiënten mogen verwachten’, vertelt Coen Modderman. ‘Stel dat de overheid ook zo’n belofte zou doen aan inwoners: wat zou daar dan in moeten staan? Wat durf je als overheid aan dienstbaarheid te beloven? En hoe laat je dat zien, bijvoorbeeld in teksten in beschikkingen of in de ontvangstruimte van het gemeentehuis?’

Toeslagenschandaal en ontwikkeling bestuursrecht 

Onder meer het toeslagenschandaal was een aanleiding voor juristen uit de praktijk en wetenschap van de Vereniging voor bestuursrecht om onder de noemer #Bestuursrechtbeter met deze vragen aan de slag te gaan en het Handvest overheid-burger op te stellen. Het handvest past ook in een bredere ontwikkeling in het bestuursrecht, namelijk die van toegenomen aandacht voor responsiviteit, de menselijke maat en evenredigheid.

Dat zie je volgens de hoogleraar bijvoorbeeld terug in het soepeler omgaan met termijnen in bezwaarprocedures en bij de bestuursrechter, vooral als er geen belangen van derden spelen. Ook is er meer oog voor het perspectief en het ‘doenvermogen’ van inwoners bij het maken van beleid en regels. In de rechtspraak weegt het perspectief van inwoners nu zwaarder bij het vertrouwensbeginsel en is er meer ruimte voor maatwerk bij het evenredigheidsbeginsel. Daarnaast is de Wet versterking waarborgfunctie Algemene wet bestuursrecht in voorbereiding, die deze ontwikkeling verder beoogt te ondersteunen.

Dienstbaarheidsbeginsel in het wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb 

In de consultatieversie van het wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Algemene wet bestuursrecht staat dat er een nieuw artikel aan de wet zou moeten worden toegevoegd, namelijk: ‘Het bestuursorgaan stelt zich bij het uitoefenen van zijn taak dienstbaar op.’

‘Dienstbaarheid houdt volgens het wetsvoorstel in dat het bestuur de inwoner centraal stelt,’ legt Coen Modderman uit. ‘Het zou een basishouding moeten zijn, die vraagt om voortdurend bewustzijn van de gevolgen van het eigen handelen voor inwoners. Beleid en uitvoering moeten daarom zo worden ingericht dat de belangen van inwoners zo goed mogelijk tot hun recht komen.’ Dat klinkt misschien erg abstract. In de memorie van toelichting wordt dan ook verwezen naar het Handvest als hulpmiddel om het dienstbaarheidsbeginsel concreter uit te werken.

De normen in het handvest zijn gebaseerd op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, de behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman en publieke waarden. Het handvest vertaalt deze uitgangspunten naar concrete en toepasbare afspraken voor gemeenten, ook om invulling te geven aan hun zorgplicht voor passende ondersteuning aan inwoners én aan het dienstbaarheidsbeginsel.

Meer vertrouwen in de overheid 

Volgens Coen Modderman is het Handvest overheid-burger breed inzetbaar binnen de gemeente, en bij uitstek in het sociaal domein. ‘Juist wanneer inwoners in een kwetsbare positie zitten, kan zo’n dienstbare houding veel betekenen.’

Daarmee sluit het Handvest ook goed aan op het programma Robuuste rechtsbescherming. Door de normen uit het handvest na te leven, zoals duidelijke communicatie, snelle en transparante besluitvorming en persoonlijk contact bij een bezwaar of klacht, wordt het voor inwoners eenvoudiger om te begrijpen wat hun rechten zijn en hoe ze deze kunnen benutten. En dat draagt bij aan het vertrouwen van inwoners in de overheid.

Een lokale variant van het handvest 

Nadat het handvest was opgesteld, volgde een belangrijke stap om het ook echt onder de aandacht te brengen. In juni 2023 werd het handvest door hoogleraar bestuurskunde Bert Marseille, een van de opstellers, aangeboden aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die het bestuurlijk omarmde. Hij ging, soms samen met Coen Modderman, vervolgens op tour door bestuurlijk Nederland. Ze spraken met diverse decentrale overheden en (beroeps)verenigingen, en boden aan mee te denken over hoe je het handvest – of een lokale variant – kunt invoeren en uitdragen. In 2024 zette de gemeente Enschede als eerste haar handtekening onder het handvest.

Tijdens de tour waren uiteenlopende reacties te horen. Sommige gemeenten zeggen: ‘Dit doen we al’, terwijl anderen vinden dat het te veel gevraagd is. De meest voorkomende reactie? ‘Dit lukt ons nog niet volledig, maar we willen er wel naartoe werken.’

Tevreden inwoners en een kostenbesparing 

Voor die laatste groep heeft Coen Modderman een aantal adviezen: ‘Werk stapsgewijs aan een gewenst niveau van dienstbaarheid. Of ontwikkel een lokale (tussen)variant van het handvest. Norm 11 biedt bovendien ruimte voor flexibiliteit: je legt je er niet op vast dat alles altijd precies zo gaat, al blijft dat wel het streven.’ Maak je je als gemeente zorgen over de kosten? ‘Meer dienstbaarheid en daardoor meer tevreden inwoners leveren niet alleen maatschappelijk en moreel winst op – maar kunnen ook zorgen voor minder klachten en procedures, en daarmee juist kosten besparen,’ aldus de hoogleraar.

Tijdens de excursie met gemeenten op het Divosa-voorjaarscongres in Heerlen merkte hij in de reacties een mooie combinatie van ambitie en realiteitszin. Dat stemt hem hoopvol: ‘Dat zijn precies de twee ingrediënten die zowel in het handvest terugkomen als nodig zijn in de praktijk van de overheid.’ Geïnteresseerde gemeenten zijn welkom om contact met hem op te nemen via coen.modderman@ou.nl.