Gemeenten ontvangen via de algemene uitkering in het gemeentefonds middelen voor de uitvoering van de Participatiewet en middelen voor het minimabeleid. Vanaf 2023 worden het klassieke re-integratiebudget en de participatiemiddelen voor de nieuwe doelgroepen ‘begeleiding regulier’ en ‘voormalig Wajong’ overgeheveld naar de algemene uitkering in het gemeentefonds. De verdeling van het cluster Participatie wordt herijkt.

De middelen voor uitvoering Participatiewet, minimabeleid, klassieke re-integratie en participatie nieuwe doelgroepen zijn vanaf 2023 niet (meer) apart zichtbaar. Met name gemeenten en uitvoeringsorganisaties die de bekostiging willen (blijven) baseren op de rijksfinanciering, willen weten hoe deze fictieve budgetten ook in de toekomst berekend kunnen blijven worden. 

Opdracht

Cedris en Divosa vroegen aan Berenschot om na te gaan hoe individuele gemeenten de middelen die zij vanaf 2023 ontvangen, in het cluster Participatie (indicatief) meerjarig kunnen uitsplitsen naar de onderdelen uitvoering, minimabeleid, re-integratie klassiek en participatie nieuw. En om hiertoe een handreiking en een rekentool op te stellen. 

Onderzoeksvragen

In de handreiking en de rekentool worden de volgende onderwerpen uitgewerkt: 

• De hoogte van de meerjarige middelen die individuele gemeenten ontvangen voor uitvoering, minimabeleid, re-integratie klassiek en participatie nieuw voor 2023 en vanaf 2023.   
• De werking van de financieringssystematiek van deze budgetten voor en vanaf 2023. 
• Een verklaring van de verschillen tussen de budgetten voor en vanaf 2023 voor individuele gemeenten. 
• Wijze waarop individuele gemeenten jaarlijks kunnen berekenen hoeveel geld ze vanaf 2023 ontvangen voor uitvoering, minimabeleid, klassieke re-integratie en participatie nieuw.

Toelichting op het diagram

1. Toelichting BUIG-budget
2. Toelichting Participatiebudget
3. Toelichting Cluster Participatie in het gemeentefonds

Via het BUIG-budget ontvangen gemeenten middelen voor het betalen van bijstandsuitkeringen en loonkostensubsidies. Het deel van de uitkeringen wordt geheel of gedeeltelijk historisch of objectief verdeeld, afhankelijk van de gemeentegrootte.

Het deel voor de loonkostensubsidies wordt vanaf 2022 verdeeld op basis van realisatie: het budgetaandeel is gelijk aan het gerealiseerde aandeel in de LKS-uitgaven in het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar.

Het macrobudget LKS is gelijk aan de gerealiseerde uitgaven in het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar plus de verwachte macrotoename van de LKS-uitgaven.

De middelen in het Participatiebudget kennen hun eigen financieringssystematiek: 

• Gemeenten ontvangen participatiemiddelen voor de nieuwe doelgroep in de Participatiewet. Het bedrag wordt vanwege de groei van deze groep, elk jaar groter. In de financiering wordt onderscheid gemaakt tussen de begeleidingsmiddelen voor de doelgroep ‘beschut’ en de doelgroep ‘regulier’.

  Voor de mensen die voorheen in de Wajong zouden zijn terecht gekomen, ontvangen gemeenten de participatiemiddelen die voorheen beschikbaar waren voor het UWV. De middelen worden verdeeld op basis van de instroom in de wachtlijst Wsw en de instroom in de werkregeling Wajong in de jaren voorafgaand aan de invoering van de Participatiewet.
   

• De rijksbijdrage Wsw gaat met het krimpen van de doelgroep Wsw, elk jaar omlaag. Het budget wordt verdeeld op basis van het historisch aandeel in de uitgaven, gecorrigeerd voor de verwachte stijging of daling van het aandeel.
   
• Het klassieke re-integratiebudget is een landelijk vast budget dat op gemeenteniveau vooral meebeweegt met het aantal bijstandsgerechtigden en is bedoeld voor de re-integratie, die voorheen (voor de invoering van de Participatiewet) werd uitgevoerd in het kader van de Wet werk en bijstand.

De herijking heeft vooral betrekking op het cluster Participatie in het gemeentefonds. Een deel van de participatiemiddelen wordt vanaf 2023 overgeheveld naar het cluster Participatie. 

De middelen in het cluster Participatie (voor herijking) zijn gebaseerd op de apparaatslasten van gemeenten voor inkomensdienstverlening, de apparaatslasten participatie, voor zover die niet uit andere geldstromen gefinancierd worden. Daarnaast valt het minimabeleid, waaronder schuldhulpverlening, onder dit cluster. Het cluster wordt verdeeld op basis van zeven verdeelkenmerken, waaronder het aantal bijstandsgerechtigden, het aantal huishoudens met een laag inkomen en het aantal inwoners. 

Na de herijking worden, naast de hiervoor genoemde posten, de volledige participatiemiddelen overgeheveld naar het cluster, met uitzondering van de begeleidingsmiddelen beschut en de Wsw. De verdeling is herijkt. Het cluster wordt verdeeld op basis van vier verdeelkenmerken: bijstandsontvangers, aantal loonkostensubsidies, huishoudens met een laag inkomen en het aantal inschrijvingen in het doelgroepregister.

Voordat we een toelichting geven op het gebruik van de rekentool, gaan we eerst in op de wijze waarop berekend wordt hoeveel geld er in het gemeentefonds zit. We onderzoeken het cluster Participatie.

De algemene uitkering in het gemeentefonds (zie ook de bijlage) is opgebouwd uit clusters. Clusters worden ook wel fictieve budgetten genoemd. Het gemeentefonds is kostengeoriënteerd. Binnen een cluster worden de kosten die gemeenten maken op een bepaald terrein zoveel mogelijk geëgaliseerd. 

Het cluster Participatie bestaat uit de middelen voor de uitvoering van de Participatiewet, de begeleiding van de nieuwe groepen in de Participatiewet, de klassieke re-integratie en het minimabeleid (waaronder de schuldhulpverlening).

De budgetten per maatstaf in de algemene uitkering in het gemeentefonds kunnen als volgt worden berekend:

Bedrag per eenheid x Aantal eenheden x Uitkeringsfactor GF = Uitkering per maatstaf

De bedragen binnen de verschillende clusters worden berekend op basis van een aantal maatstaven. De maatstaven zijn gecorreleerd met de kosten die binnen het cluster worden gemaakt. Het cluster Participatie bestaat (vanaf 2023) uit de volgende maatstaven: bijstandsontvangers, loonkostensubsidies, inschrijvingen doelgroepenregister en huishoudens met laag inkomen.

Per maatstaf is er een bedrag per eenheid vastgesteld. De aantallen per maatstaf (bijvoorbeeld aantal bijstandsontvangers) worden vermenigvuldigd met het bedrag per eenheid (bijvoorbeeld bedrag per bijstandsontvanger). Dat leidt tot het zogenoemde basisbedrag. Het basisbedrag wordt vermenigvuldigd met de zogenoemde uitkeringsfactor.

De uitkeringsfactor is in alle clusters en voor alle maatstaven gelijk. De uitkeringsfactor is bedoeld om aansluiting te krijgen tussen het totaal van de basisbedragen en het totaal budget dat op de rijksbegroting beschikbaar is voor het gemeentefonds.

Kortom, het bedrag dat beschikbaar is in het cluster Participatie, wordt berekend door de aantallen van de verschillende maatstaven te vermenigvuldigen met de bedragen per eenheid en deze te vermenigvuldigen met de uitkeringsfactor. De som van deze bedragen is gelijk aan het bedrag dat in enig jaar beschikbaar is in het cluster Participatie.

De rekentool biedt gebruikers bij gemeenten en (gemeentelijke) uitvoeringsorganisaties van de Participatiewet handvatten om het bedrag in het cluster Participatie in de algemene uitkering in het gemeentefonds te vertalen naar een functionele indeling.

De vraag is hoe hoog de (sub)budgetten zijn in termen van de indeling die werd gehanteerd voor de herijking van het gemeentefonds. Hiervoor lieten we zien dat er voor de herijking middelen in het cluster zaten voor de uitvoering van de Participatiewet en voor het minimabeleid.

Vanaf 2023 zijn de volgende middelen in het cluster Participatie opgenomen: 

• Uitvoering Participatiewet
• Begeleiding van de nieuwe doelgroepen
• Klassieke re-integratie
• Minimabeleid

Met behulp van de rekentool kan per gemeente worden berekend hoeveel geld er per jaar in het cluster Participatie zit, uitgesplitst naar deze vier functionaliteiten. Hierna geven we aan hoe per gemeente (a) het totale bedrag in het cluster Participatie kan worden berekend en (b) hoe dat vertaald kan worden naar de functionele indeling.

We gaan uit van de bedragen en aantallen op basis van de septembercirculaire 2022. 

In cel A1 vult de gebruiker de naam van de gemeente in. De tool berekent ook het landelijk totaalbedrag in het cluster Participatie. Daarvoor moet de gebruiker ‘totaal’ aanklikken. Daarmee worden de landelijke totaalbedragen opgehaald. 

Vervolgens laat de tool in blok A de (basis)bedragen per jaar per eenheid zien, binnen het cluster Participatie. In het cluster Participatie zitten vier maatstaven: bijstandsontvangers, loonkostensubsidies, inschrijvingen doelgroepenregister en lage inkomens. 

In blok B staan de jaarlijkse uitkeringsfactoren. De uitkeringsfactor kan elk jaar verschillend zijn. 

Blok C toont de bedragen per eenheid inclusief de uitkeringsfactor. Het bedrag per eenheid met uitkeringsfactor is gelijk aan de basisbedragen per eenheid maal de uitkeringsfactor (bedragen in blok A maal bedragen in blok B).

In blok D staat het aantal eenheden. Dat zijn de aantallen op basis waarvan het bedrag in het cluster Participatie wordt berekend. Deze aantallen staan in de bestanden die het ministerie van BZK beschikbaar stelt met de septembercirculaire. 

Blok E berekent de basisbedragen die in het gemeentefonds beschikbaar zijn. De basisbedragen zijn gelijk aan de basisbedragen per eenheid maal het aantal eenheden. 

Blok F berekent de totale bedragen in het gemeentefonds. De totale bedragen zijn gelijk aan de bedragen per eenheid inclusief de uitkeringsfactor, maal het aantal eenheden (blok A maal B maal D), ofwel de basisbedragen maal de uitkeringsfactoren (blok E maal B).

Blok G heeft een iets andere opbouw. In dit blok staan de bedragen per eenheid om te komen tot de functionele indeling. Aan de hand daarvan kan het bedrag in het cluster vertaald worden naar de verschillende kostencategorieën (functionele indeling). We geven eerst een toelichting op de structuur van dit blok. Vervolgens onderbouwen we de bedragen per eenheid. 

De uitvoeringskosten bestaan uit de kosten die worden gemaakt voor de uitkeringsverstrekking (inclusief handhaving) en voor het verstrekken van de loonkostensubsidie (inclusief de loonwaardebepaling). Voor de berekening van het bedrag voor de uitvoeringskosten, hanteren we een bedrag per bijstandsontvanger en een bedrag per verstrekte loonkostensubsidie. We baseren ons op de gemiddelde bedragen per bijstandsontvanger, zoals berekend bij de herijking van het cluster in 2015 (bron: Herijking gemeentefonds sociaal domein, AEF, 2020). Het bedrag is geïndexeerd. Het bedrag per loonkostensubsidie is berekend door het totaalbedrag in het cluster voor loonkostensubsidies (circa €6.500,-) te verminderen met het bedrag voor begeleidingskosten (zie hierna). 

De begeleidingskosten hebben betrekking op de nieuwe groepen in de Participatiewet. Het gaat om mensen die voorheen in de Wsw en/of de Wajong zouden zijn terecht gekomen. Vaak gaat het om mensen met een loonkostensubsidie. Als basis voor de berekening van het bedrag voor deze activiteit hanteren we een bedrag per verstrekte loonkostensubsidie. We gaan uit van de geïndexeerde begeleidingskosten die zijn berekend door het ministerie van SZW bij de invoering van de Participatiewet. 

Voor de re-integratiemiddelen gaan we uit van het bedrag dat per inschrijving in het doelgroepenregister in het gemeentefonds zit en van een bedrag per bijstandsgerechtigde. Het totaal bedrag is gelijk aan het bedrag in het gemeentefonds dat samenhangt met het doelgroepenregister. Het bedrag per bijstandsgerechtigde is berekend aan de hand van het totaalbedrag dat voor klassieke re-integratie en voor voormalig Wajong in de algemene uitkering in het gemeentefonds is geplaatst. 

Voor het minimabeleid berekenen we een bedrag dat gelijk is aan het bedrag in het cluster Participatie voor de maatstaf huishoudens met een laag inkomen. Daarbovenop komt een bedrag per bijstandsgerechtigde. Het bedrag per  bijstandsgerechtigde is gelijk aan het bedrag voor minimabeleid dat in 2023 in het gemeentefonds is geplaatst minus het bedrag voor lage inkomens, gedeeld door het aantal bijstandsgerechtigden. 

Voor de berekening van de functionele indeling tellen de bedragen per bijstandsgerechtigde op tot het totaalbedrag dat per bijstandsontvanger in het gemeentefonds zit (circa €6.500,-). Datzelfde geldt voor het aantal loonkostensubsidies (eveneens €6.500,-).

Blok H toont de bedragen die binnen het cluster aanwezig zijn voor de verschillende functionaliteiten: uitvoering, begeleiding, klassieke re-integratie en minimabeleid. De bedragen per functionaliteit worden berekend door de bedragen per eenheid (blok G) te vermenigvuldigen met het aantal eenheden (blok D). 

• Uitvoering: het bedrag voor de uitvoering wordt berekend door de uitvoeringsmiddelen per bijstandsontvanger te vermenigvuldigden met het aantal bijstandsontvangers en daarbij op te tellen de uitvoeringsmiddelen per loonkostensubsidie vermenigvuldigd met het aantal loonkostensubsidies. 
   
• Begeleiding: het bedrag voor begeleiding is gelijk aan de begeleidingsmiddelen per loonkostensubsidie maal het aantal loonkostensubsidies. 
   
• Re-integratieklassiek: gelijk aan de som van het re-integratiebedrag per bijstandsgerechtigde maal het aantal bijstandsgerechtigden plus het totaalbedrag voor de inschrijvingen in het doelgroepenregister. 
   
• Minimabeleid: bedrag per bijstandsgerechtigde maal het aantal bijstandsgerechtigden plus het totaalbedrag voor lage inkomens in het cluster Participatie.
   
• Marge: het totaal van de berekende bedragen voor uitvoering, begeleiding, klassieke re-integratie en minimabeleid is niet noodzakelijk gelijk aan het totaalbedrag in het cluster Participatie. De bedragen komen wel bij elkaar in de buurt. Het verschil tussen het beschikbare totaal en het berekende totaal, noemen we de marge.

Uitkeringsfactor

Via de normeringssystematiek wordt jaarlijks de omvang van het gemeentefonds bepaald (voeding). De uitkeringsfactor is de verhouding tussen de voeding en de totale landelijke uitkeringsbasis. De uitkeringsfactor wordt afgerond op 3 decimalen achter de komma. (bron: ministerie van Financiën)

Clusters

De algemene uitkering aan gemeenten via het gemeentefonds is vrij besteedbaar. Gemeenten krijgen hem dan ook als één integraal budget. ‘Onder de motorkap' bestaat de verdeling echter uit verschillende verdeelmodellen (clusters). Ieder van deze verdeelmodellen hangt samen met een aantal samenhangende taken, en de kosten die gemeenten voor deze taken maken. (bron: AEF)

‘Trap op, trap af’ systematiek

De normeringsystematiek ‘samen trap op, samen trap af’ bestaat sinds 1994 en bewerkstelligt een evenredig, actuele, inzichtelijke en beheersbare indexatie van het Gemeentefonds. Het betreft één integrale indexatie voor zowel loon-, prijs- als volumeontwikkelingen.

Beleidsintensiveringen, ombuigingen, mee- en tegenvallers en nominale ontwikkelingen op de Rijksbegroting hebben via de normeringsystematiek direct invloed op de omvang van het Gemeentefonds (‘samen de trap op, samen de trap af’). Doel van de normeringsystematiek is dat budgettaire lusten of lasten op rijksniveau evenredig worden door vertaald naar de ontwikkeling van het gemeentefonds. (bron: ministerie van Financiën)

Algemene uitkering uit het gemeentefonds

Het gemeentefonds bestaat uit de algemene uitkering, integratie-uitkeringen en decentralisatie-uitkeringen. De algemene uitkering wordt verstrekt aan alle gemeenten en komt ten goede aan de algemene middelen. 

Integratie-uitkering uit het gemeentefonds

Uitkering die wordt toegepast als overheveling van een specifieke uitkering of eigen middelen naar de algemene uitkering bezwaarlijk is vanwege de omvang van de herverdeeleffecten. De integratie-uitkering voorziet dan in een geleidelijke overgang naar de algemene uitkering. 

Decentralisatie-uitkering uit het gemeentefonds

Sinds 2008 bestaat binnen het gemeentefonds naast de algemene uitkering en de integratie-uitkering de decentralisatie-uitkering. De verdeling van de decentralisatie-uitkering volgt evenmin als de integratie-uitkering de regels van de verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds.

Anders dan bij de integratie-uitkering, waar de termijn van overheveling naar de algemene uitkering van tevoren vaststaat, ontbreekt bij de decentralisatie-uitkering een dergelijke termijn. Dat maakt de uitkering geschikt voor de overheveling van specifieke uitkeringen, ook als die termijn nog niet bekend is. Ook maakt het de uitkering geschikt voor middelen die slechts tijdelijk beschikbaar zijn.

Divosa

Aidadreef 8 | 3561 GE Utrecht
Postbus 9563 | 3506 GN Utrecht
030 233 23 37
info@divosa.nl
divosa.nl

Auteurs

Bureau Berenschot, in opdracht van Divosa en Cedris

Webredactie

Remco van Brink (Divosa)

Versie

December 2022