'Ik wil u feliciteren met een klus die goed geklaard is: de verschuiving van taken van het Rijk naar gemeenten is een feit geworden, zonder doden, rampen en chaos die voorspeld waren', opent Piet Hein Donner, vicepresident van State, zijn toespraak. 'De transitie is goed gegaan, maar nu de transformatie nog.'
Die transformatie is ingewikkelder, aldus Donner. 'De keuzes die zijn gemaakt hebben fundamentele implicaties voor de uitvoering, maar niet minder voor het rechtskader waarbinnen geopereerd moet worden.'
'Het risico is dat de politiek keuzes heeft gemaakt, maar de implicaties ervan miskent. Dat maakt de uitvoerende diensten gek. Dat kan alleen worden voorkomen als de uitvoering zelf een duidelijk beeld heeft van de implicaties en het besef met welke maatschappelijke transformatie ze bezig is. Maar die worden nog niet volledig voorzien', vreest Donner.
De motieven voor de decentralisatie hebben een eigen werkelijkheid geschapen van idealistische ambities. Tot nog toe zijn er echter alleen bezuinigingsdoelstellingen gerealiseerd, constateert Donner. Dat moest ook wel in een tijd waarin collectieve uitgaven voor zorg en sociale zekerheid groeiden, terwijl de economie kromp. 'Bij ongewijzigd beleid zouden deze uitgaven binnen afzienbare tijd gestegen zijn tot zelfs wel 60% van het totaal van collectieve uitgaven.'
Nog steeds neemt het aantal mensen in de bijstand toe, evenals de hoogte van de uitkering. Volgens Donner zijn er twee opties: 'Alle uitkeringen verschralen of selectiever zijn bij het uitkeren naar plaatselijke en persoonlijke omstandigheden.' Voor dat laatste is gekozen. Integraal beleid en beleid op maat zijn daar vertalingen van.
In deze overgang ziet Donner een paradigmawisseling: 'Van gelijke rechten voor iedereen zonder aanziens des persoons, is de wetgever overgegaan op voorzieningen die mét aanziens des persoons worden toegekend en kunnen verschillen naar omstandigheden.'
Oordelen met aanziens des persoons is een veel moeilijker operationeel concept dan gelijkheid als norm, aldus Donner. 'Bij gelijkheid kies je relevante overeenkomsten en het maken van onderscheid deed de wetgever. Nu geldt een heel nieuwe benadering: ieder het zijne geven. Daar bent u pionier van.'
Nieuwe wijn in oude zakken
Donner ziet wel dat de regels nog veelal berusten op de traditionele rechtsidee van gelijkheid. 'Wat dreigt is dat de nieuwe wijn van de nieuwe benadering in de oude zakken van traditionele concepten wordt gedaan', zegt hij. 'De Bijbel waarschuwt dat de zakken zullen scheuren en de wijn wegloopt.' Een voorbeeld: afspraken aan de keukentafel moeten vaak vertaald worden in besluiten die als eenzijdige beschikking getoetst worden aan rechtsregels die uitgaan van gelijkheid.
Donner erkent dat gelijkheid en toetsing aan algemene regels niet onontkoombaar is. Maar overheidsbeleid mag niet willekeurig zijn. Beleidsregels schieten vaak tekort, omdat ze uitgaan van ‘het gelijke’. Ze kunnen volgens Donner dus niet meer de dragende rechtvaardiging zijn van een beslissing.
'Begint u de omvang te zien van de uitdaging waarvoor u gesteld bent?', vraagt Donner het publiek. Beleid op maat impliceert dat het karakter van de uitvoering verandert. De ambtenaar wordt beroepsoefenaar van wie het deskundig oordeel bepalend is in het individuele geval.
Prestaties in deze professionele organisaties moeten gemeten worden in deskundigheid van de oordelen en de tevredenheid van de gerechtigden. Daarvoor zijn kleinschalige teams meer voor de hand liggend. 'Resultaat en tevredenheid van gebruikers moeten bepalender zijn dan de vraag of de politiek dat is.'
Gemeenten zijn aangewezen op samenwerking. Met elkaar, maar ook met de rijksoverheid. Die heeft de ondersteunende rol om het functioneren van gemeenten mogelijk te maken, om te voorkomen dat verscheidenheid disfunctioneel wordt.
Kleinschaligheid grootschalig organiseren
Schaalgrootte is hierbij gevaarlijk, waarschuwt Donner. 'Het is vreemd om eerst te decentraliseren om dichter bij de burger te komen en vervolgens gemeenten zo groot te maken dat iedere democratische betrokkenheid snel verdwenen is en plaatselijke verscheidenheid verloren gaat.' De oplossing volgens Donner is: kleinschaligheid grootschalig organiseren.
In Den Haag wordt met ‘stelselverantwoordelijkheid’ bedoeld dat de regering en Tweede Kamer zich op ieder moment mogen bemoeien met de gemeentelijke invulling van taken, meent Donner. Dat verdraagt zich echter moeilijk met de wetgeving waarin de verantwoordelijkheden bij gemeenten zijn gelegd. 'Men kan niet bevoegdheden delegeren én zelf behouden.'
Er zijn dus nieuwe wijnzakken nodig. We gaan over naar een stelsel dat sterker berust op eigen verantwoordelijkheid en wederzijdse plichten, waarbij de overheid een aanvullende rol heeft. Donner raadt het publiek aan: 'Ga daarom niet wachten totdat alle implicaties zijn uitgedacht en opgelost, maar begin met het vinden van oplossingen.'
Nu gemeenten de verantwoordelijkheid hebben voor de invulling van de zorg, zouden ze daar ook de middelen voor moeten hebben. Daartoe zou het gemeentelijk belastinggebied verruimd worden. Een argument hiervoor is dat als de zorg per gemeente kan verschillen, het onredelijk is als burgers gelijk belast worden. Donner ziet echter een keerzijde: 'Ik ben bang dat de gemeenten met een omvangrijk sociale en maatschappelijke problematiek juist ook de gemeenten zijn met een minder omvangrijke gegoede burgerij.'
Bij de invulling van de idee ‘ieder het zijne’ kunnen verschillende rechtsideeën toegepast worden. Dat is ‘procrastineren’, legt de vicepresident uit. Procrustus was een herbergier uit de Griekse mythologie die gasten op brute wijze aan de lengte van het bed aanpaste door ledematen uit te rekken of af te hakken. Donner vreest dat – hoewel er ook goede redenen voor uitbreiding van het gemeentelijk belastinggebied zijn – gemeenten op gelijke wijze geprocrastineerd dreigen te worden.
Nieuwe aanpak
'De transformatie moet nog komen en die opgave is niet gering', vervolgt hij. 'Het gaat om een geheel nieuwe aanpak van zorg en sociale zekerheid. We moeten echter niet veranderingen rechtlijnig doortrekken om vervolgens terug te schrikken voor knelpunten die schrikbarende proporties kunnen aannemen. Troost u dan met de gedachte van vader Cats: de mens lijdt vaak het meest aan het lijden dat hij vreest, maar dat niet op komt dagen.'
'Ga niet wachten tot anderen de vragen en knelpunten oplossen, maar tracht al experimenterend nieuwe wegen te vinden', raadt Donner aan. 'Houd steeds voor ogen: zet u in om mensen tot hun recht te laten komen in een samenleving waarin ieder mens steun van de medemens nodig heeft om tot zijn recht te komen. De overheid kan dat ondersteunen, maar kan niet de plaats innemen van de ander.' Dan zullen we snel ontdekken dat ‘ieder het zijne geven’ veel interessanter is dan ‘ieder het gelijke geven’. Maar ook aanzienlijk moeilijker.