Gemeenten aan de slag met datagedreven werken

Begrotingen voor de specialistische jeugdhulp die iedere keer weer werden overschreden, soms zelfs met twee tot drie ton. Het was de DUO-gemeenten (Diemen, Uithoorn en Ouder-Amstel) een doorn in het oog. Waar kwamen die overschrijdingen vandaan? En hoe konden dit soort verrassingen in de toekomst worden voorkomen? Datagedreven werken moest uitkomst bieden.

‘De noodzaak om meer met data te werken was hoog, want die verkeerde prognoses zorgden voor veel stress binnen de organisatie’, vertelt Jantine Waijenberg, die twee jaar geleden werd ingehuurd als programmanager datagedreven werken. Ze merkte bij binnenkomst meteen dat beleidsadviseurs gewend waren om meteen in actie te komen bij een probleem, in plaats van eerst even stil te staan bij wat ze nu precies wilden bereiken. ‘Er werd voorbijgegaan aan vragen als: hoe ziet onze lokale situatie er eigenlijk uit of waar zouden we het gemeenschapsgeld het beste aan uit kunnen geven? En wat heeft bewezen effect? Er werd nauwelijks gebruikgemaakt van wetenschappelijk kennis of onderzoek.’ 

Onderbuikgevoel

Waijenberg ontwikkelde een training voor beleidsadviseurs om te leren data te gebruiken in het beleidsproces. ‘Zodat ze niet meer alleen dingen op onderbuikgevoel doen of op basis van kennis en ervaring, maar echt ook data daaraan toevoegen. We zijn begonnen met zo’n dertig beleidsadviseurs in het sociaal domein. Aan de hand van een actueel vraagstuk zijn ze gaan oefenen met datagedreven werken, de werkwijze, de instrumenten en de formats.’

Multidisciplinaire teams

Het is volgens Waijenberg cruciaal om eerst samen duidelijk te krijgen welke vragen je beantwoord wilt hebben als je datagedreven gaat werken, omdat één iemand nooit alles kan weten. Ze zette daarom multidisciplinaire teams op bestaande uit beleidsadviseurs, uitvoerders, ICT’ers, een beleidsanalist, financieel adviseur, contractmanager en iemand van privacy en ethiek. ‘Door elkaar te voeden met vragen, kun je veel beter bepalen welke analyses er nu eigenlijk nodig zijn en welk antwoord die je gaan geven. En voor ICT’ers is het belangrijk om te weten waarom iets wordt gevraagd, zodat zij uiteindelijk de juiste data presenteren. Door alle disciplines bij elkaar te brengen, kom je tot het optimale resultaat.’

Anticiperen

‘In het geval van de specialistische jeugdhulp ging het er niet eens zozeer om dat het budget werd overschreden, want dat is een landelijk probleem’, vervolgt Waijenberg, ‘maar dat het pas heel laat duidelijk werd dat dat überhaupt ging gebeuren én om welk bedrag het dan ongeveer zou gaan.’ Om daarop beter te anticiperen, is onder meer data verzameld over het aantal cliënten dat gebruikmaakt van de jeugdzorg, van welke type jeugdzorg en wat daar de kosten van zijn. ‘Door dit bij elkaar te brengen op een dashboard dat iedereen in de dagelijkse praktijk gebruikt, kon de raad dit jaar al in een vroegtijdig stadium worden geïnformeerd over de kosten. En zo ook gedwongen worden om bepaalde keuzes te maken om niet opnieuw tot een forse overschrijding te komen.’

Nog meer successen: ‘In 2022 week de berekende prognose op basis van de trends en ontwikkelingen maximaal 1,9 procent af van de daadwerkelijke uitgaven. Daarvoor mogen we ons echt op de borst kloppen. Daarnaast zijn de beleidsadviseurs enthousiast en hebben ze bij het management laten weten dat ze niet meer overtuigd hoeven te worden van deze werkwijze. Ze vragen alleen de ruimte om met datagedreven werken te experimenteren en fouten te mogen maken. Ook willen ze een vraagbaak bij wie ze terechtkunnen als het even niet lukt. Dat kunnen nieuwe medewerkers zijn die al gewend waren zo te werken, maar het kan ook zijn dat er superusers worden opgeleid. DUO wil hierin in de toekomst niet meer afhankelijk zijn van externen.’ 

Betere keuzes

Andere onderwerpen waarmee DUO datagedreven aan de slag is gegaan, zijn bestaanszekerheid, de nieuwe Wet inburgering, de Participatiewet en dienstverlening. Waijenberg: ‘De raad wilde ook voor de Wmo een verbeterde prognose, maar omdat daar al een Wmo-voorspelmodel voor bestaat, zijn we dat niet zelf gaan ontwikkelen. Dat voorspelmodel blijkt ook gewoon prima te werken. De ontwikkeling van een veiligheidsdashboard hebben we na de opdrachtformulering afgeblazen, omdat we daar in 2023 niet genoeg capaciteit voor hadden. Er worden nu aan de voorkant veel betere keuzes gemaakt van waar we aan gaan werken.’

DUO wil dat alle medewerkers in 2030 datagedreven werken. Niet alleen in het sociaal domein, maar ook in de andere domeinen. ‘Dit is niet iets wat je in een jaar of twee jaar hebt gerealiseerd’, besluit Waijenberg. ‘Dit is een proces met een lange doorlooptijd, waarbij je alles in de organisatie moet aanraken om over de volle breedte echt datagedreven te gaan werken.’ DUO is zich hiervan bewust en heeft inmiddels Ludo de Leth als vaste programmanager aangesteld. Waijenberg gaat nu andere gemeenten op weg helpen. 

‘We willen beleid en besluitvorming onderbouwen met objectieve en feitelijke gegevens. Maar we waren steeds heel veel tijd kwijt met uitzoeken waar we bepaalde data konden vinden. Dat was totaal niet efficiënt’, zegt Kristian Coppoolse, senior beleidsadviseur arbeidsmarktregio Zeeland. En dus gooide de arbeidsmarktregio het over een andere boeg. 

‘We zijn met verschillende partijen bij elkaar gekomen, waaronder UWV, provincie Zeeland, centrumgemeente Goes en onderwijsinstellingen, om te kijken hoe we dat met zijn allen beter en slimmer konden aanpakken.’ In 2022 hebben de provincie Zeeland en de arbeidsmarktregio Zeeland daartoe de Data Alliantie Zeeland Arbeidsmarkt opgezet, een netwerkstructuur om data te ontsluiten voor verschillende gebruikers. ‘Door verzamelde data bij elkaar te brengen, hebben we nu al veel nieuwe inzichten gekregen’, zegt Coppoolse.

Eenvoudig en goedkoop

Na een voorbereiding van ruim twee jaar ging in de zomer van 2022 het arbeidsmarktplatform ArbeidsmarktInZicht Zeeland de lucht in. Het openbare dashboard is ontwikkeld door onderzoeksbureau Etil en telt vier pijlers: economie, arbeidsmarkt, onderwijs en skills (potentie van mensen). ‘We hadden de keuze om zelf een heel dataverzamelsysteem te bouwen of gebruik te maken van iets dat al bestond. Dat laatste bleek verreweg de eenvoudigste en goedkoopte optie. Het dashboard is primair bedoeld voor beleidsmakers en bestuurders, maar ook mensen van de Werkgeverservicepunten (WSP’s), werkgevers, brancheorganisaties en onderwijspartijen kunnen er profijt van hebben.’ Het grote voordeel van dit dashboard is volgens Coppoolse dat het niet alleen wordt gevoed met data van UWV, maar ook van andere partijen, zoals CBS en SBB (Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven).  

Eyeopener

Het platform biedt daarnaast een aanknopingspunt voor verdiepende analyses die door het Kenniscentrum Zeeuwse Samenleving van de HZ University of Applies Sciences worden uitgevoerd. Inmiddels zijn er twee gedaan, over onbenut arbeidspotentieel en over energietransitie. ‘In het geval van onbenut arbeidspotentieel wilden we er via data-analyse achter komen waar die groep uit bestaat. Zijn het jongeren of juist ouderen en welke opleidingsniveau hebben ze? Uit de data bleek dat in die groep van zo’n 15 duizend mensen een grote groep van onderwijsvolgende jongeren worden meegeteld. Dat vond ik een eyeopener. Je kunt wel willen dat deze jongeren direct gaan werken, maar zij zullen toch eerst hun opleiding moeten afmaken. Conclusie: de groep van onbenut arbeidspotentieel was dus een stuk kleiner dan gedacht.’

Weten waar je het over hebt

‘Op basis van bestaande data hebben we daarnaast geanalyseerd of mensen die parttime werken meer zouden willen werken’, vervolgt Coppoolse. ‘Daaruit bleek dat dit niet het geval was. Een grotere groep parttimers wil juist minder werken in plaats van meer. Dus dan weet je dat het gratis maken van kinderopvang om mensen te stimuleren om meer te gaan werken, niet dé oplossing gaat zijn. Als je beleid wilt maken, moet je eerst weten waar je het over hebt.’

Bedreigingen

Het verdiepende onderzoek naar energietransitie zit nog in de afrondende fase. ‘Wat we wel al kunnen zien, is dat er te weinig personeel beschikbaar is om de energietransitie vorm te geven op een manier die veel partijen voor ogen hebben. En we weten ook dat de groep die nu wordt opgeleid in de installatietechniek, niet groot genoeg is om de klus te klaren voor de energietransitie’, stelt Coppoolse. ‘Je krijgt nieuwe inzichten door data bij elkaar te brengen. Maar je moet niet alleen naar de kansen kijken, ook naar de bedreigingen. Daardoor krijg je een zuiverdere discussie in een regio waarin je samenwerkt.’

Op de agenda

‘De Data Alliantie zal in de toekomst blijven kijken naar thema’s die in de arbeidsmarktregio Zeeland spelen en daarin zo goed mogelijk faciliterend proberen zijn met data’, zegt de beleidsadviseur. ‘Leven lang ontwikkelen is een thema dat hoog op de agenda staat. Er is een werkgroep die kijkt hoe dat in Zeeland op een goede manier kan worden vormgegeven. De Data Alliantie ondersteunt hierin met verdiepende en verbredende analyse. Daarnaast hebben we vanuit gemeenten de vraag gekregen uit wat voor mensen de groep statushouders bestaat. Wat voor opleidingsniveau, leeftijd en taalniveau hebben zij? Met behulp van data kun je dan beslissen of het zinvol is om beleid te maken en hoe dat er dan moet uitzien. Data zijn een middel, geen doel op zich.’

Workshops

Volgens Coppoolse maken steeds meer beleidsmensen in gemeente en provincie gebruik van ArbeidsmarktInZicht Zeeland, maar moet je partijen ook blijven informeren dat het er is. ‘Medio 2022 is het platform officieel gestart. Nu brengen we het onder de aandacht via nieuwsbrieven en sociale media. Daarnaast bieden we workshops aan om geïnteresseerde gebruikers op weg te helpen. Want een databank op zich is leuk, maar je moet wel de handigheid krijgen om ermee te werken.’

Datagedreven werken met de wens van de klant als uitgangspunt. Zo begon de gemeente Eindhoven zes jaar geleden met de opbouw van een datawarehouse in het sociaal domein. De data worden gebruikt voor beleidsevaluatie, procesverbetering en het nemen van financiële besluiten. 

‘Voorheen was management- en sturingsinformatie binnen het sociaal domein heel erg versnipperd’, vertelt Joost van Stiphout, afdelingshoofd sturingsinformatie toen het datawarehouse werd opgebouwd. ‘Zo kon het gebeuren dat iemand een vraag stelde en daarop verschillende antwoorden kreeg, omdat er verschillende databronnen waren. We hebben toen besloten om te bouwen aan één databank om alle vragen op één plek te laten binnenkomen.’ De gemeente Eindhoven maakt gebruik van PowerBI; de producten die worden geleverd zijn veelal rapportages en dashboards.

Stap voor stap

‘We zijn bij de opbouw van het datawarehouse stapsgewijs te werk gegaan. Iedere keer dat iemand met een vraag kwam, gingen we aan de slag en werden nieuwe bronsystemen gekoppeld aan het datawarehouse. We zijn begonnen met meer inzicht te krijgen in jeugdhulp en Wmo, waar in 2017 grote financiële tekorten waren. Bijvoorbeeld in het soort indicaties, looptijd, kosten en het aantal cliënten dat een zorg- en/of ondersteuningproduct ontvangt.’ Niet alleen het datawarehouse groeide flink de afgelopen jaren; de afdeling sturingsinformatie ging van vier fte’s naar een team met dertien fte’s. 

Kort cyclisch werken

Het grote voordeel van dit agile werken vindt Van Stiphout dat je lopende processen tijdig kunt bijsturen. ‘Als wij na drie weken een resultaat presenteren en de klant geeft aan dat de informatiebehoefte toch anders is, kunnen we daarop inspelen. We zijn dan hooguit drie weken kwijt. En door kort cyclisch te werken, leer je gaandeweg hoe je dingen anders of beter kunt aanpakken.’

Met klanten doelt Van Stiphout op beleidsmedewerkers die beleid willen evalueren, uitvoerende afdelingen die inzicht willen krijgen in processen (process mining) en financiële collega’s die onder meer uitgaven voor de Wmo en de Jeugdwet willen voorspellen. Daarnaast komen er vragen van wethouders naar aanleiding van raadsvragen en Woo-verzoeken. Sinds kort wordt er via het datawarehouse regionaal informatie verstrekt voor de Jeugdwet, omdat de gemeente Eindhoven daarvoor een regionale functie heeft. Van Stiphout: ‘Over het algemeen wordt er geen “nee” gezegd in antwoord op vragen van collega’s. Wat nog wel een aandachtspuntje is, is om meer door te vragen naar de vraag achter de vraag, zodat je echt levert waarnaar iemand op zoek is.’

Langetermijnwinst

‘Datagedreven werken is een stuk efficiënter, doordat het veel minder handwerk kost’, stelt Van Stiphout. Daarnaast noemt hij het een belangrijke toegevoegde waarde dat er nu naar één databron wordt gekeken, in plaats van dat iedereen zijn eigen Excel-bestand bijhoudt. ‘De langetermijnwinst wordt zichtbaar als je beleid en processen daadwerkelijk gaat aanpassen naar aanleiding van data. Een klanttevredenheidsonderzoek kan daarna inzichtelijk maken wat het heeft opgeleverd.’

Wat volgens Van Stiphout nog voeten in de aarde had tijdens het hele proces, was de interne afstemming om de juiste tooling te krijgen voor de koppeling tussen het datawarehouse en de bronsystemen. Vooral doordat de eigen ICT-afdeling daar qua capaciteit en prioriteitstelling onvoldoende op was ingericht en het aan een gemeentebrede datastrategie ontbrak. ‘We hebben goed kunnen leveren aan de klant, maar als je kijkt met welk gereedschap we dat hebben gedaan en nog steeds doen, dan kunnen we nog wel innoveren om efficiënter te werk te gaan.’

Datageletterdheid

In het sociaal domein van de gemeente Eindhoven is onlangs het gebruik van rapportages en dashboards geïnventariseerd. En er is gekeken waarom bepaalde rapporten – die soms met spoed zijn gemaakt – nauwelijks zijn geraadpleegd. Van Stiphout: ‘Hieruit bleek dat er soms sprake was van een mismatch tussen de vraag en het antwoord in het rapport. En in andere gevallen had de gebruiker moeite om het rapport te vinden. Als laatste speelde ook datageletterdheid een rol. Collega’s zijn niet opgeleid om met data aan de slag te gaan en bij drukte komt datagedreven werken onder aan de prioriteitenlijst terecht.’

Kijk bij andere gemeenten

Er wordt nu geïnvesteerd in begeleiding voor datagebruik. Naast de technische specialisten zijn er analisten bij het team gekomen die maandelijks overleg hebben met beleidsmedewerkers om de data gezamenlijk te interpreteren en te kijken wat je ermee kunt. Ook wordt er aangesloten bij de procesverbeteroverleggen om process mining een plek te geven. ‘Het is erg waardevol om gesprekken te voeren met de gebruikers. Het geeft inzicht in hoe men naar een dashboard of grafiek kijkt.’

Een tip die Van Stiphout graag wil meegeven over datagedreven werken: ‘Kijk bij andere gemeenten hoe ver ze zijn. We zitten allemaal in een bepaalde ontdekkingsfase, waarin de één wat verder is met het één en de ander met het ander. Leer van elkaar, in plaats van dat je allemaal opnieuw het wiel gaat uitvinden. Wij hebben in de beginfase wel gespard met andere gemeenten, maar achteraf gezien hadden we daar wat meer energie in moeten steken.’