Hoe beheers je de BUIG-uitgaven?

Het Rijk verdeelt het beschikbare macrobudget voor uitgaven aan bijstandsuitkeringen en loonkostensubsidies (‘de BUIG’) over gemeenten. Op de wijze van verdelen en de hoogte van het gemeentebudget heb je als gemeente nauwelijks invloed. Ook de rechthebbendheid en de uit te keren bedragen in specifieke gevallen zijn wettelijk genormeerd. Dat wil echter niet zeggen dat je geen invloed hebt op de uitgaven aan de BUIG. Gemeenten kunnen sturen op het beperken van de instroom, het bevorderen van de uitstroom en het beperken van de uitkeringshoogte. 

Systematische verbanden

AEF en de Beleidsonderzoekers hebben in 2022/2023 onderzoek gedaan naar verklaringen voor tekorten en overschotten op de bijstandsbudgetten. In dit onderzoek zijn systematische verbanden gezocht tussen beleid en uitvoering enerzijds en het financiële resultaat anderzijds. Het analysekader is in beeld gebracht in onderstaand diagram:

De onderzoekers zien geen sterk verband tussen niveau 0 en 1. Oftewel, gemeenten met een lagere instroom en hogere uitstroom scoren niet veel beter op de volumecomponent. Dat komt omdat het verdeelmodel ook van invloed is. Deze is als factor echter niet te kwantificeren. De onderzoekers zien enig verband tussen de verschillende niveaus 0, 1, 2, 3 en 4.  Bij 8 van de 15 gemeenten is het verband redelijk tot goed terug te zien, bij 7 van de 15 gemeenten echter beperkt of helemaal niet. Dit duidt wederom op de invloed van de verdelende werking van het objectief verdeelmodel, dat in elk geval voor een deel van de gemeente onvoldoende passend is. Divosa is hier, samen met een aantal gemeenten, over in gesprek met SZW.

Eigen risico

De uitgaven voor bijstandsuitkeringen en loonkostensubsidies (‘BUIG-uitgaven’) nemen een aanzienlijk deel van de gemeentelijke begroting in beslag. Het budget dat het Rijk daarvoor beschikbaar stelt, beweegt alleen voor de kleinere gemeenten mee met de uitgaven op gemeenteniveau. Met name voor gemeenten met meer dan 40.000 inwoners levert dit een groot financieel risico op. Het potentiële maximale eigen risico van de BUIG bedraagt al snel 2 tot 3% van de gemeentebegroting. Dat is in de meeste gemeenten meer dan de totale begroting voor economische zaken, sport en openbare veiligheid. Vele bestuurders en politici worstelen hiermee. In de kern is de sociale zekerheid er voor mensen. Maar financiële sturing kan in de praktijk ten koste gaan van de ondersteuning aan mensen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Terwijl juist voor die mensen goede ondersteuning van groot belang is.

Uitgaven beheersen

Uit onderzoek blijkt dat het niet eenvoudig is om de uitgaven te beheersen. Veel gemeenten realiseren tekorten op de BUIG en sommige kampen daarmee vele jaren achtereen. Er zijn verschillende wegen die naar Rome leiden, maar er zijn aanknopingspunten te geven voor goed beleid en een goede uitvoering, zowel financieel als voor de mensen om wie het gaat. 

Deze publicatie is mede gebaseerd op de resultaten van het onderzoek van AEF en de Beleidsonderzoekers naar verklaringen voor tekorten en overschotten op de bijstandsbudgetten. Dit onderzoek is vooral gericht op de beleidsmatige, organisatorische, financiële en procesmatige condities voor een effectieve uitvoering. De publicatie is een checklist die gemeenten kunnen gebruiken om het vigerende beleid en uitvoering te toetsen. Het is bedoeld als handreiking aan leidinggevenden en beleidsmedewerkers om bewust te kiezen voor wat op basis van onderzoek werkt. Vervolgens is het aan hen en de teams om dit daadwerkelijk te operationaliseren. 

Bij onderstaande checklist gaan we niet in op het financieringssysteem en het verdeelmodel van de BUIG. Dat beschouwen we als een gegeven. Ook geeft Divosa geen advies over welk beleid het meest wenselijk is of het meest in lijn ligt met de Participatiewet (van de toekomst). Wel brengen sommige beleidskeuzes spanning met zich mee. Zo is de selectieve inzet op kansrijke bijstandsgerechtigden een optie om het volume van bijstand te beïnvloeden, maar is het in strijd met de beginselen van de Participatiewet: maatschappelijk betrokken en gericht op activering van elke bijstandsgerechtigde. De kunst is het hierin evenwicht aan te brengen.

De lokale politiek is nauw betrokken bij het beleid en de uitvoering van de Participatiewet. Maar wees duidelijk waar de grens ligt wat de politiek van de ambtelijke organisatie mag verwachten. Zet in op duurzame beleidslijnen in een stabiele organisatie, waarin toegewerkt wordt naar lange termijn doelen.

• Zorg ervoor dat politieke wensen waar mogelijk binnen de bestaande organisatie en het staande beleid kunnen worden ingewilligd. Geef ook helder aan wanneer er investeringen nodig zijn om (vooral nieuwe) doelen te kunnen behalen.

(Het toewerken naar) een stabiele organisatie is vooral een uitdaging bij tekorten op de BUIG en de oproep om het helemaal anders te gaan doen. De hierna volgende adviezen kunnen juist dan uitkomst bieden.

• Zorg voor een korte afstand tussen politiek enerzijds en beleid en uitvoering anderzijds (vooral een aandachtspunt bij een Gemeenschappelijke Regeling).
• Informeer politiek en bestuur niet alleen als er problemen zijn, maar juist ook als het (financieel) goed gaat. Werk hiervoor met een beperkt aantal zinvolle KPI’s. Breng deze periodiek in met tussenrapportages.
• Wees duidelijk en herhaal telkens de boodschap dat er een grens is aan wat van nieuwe initiatieven verwacht mag worden. Uit de praktijk blijkt dat het beheersen van de bijstandsuitgaven een combinatie van verschillende acties vraagt. En dat het vaak meerdere jaren kost voordat deze effect hebben en op enig moment zijn uitgewerkt.
• Bedien alle zijden van het politieke spectrum. Afhankelijk van de politieke kleur kun je verschillende accenten benadrukken. Werk maatschappelijk betrokken met aandacht voor de inwoners. En besteed aandacht aan rechtmatigheid en een efficiënte bedrijfsvoering. 

Maak beleid vanuit de uitvoeringspraktijk, dat informatiegedreven is en gericht op de lange termijn. Evalueer de resultaten systematisch en breng focus aan.

• Zorg ervoor dat doel, visie en beleid op een realistische manier gericht zijn op beheersing van de BUIG-uitgaven.
• Onderzoek wat de uitvoering nodig heeft om beleid om te kunnen zetten in realisatie en geef dat duidelijk aan. Denk daarbij aan personeel, re-integratiemiddelen, investeringen in informatiebeleid en andere aspecten van bedrijfsvoering.
• Zorg voor informatiegedreven beleid: beleid dat mede gebaseerd is op kennis over de kenmerken, kansen en behoeften van uitkeringsgerechtigden.

• Evalueer systematisch het resultaat van beleid. Voor de inzet van de participatiemiddelen levert dit focus op: richt je op wat werkt en durf te stoppen met wat niet werkt. Een gemeente die systematisch evalueert ziet dit terug in de resultaten. 
• Denk goed na over eventueel doelgroepenbeleid. Kansrijke groepen zijn in elk geval statushouders, jongeren, mensen met een arbeidsbeperking. En realiseer je dat de aandacht voor de ene groep ten koste kan gaan van de andere groep.
• Voorkom incidentenpolitiek en maak keuzes die op lange termijn goed uitpakken en neem het bestuur daar goed in mee.

Werk toe naar een stabiele organisatie, met afdelingen die in nauwe verbinding staan met elkaar en met de buitenwereld. Besef dat dienstverlening mensenwerk is. Investeer in de mensen en geef ze ruimte.

• Organiseer beleid en uitvoering dicht bij elkaar, bij voorkeur met een verantwoordelijk manager voor beiden. Daarbij moet de inhoud van beleid geënt zijn op de uitvoeringspraktijk, niet andersom.
• Organiseer Werk & Inkomen dicht bij elkaar..
• Organiseer interne samenwerking, ook buiten de keten van W&I. Zet combinaties in met aanpalende dienstverlening in het sociaal domein, zoals snelle aanpak van schulden. 

• Organiseer externe samenwerking: werk samen met scholen voor speciaal en praktijkonderwijs en met het UWV. Dat kan instroom soms voorkomen en bijdragen aan snellere begeleiding na instroom. Kijk ook naar maatschappelijk betrokken bedrijven om publiek-private samenwerkingsconstructies mee op te zetten.
• Richt je binnen de arbeidsmarktregio op werkgevers.
• Werk toe naar een stabiele organisatie; duik niet te snel in organisatieverandering. Meestal bepalen professional en proces het resultaat, niet de organisatiestructuur. En daarbij, weet dat veranderingen in de organisatie vooral afleiden van waarom het werkelijk gaat.
• Realiseer je dat dienstverlening mensenwerk is. Blijf investeren in professionalisering en vakmanschap.
• Geef professionals het vertrouwen en ruimte voor maatwerk. Geef coachend en faciliterend leiding.
• Breng de formatie op orde, door goede werving en door te investeren in aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden. 
• Houd rekening met conjuncturele schommelingen, bijvoorbeeld door flexibele inzet van mensen en middelen.

Zorg voor voldoende middelen gericht op activering naar werk. Dit kan (extra) besparing opleveren op de BUIG. De inkomstenkant van het BUIG-budget is vooralsnog instabiel en onzeker.

 Ga na wat activering naar werk kan opleveren aan besparingen op de uitgaven, o.a. met de MKBA-tool voor loonkostensubsidies. Gebruik dit in gesprekken met concerncontrol en het bestuur.

• Zoek uit welke middelen aangewend kunnen worden voor begeleiding en participatie. Denk bijvoorbeeld ook aan Europese subsidies (o.a. ESF). De opbrengst hiervan zou de noodzakelijke verantwoordingslast moeten rechtvaardigen.
• Zorg voor structurele investeringen. Incidentele middelen hebben incidentele effecten.
• Ga bij het opstellen van je begroting uit van de te verwachten uitgaven, niet van de te verwachten inkomsten. De complexiteit van het systeem (fluctuerend macrobudget en wijzigende uitkomsten van het verdeelmodel) brengt met zich mee dat er op voorhand geen voorspelbaar of stabiel BUIG-budget is.
• Overschotten op de BUIG in enig jaar zijn geen garantie dat het volgend jaar ook een overschot gerealiseerd kan worden. De BUIG is een risicovol middel om de gemeentebegroting sluitend te krijgen. Hou er in je risicoparagraaf rekening mee dat er elk jaar opnieuw een tekort op de loer ligt. 

Richt het proces efficiënt in en verdeel de capaciteit. Werk aan preventie en activering vanaf de eerste melding. Zet in op uitstroom en goede nazorg. Besteed aandacht aan parttimewerk, rechtmatigheid en voorliggende voorzieningen.

• Richt het proces (instroom-doorstroom-uitstroom) efficiënt in.
• Verdeel de capaciteit bewust over de verschillende activiteiten. Gericht op beheersing van de uitgaven. En op aandacht voor de uitkeringsgerechtigde; let op verhouding FTE / aantal uitkeringsgerechtigden.
• Zet bij inkomen in op efficiënte processen. Digitaliseer waar mogelijk. Zo maak je tijd voor menselijk contact bij activering en participatie. 

• Zet specialisten in op specialistische thema’s, zoals terugvordering en verhaal, schuldhulpverlening, zorg.
• Werk aan preventie: voorkom instroom o.a. door samenwerking met het UWV. Besteed ook aandacht aan niet-gebruik (een uitkering kan preventief werken tegen andere problemen).
• Zet in op activering naar werk vanaf de eerste melding. Hoe korter een inwoner in de uitkering zit, hoe makkelijker deze naar werk te begeleiden is.
• Zet in elk geval in op uitstroom van de meest kansrijke bijstandsgerechtigden, dit brengt de uitkeringslasten het snelst omlaag.
• Faciliteer werkgevers met alle daarvoor beschikbare instrumenten, waaronder loonkostensubsidie (LKS) en jobcoaching. Zorg voor laagdrempelige (leer)werkplekken met voldoende diversiteit in verschillende branches. Maak met de branche afspraken dat er voldoende uitstroom is naar (volledig) regulier werk zonder LKS.
• Besteed aandacht aan parttime werk, vaak het hoogst haalbare voor de doelgroep met een arbeidsbeperking. En zie parttime werk ook als opstap naar volledige uitstroom.
• Besteed aandacht aan rechtmatigheid: denk aan screening van het bestand en hercontroles.
• Laat het bestand checken op voorliggende voorzieningen. Zeker bij instroom en om de zoveel tijd bij inwoners die al langer een bijstandsuitkering hebben.
• Zet niet in op maatregelen om de uitkeringshoogte te drukken; maatregelen zijn slechts zinvol als er geen andere manier is om bijstandsgerechtigden hun verplichtingen te laten naleven. Wees alert op mogelijke wrijving tussen consulenten van werk en van handhaving.
• Zorg voor nazorg na uitstroom. Nazorg kan zowel in de vorm van advies maar ook door bijvoorbeeld met een bufferbudget te werken. Dit kan ingezet worden bij financiële tegenvallers, zoals het mislopen van toeslagen of bij terugvorderingen.

Ken je bestand! Zorg voor heldere doelen en goede sturingsinformatie.

 Zorg dat professionals de bijstandsgerechtigden goed kennen. Zodat instrumenten gericht worden ingezet op de wensen en vaardigheden van degene met een uitkering. Dit vergt het structureel op orde houden van de informatie op zowel persoons- als geaggregeerd niveau.

• Zorg voor heldere doelen, waarvan de professional op de hoogte is en richt het informatiesysteem hierop in.
• Zorg voor goede sturingsinformatie via een managementcontrolsysteem.
• Werk met zinvolle KPI’s. 

Colofon

Divosa

Aidadreef 8 | 3561 GE Utrecht
Postbus 9563 | 3506 GN Utrecht
030 233 23 37
info@divosa.nl
divosa.nl

Auteur

Bastiaan Ouwehand

Eindredactie

Chrisje Meima

Webredactie

Leontien van den Ham

Versie

April 2024