Wijzigingenoverzicht nieuwe Wet inburgering

Net als in het huidige inburgeringsstelsel kunnen statushouders in het asielzoekerscentrum (azc) op vrijwillige basis deelnemen aan het programma ‘Voorbereiding op de inburgering’. Dit programma is gericht op het leren van de Nederlandse taal en een eerste kennismaking met de Nederlandse maatschappij en arbeidsmarkt. Het is bedoeld voor inburgeringsplichtigen die nog niet kunnen starten met de reguliere inburgering in de gemeente waar zij gehuisvest worden.

Het programma ‘Voorbereiding op de inburgering’ is op een aantal punten gewijzigd.

Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) is en blijft verantwoordelijk voor de invulling van het programma ‘Voorbereiding op de inburgering’. Het programma bestaat uit vier onderdelen die aansluiten bij de onderdelen van de inburgeringsplicht, waarvan de introductiemodule participatieverklaringstraject nieuw toegevoegd is. Er is bovendien aandacht voor de individuele begeleiding van inburgeringsplichtigen.

1. Cursus Nt2 (Nederlands als tweede taal)
   In deze cursus gaat de aandacht uit naar het leren van de Nederlandse taal. Er wordt in deze fase nog geen onderscheid gemaakt naar taalniveau, omdat gemeenten verantwoordelijk zijn voor het bepalen van het potentiële taalniveau en de bijhorende leerroute.
2. Introductiemodule Kennis van de Nederlandse Maatschappij
   In deze module staat de kennismaking met de Nederlandse maatschappij centraal, waarbij in ieder geval aandacht is voor de domeinen werk en inkomen, onderwijs en gezondheidszorg. Verder is er aandacht voor de Nederlandse geschiedenis en staatsinrichting én de Nederlandse normen en waarden.
3. Introductiemodule Arbeidsmarkt en Participatie
   Deze module focust op kennismaking met de Nederlandse arbeidsmarkt, waarbij in ieder geval aandacht is voor de competenties van de inburgeringsplichtige en de (lokale) arbeidsmarkt.
4. Introductiemodule participatieverklaringstraject
   Deze module omvat een eerste overdracht van inhoudelijke kennis over de kernwaarden van de Nederlandse samenleving.

Net als in het huidige inburgeringsstelsel is deelname aan het programma ‘Voorbereiding op de inburgering’ vrijwillig; dit omdat deelname aan de voorbereiding in geen geval mag leiden tot vertraging van (de start van) de reguliere inburgering. Kunnen inburgeringsplichtigen starten met de reguliere inburgering in de gemeente waar zij gehuisvest worden, dan heeft dit altijd de voorkeur boven de voorinburgering.

Deelname aan ‘Voorbereiding op de inburgering’ is kosteloos.

De belangrijkste wijziging

In het nieuwe inburgeringsstelsel is het COA verplicht om het programma ‘Voorbereiding op de inburgering’ aan alle inburgeringsplichtigen die in een azc verblijven aan te bieden. Wanneer het COA onverhoopt geen aanbod doet, kunnen inburgeringsplichtigen dit bestuursrechtelijk afdwingen.

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de inburgering van statushouders vanaf het moment dat zij aan de gemeente zijn gekoppeld. Van gemeenten wordt verwacht dat zij:

• na deze koppeling een warme overdracht organiseren en een doorlopende lijn vanuit de opvang naar de gemeente creëren. Behalve de overdracht van informatie staat hierbij de relationele overdracht van statushouders centraal. Het doel is dat de gemeente na de overdracht over voldoende informatie beschikt om de begeleiding en ondersteuning van statushouders zo goed mogelijk voort te zetten;
• al beginnen met de inburgering – als de (fysieke) afstand tussen het azc en de gemeente niet te groot is. Bijvoorbeeld door al in het azc te starten met de brede intake en het opstellen van het persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP). Gemeenten kunnen hierover afspraken maken met het COA.

Om inburgeringsplichtigen een passend inburgeringsaanbod te kunnen doen, moeten gemeenten een goed beeld hebben van hun startpositie en ontwikkelmogelijkheden. In het nieuwe stelsel begint de reguliere inburgering dan ook voor alle inburgeringsplichtigen met de verplichte brede intake.

De brede intake is een nieuw onderdeel van de inburgering. Tijdens deze intake brengt de gemeente de capaciteiten, persoonlijke situatie en leerbaarheid van de inburgeringsplichtige in kaart. Op basis van deze informatie stelt de gemeente het persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP) op.

De brede intake is een onderzoek naar iemands mogelijkheden om aan de inburgeringsplicht te voldoen. Deze intake bestaat in ieder geval uit de volgende drie onderdelen:

1. een leerbaarheidstoets
2. een onderzoek naar het gevolgde onderwijs en de opgedane werkervaring in het land van herkomst
3. een onderzoek naar de persoonlijke omstandigheden, waaronder de fysieke en mentale gezondheid

Gemeenten bepalen grotendeels zelf hoe zij de brede intake invullen en welke (aanvullende) informatie zij nodig hebben voor het opstellen van het PIP. Over de volgende drie onderwerpen moeten zij elk geval informatie verzamelen tijdens de brede intake:

1. het taalniveau
2. de mogelijkheden tot (arbeids)participatie 
3. de mate van zelfredzaamheid

Hoe zij de benodigde informatie in kaart brengen, bepalen gemeenten zelf. Zij kunnen hiervoor bijvoorbeeld (meerdere) gesprekken voeren of meetinstrumenten inzetten. Ook hebben zij de ruimte voor een integrale aanpak, dus om verbinding te maken met hun andere taken in het sociaal domein.

Tijdens de brede intake van inburgeringsplichtigen met (jonge) kinderen zijn gemeenten verplicht om met hen in gesprek te gaan over het belang en de voordelen van voor- en vroegschoolse educatie (vve) en het gebruik hiervan. Gemeenten leggen eventuele afspraken over het gebruik van vve vast in het PIP.

Inburgeringsplichtigen hebben het recht op individuele gesprekken. Zij moeten zich tegenover de gemeente vrij kunnen uitspreken over hun wensen en mogelijkheden, zonder dat de aanwezigheid of tussenkomst van een partner of andere persoon dat belemmert. Gemeenten zijn verplicht om hen hier tijdens de brede intake over te informeren.

De leerbaarheidstoets is een verplicht onderdeel van de brede intake. De uitslag van deze toets is een indicatie van de snelheid waarmee een inburgeringsplichtige de Nederlandse taal kan leren en welk taalniveau hij of zij in de inburgeringstermijn kan bereiken. Het is de bedoeling dat gemeenten de toetsuitslag gebruiken bij het vaststellen van de leerroute en de intensiteit hiervan. Die uitslag is overigens niet bindend, maar richtinggevend. Gemeenten kunnen hier dus van afwijken, mits zij daar gegronde redenen voor hebben – die dan ook vastgelegd moeten worden in het PIP.

Gemeenten bepalen zelf op welk moment zij de leerbaarheidstoets afnemen (gedurende de brede intake). Om een tijdige start van de inburgering te waarborgen, wordt wel van gemeenten verwacht dat zij zo snel mogelijk met de brede intake starten. Zij kunnen er daarom voor kiezen om de leerbaarheidstoets bij statushouders al af te nemen in het asielzoekerscentrum (azc).

De leerbaarheidstoets wordt afgenomen door een hiervoor aangewezen organisatie. Bij de totstandkoming van de nieuwe Wet inburgering is besloten om deze verantwoordelijkheid bij een onafhankelijke organisatie te beleggen; dit om te waarborgen dat alle inburgeringsplichtigen op dezelfde manier worden getoetst en beoordeeld. Gemeenten mogen de leerbaarheidstoets op termijn en onder bepaalde voorwaarden ook zelf afnemen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) hebben hierover op 28 april 2020 bestuurlijke afspraken gemaakt. Dit betekent dat gemeenten niet langer afhankelijk zijn van een andere partij voor de afname van de leerbaarheidstoets.

De brede intake begint met de oproep van de inburgeringsplichtige. Gemeenten zijn hiervoor verantwoordelijk en stellen de termijn vast – in de nieuwe Wet inburgering is geen termijn opgenomen. Gemeenten moeten wel rekening houden met de termijn voor het vaststellen van het PIP (van tien weken). Bovendien wordt van gemeenten verwacht dat zij inburgeringsplichtigen, zodra zij in beeld zijn, zo snel mogelijk oproepen. Bij statushouders is dit het moment van koppeling aan de gemeente; voor gezins- en overige migranten is dit bij inschrijving in de Basisregistratie Personen (BRP).

Handhaving

Inburgeringsplichtigen zijn verplicht om mee te werken aan de brede intake en de leerbaarheidstoets. Gemeenten kunnen handhavend optreden als inburgeringsplichtigen verwijtbaar niet verschijnen na een oproep of onvoldoende meewerken aan de brede intake.

• Als een inburgeringsplichtige na de eerste oproep niet binnen de gestelde termijn verschijnt of onvoldoende meewerkt aan de brede intake, geeft de gemeente een schriftelijke waarschuwing. De gemeente nodigt de inburgeringsplichtige opnieuw uit voor de brede intake en stelt hierbij een nieuwe termijn van maximaal twee maanden.
• Als een inburgeringsplichtige na de tweede oproep niet binnen de gestelde termijn verschijnt of onvoldoende meewerkt aan de brede intake, legt de gemeente een boete op van 250 euro. De inburgeringsplichtige wordt opnieuw uitgenodigd voor de brede intake, waarbij de gemeente een nieuwe termijn stelt van maximaal twee maanden.
• Als een inburgeringsplichtige na de derde oproep niet binnen de gestelde termijn verschijnt of onvoldoende meewerkt aan de brede intake, legt de gemeente opnieuw een boete van op van 250 euro. Een nieuwe uitnodiging voor de brede intake volgt echter niet. In plaats daarvan voltooit de gemeente de brede intake en het PIP zonder medewerking van de inburgeringsplichtige.

Het bedrag van 250 euro is een zogenaamde gefixeerde boete. Bij de totstandkoming van de nieuwe Wet inburgering is hiervoor gekozen om de uitvoering voor gemeenten te versimpelen; zij hoeven nu namelijk niet elke keer rekening te houden met de omstandigheden waaronder een overtreding is begaan. Achten zij het bedrag van 250 euro vanwege bijzondere individuele omstandigheden echter te hoog, dan kunnen gemeenten het boetebedrag wel verlagen (op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Het is immers niet de bedoeling dat inburgeringsplichtigen door boetes in de financiële problemen raken. 

Gemeenten zijn verplicht om de informatie die zij tijdens de brede intake verzamelen schriftelijk of elektronisch vast te leggen. Deze informatie ligt namelijk ten grondslag aan het PIP en de daarin vastgelegde afspraken en het moet duidelijk zijn op basis waarvan de leerroute is bepaald. In de nieuwe Wet inburgering zijn verder geen eisen opgenomen over het vastleggen van informatie gedurende de brede intake.

Net als in het huidige inburgeringsstelsel kunnen inburgeringsplichtigen eventuele diploma’s uit het land van herkomst kosteloos laten waarderen door Stichting Nuffic en de Stichting Samenwerking Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB). Deze organisaties bepalen dan met welk onderwijsniveau of welke studierichting de gevolgde opleiding te vergelijken is.

Inburgeringsplichtigen zijn zelf verantwoordelijk voor het aanvragen van een internationale diplomawaardering. Hierbij wordt van gemeenten verwacht dat zij inburgeringsplichtigen tijdens de brede intake stimuleren om eventuele diploma’s te laten waarderen. Gemeenten leggen de uitkomsten van een waardering vast als onderdeel van het onderzoek naar het gevolgde onderwijs in het land van herkomst.

Op basis van de brede intake stelt de gemeente een persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP) op. Dit gebeurt zoveel mogelijk in samenspraak met de inburgeringsplichtige.

Het opstellen van een PIP – een nieuw onderdeel van de inburgering – is verplicht. Het is een vertaling van de uitkomsten van de brede intake naar een set persoonlijke einddoelen voor de inburgering.

Het PIP bevat alle informatie over de manier waarop iemand aan de inburgeringsplicht moet voldoen, waaronder in elk geval afspraken over:

• de leerroute
• de begeleiding en ondersteuning die nodig is om deze leerroute succesvol af te ronden
• de intensiteit van:
  • de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP)
  • het participatieverklaringstraject (PVT)

Bij statushouders bevat het PIP bovendien afspraken over de intensiteit van de leerroute.

Gemeenten kunnen zelf bepalen hoe zij het PIP vormgeven en invulling geven aan de leerroute, de benodigde begeleiding en ondersteuning en de intensiteit van de verschillende onderdelen. Hierbij moeten zij rekening houden met de urennormen die gelden voor een aantal onderdelen, zoals de zelfredzaamheidsroute (Z-route), het PVT en het praktijkelement van de MAP.

Verder wordt van gemeenten verwacht dat zij maatwerk leveren en het plan afstemmen op de capaciteiten, persoonlijke situatie en leerbaarheid van de inburgeringsplichtige. Gemeenten hebben de ruimte voor een integrale aanpak en kunnen ook andere relevante afspraken opnemen in het PIP, bijvoorbeeld over kinderopvang en voor- en vroegschoolse educatie (vve).

Gemeenten kunnen er bovendien voor kiezen om meer gedetailleerde afspraken vast te leggen in een bijlage bij het PIP. Denk dan aan afspraken over het aantal te volgen lesuren en de aanbieder van de lessen.

Voortgangsgesprekken

Naast informatie over de manier waarop aan de inburgeringsplicht moet worden voldaan bevat het PIP informatie over het aantal voortgangsgesprekken dat de gemeente en de inburgeringsplichtige gedurende de inburgering voeren. De nieuwe Wet inburgering stelt geen minimum aantal vast, maar stuurt op ‘voldoende gesprekken’ om de voortgang van de inburgering goed te kunnen monitoren.

Beschikking

Het PIP heeft de vorm van een beschikking en is dus een officieel besluit van de gemeente. Dit stelt gemeenten in staat om het niet nakomen van de afspraken in het PIP te handhaven. Op hun beurt kunnen inburgeringsplichtigen ertegen in bezwaar en beroep gaan, bijvoorbeeld als het PIP niet overeenkomt met de verwachtingen en afspraken die tijdens de brede intake zijn gemaakt. Van gemeenten wordt daarom verwacht dat zij inburgeringsplichtigen tijdens de brede intake en het opstellen van het PIP uitleg geven over hun rechten en plichten.

Bij het PIP worden (indien van toepassing) alle relevante beschikkingen op grond van de Participatiewet gevoegd. Dit geeft bijstandsgerechtigde inburgeringsplichtigen een overzicht van al hun rechten en plichten. Ook besluiten die op een later moment, na vaststellen van het PIP, door de gemeente worden genomen, worden toegevoegd aan het PIP.

Gemeenten zijn verplicht om het PIP maximaal tien weken na inschrijving van de inburgeringsplichtige in de Basisregistratie Personen (BRP) vast te stellen. Bij de totstandkoming van de nieuwe Wet inburgering is voor deze termijn gekozen om gemeenten te stimuleren om zo snel mogelijk met de brede intake en het opstellen van het PIP te beginnen. Bij statushouders kunnen gemeenten ervoor kiezen om al in het asielzoekerscentrum (azc) met de inburgering van start te gaan. Dat geeft gemeenten effectief meer tijd voor het vaststellen van het PIP.

Eenzijdig vaststellen van het PIP

Inburgeringsplichtigen zijn verplicht om mee te werken aan de brede intake. Bij weigering of onvoldoende meewerken, is het de bedoeling dat de gemeente de brede intake en het PIP zonder medewerking van de inburgeringsplichtige afrondt. Met deze mogelijkheid beoogt de nieuwe Wet inburgering een tijdige start van de inburgering te kunnen waarborgen.

Kiest gemeente ervoor om de brede intake en het PIP zonder (voldoende) medewerking af te ronden, dan moet ze de startpositie en ontwikkelmogelijkheden van de inburgeringsplichtige zo goed mogelijk onderzoeken. Blijkt er uiteindelijk onvoldoende informatie beschikbaar voor een onderbouwde invulling van het PIP, dan ligt het voor de hand dat de gemeente voor de B1-route kiest

Inburgeringsplichtigen kunnen gedurende de inburgering verhuizen naar een andere gemeente. De huidige gemeente draagt dan alle noodzakelijke informatie over de inburgeringsplichtige over aan de nieuwe gemeente. Denk aan het PIP en alle relevante informatie die tijdens de brede intake is verzameld. Op basis van deze informatie en zoveel mogelijk in samenspraak met de inburgeringsplichtige stelt de nieuwe gemeente vervolgens een nieuw PIP op. De nieuwe gemeente is verplicht om de eerder vastgestelde leerroute over te nemen, zodat de inburgeringsplichtige zonder vertraging kan doorgaan met de inburgering. De invulling van de leerroute – bijvoorbeeld de afspraken over de intensiteit van de leerroute en de aanbieder van het taalonderwijs – kan ze wel aanpassen.

Gemeenten zijn verplicht om inburgeringsplichtigen na vaststelling van het PIP tijdig een passend inburgeringsaanbod te doen. Passend wil hier zeggen dat het aansluit bij de leerroute en de andere elementen die in het PIP zijn vastgelegd. Deze aanbodplicht van gemeenten verschilt per inburgeringsdoelgroep. In onderstaand schema staat per doelgroep voor welke onderdelen van het inburgeringsaanbod gemeenten inhoudelijk en financieel verantwoordelijk zijn.

* Gemeenten zijn alleen verantwoordelijk voor de participatiecomponent van de leerroute als gezins- en overige migranten een uitkering hebben op grond van de Participatiewet.

Net als in het huidige inburgeringsstelsel zijn gezins- en overige migranten zelf verantwoordelijk voor (de inkoop en kwaliteit) van een deel van het inburgeringsaanbod. Hierbij kunnen zij, eveneens net als nu, gebruikmaken van een lening van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Gemeenten hoeven voor deze onderdelen geen aanbod te doen, maar er wordt wel verwacht dat zij inburgeringsplichtigen adviseren en informeren over (de inkoop van) passend en kwalitatief hoogwaardig inburgeringsonderwijs.

Organiseren van het inburgeringsaanbod

Gemeenten kunnen ervoor kiezen om het inburgeringsaanbod:

• zelf te ontwikkelen en in eigen beheer aan te bieden;
• (deels) in te kopen bij externe organisaties, zoals cursusinstellingen en taalscholen.

Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft een handreiking over inkoop voor gemeenten gepubliceerd die laat zien:

• welke stappen gemeenten kunnen zetten om te komen tot een passend aanbod;
• op welke manieren gemeenten kunnen samenwerken met andere gemeenten;
• hoe gemeenten het sociaal domein en inburgering met elkaar kunnen verbinden.

Net als in het huidige inburgeringsstelsel komen gezinsmigranten en overige migranten die over onvoldoende financiële middelen beschikken om een inburgeringscursus of -examen te betalen in aanmerking voor een lening van maximaal 10.000 euro bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Voor statushouders vervalt deze mogelijkheid, omdat gemeenten in het nieuwe inburgeringsstelsel verantwoordelijk zijn voor de bekostiging van hun volledige inburgeringsaanbod.

De voorwaarden voor de DUO-lening zijn niet gewijzigd; de maximale hoogte van de lening is inkomensafhankelijk en wordt vastgesteld op basis van een inkomenstoets. Gezinsmigranten en overige migranten kunnen een lening bij DUO inzetten voor:

• het inkopen van een inburgeringscursus bij een aanbieder met een Keurmerk Inburgeren van de Stichting Blik op Werk (BoW);
• een diploma-erkenning;
• de bekostiging van hun inburgeringsexamen.

Net als in het huidige inburgeringsstelsel is DUO verantwoordelijk voor de uitvoering van het proces rondom de leningen, dat ongewijzigd is.

Om mensen gedurende hun inburgering passend te kunnen (blijven) begeleiden en ondersteunen, moet de gemeente een goed beeld hebben van hun vorderingen. Een nieuw onderdeel van de inburgering is de gemeentelijke monitoring van die voortgang op basis van de afspraken in het PIP.

De gemeente kan het PIP aanpassen, bijvoorbeeld als de inburgeringsplichtige meer begeleiding of ondersteuning nodig heeft om binnen de gestelde termijn aan de inburgeringsplicht te voldoen. In uitzonderlijke gevallen kan de gemeente ook de leerroute of het gewenste taalniveau aanpassen. Er moet dan wel een nieuw PIP vastgesteld worden.

Om hun vorderingen op basis van het PIP te monitoren, hebben gemeenten periodiek contact met inburgeringsplichtigen. Het is aan de gemeenten hoe en op basis van welke informatie zij deze voortgangsgesprekken invullen. Zij kunnen hiervoor bijvoorbeeld gebruikmaken van informatie van derden, zoals de aanbieder van het taalonderwijs of de werkgever. Aanbieders van taalonderwijs kunnen die informatie onder meer verzamelen door in de klas te observeren of voortgangstoetsen af te nemen.

In de nieuwe Wet inburgering is geen minimaal of maximaal aantal voortgangsgesprekken opgenomen dat een gemeente moet voeren. Van gemeenten wordt verwacht dat zij voldoende gesprekken voeren om de voortgang van de inburgering goed te kunnen monitoren.

Tot slot: het is de bedoeling dat gemeenten de voortgangsgesprekken gebruiken om inburgeringsplichtigen te stimuleren om binnen de inburgeringstermijn – en liefst sneller – aan de inburgeringsplicht te voldoen en hen te informeren over hun rechten en plichten.

Als een inburgeringsplichtige onvoldoende vooruitgang of juist meer vooruitgang boekt dan op basis van het PIP wordt verwacht, kan de gemeente ervoor kiezen om de leerroute binnen anderhalf jaar na aanvang van de inburgeringstermijn opnieuw vast te stellen. De nieuwe Wet inburgering schrijft die termijn van maximaal anderhalf jaar voor zodat inburgeringsplichtigen niet te laat tussen leerroutes schakelen. Dit kan de gewenste snelheid van hun inburgering immers in de weg staan en bovendien is het van belang dat zij zo snel mogelijk duidelijkheid hebben over hoe zij aan de inburgeringsplicht moeten voldoen.

Besluit een gemeente om de leerroute van een inburgeringsplichtige opnieuw vast te stellen, dan moet ze ook een nieuw PIP vaststellen. De inburgeringsplichtige kan tegen het besluit van de gemeente in bezwaar en beroep gaan.

Als blijkt dat een inburgeringsplichtige na aanzienlijke inspanningen niet in staat is om binnen de inburgeringstermijn taalniveau B1 te bereiken, dan kan de gemeente het taalniveau (op onderdelen) verlagen van niveau B1 naar A2. Deze afschaaloptie bestaat alleen voor inburgeringsplichtigen in de B1-route.

Inburgeringsplichtigen komen alleen na aanzienlijke inspanningen in aanmerking voor het afschalen van taalniveau B1 naar A2:

• Zij moeten minimaal 600 uur taalles hebben gevolgd bij een aanbieder met een Keurmerk Inburgeren van de Stichting Blik op Werk (BoW).
• Zij moeten zich gedurende de inburgering voldoende hebben ingezet om de Nederlandse taal te leren.

Gemeenten kunnen zelf bepalen hoe en op basis van welke informatie ze dit vaststellen. Zij kunnen hierbij gebruikmaken van informatie van derden, bijvoorbeeld van de aanbieder van het taalonderwijs over de deelname aan en de inzet van de inburgeringsplichtige tijdens de taallessen.

Als de gemeente van oordeel is dat de inburgeringsplichtige zich onvoldoende heeft ingezet om de Nederlandse taal te leren, dan kan het gewenste taalniveau niet naar beneden worden bijgesteld. De gemeente kan de afspraken in het PIP dan handhaven.

Er wordt van gemeenten verwacht dat zij inburgeringsplichtigen altijd betrekken bij het verlagen van het taalniveau. Besluit de gemeente daartoe, dan is ze verplicht een nieuw PIP vast te stellen. De inburgeringsplichtige kan tegen het besluit van de gemeente in bezwaar en beroep gaan.

Inburgeringsplichtigen zijn zelf verantwoordelijk voor het voldoen aan de inburgeringsplicht. Net als in het huidige inburgeringsstelsel wordt verwacht dat zij zich inzetten om de benodigde taalvaardigheden en kennis op te doen. Het is echter aannemelijk dat er inburgeringsplichtigen zijn voor wie de inburgering niet vanzelfsprekend is en die verzuimen hun verantwoordelijkheid te nemen. Gemeenten kunnen handhavend optreden als inburgeringsplichtigen zich niet of onvoldoende inspannen en zich niet houden aan de afspraken zoals vastgelegd in het PIP.

Gemeenten kunnen een boete opleggen als:

• een inburgeringsplichtige niet of onvoldoende meewerkt aan de geboden begeleiding en ondersteuning die nodig is om de leerroute succesvol af te ronden;
• niet voldoet aan de vastgestelde intensiteit van de verschillende onderdelen.

Hiervan is bijvoorbeeld sprake als een inburgeringsplichtige zonder gegronde reden afwezig is bij een voortgangsgesprek of verzuimt bij een onderdeel van de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) of het participatieverklaringstraject (PVT).

Statushouders kunnen daarnaast een boete opgelegd krijgen als zij niet voldoen aan de vastgestelde intensiteit van de leerroute, bijvoorbeeld als zij (langdurig of regelmatig) afwezig zijn bij de taallessen. Gezins- en overige migranten kunnen hiervoor géén boete krijgen, aangezien zij zelf verantwoordelijk zijn voor het bepalen van de manier waarop zij de benodigde taalvaardigheden en kennis opdoen.

Gemeenten kunnen maximaal 800 euro boete per overtreding opleggen, met een maximum van 2.400 euro gedurende de aanvankelijke (en eventuele verlengde) inburgeringstermijn. Het is de bedoeling dat gemeenten het boetebedrag stapsgewijs per overtreding verhogen (en niet direct de maximale boete van 800 euro opleggen bij een overtreding). Hierbij geldt de volgende opbouw:

Zijn er tussen twee overtredingen meer dan twaalf maanden verstreken, dan begint de gemeente opnieuw met een boete van 50 euro.

Gemeenten moeten bij het vaststellen van het boetebedrag rekening houden met de mate van verwijtbaarheid. De nieuwe Wet inburgering onderscheidt vier categorieën van verwijtbaarheid:

1. opzet
2. grove schuld
3. normale verwijtbaarheid
4. verminderde verwijtbaarheid

Is er geen sprake van verwijtbaarheid, dan leggen gemeenten geen boete op. Dit op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Handhaving na nieuwe termijn verlenging van de inburgeringstermijn

Als inburgeringsplichtigen verwijtbaar niet binnen de inburgeringstermijn voldoen aan de inburgeringplicht, dan legt de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) een nieuwe termijn op. Spannen zij zich tijdens deze verlenging niet of onvoldoende in en houden zij zich niet aan de afspraken die zijn vastgelegd in het PIP, dan kan de gemeente (opnieuw) een boete opleggen. De maximale hoogte van hiervan is afhankelijk van de duur van de nieuwe termijn.

Om aan de inburgeringsplicht te voldoen, moeten alle inburgeringsplichtigen één van de leerroutes succesvol afronden. Van hen wordt verwacht dat zij binnen de inburgeringstermijn het voor hen hoogst haalbare taalniveau bereiken, het liefst niveau B1 of hoger. Omdat dit taalniveau niet voor iedereen haalbaar is, kent het nieuwe inburgeringsstelsel drie verschillende leerroutes waarmee zij aan de inburgeringsplicht kunnen voldoen. Elke leerroute bevat ruimte voor maatwerk.

Het doel van de verschillende leerroutes is dat inburgeringsplichtigen de Nederlandse taal leren en Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM) opdoen, passend bij hun capaciteiten, persoonlijke situatie en leerbaarheid. De leerroutes zijn weliswaar nieuw, maar vergelijkbaar met het inburgeringsonderwijs in het huidige inburgeringsstelsel.

Belangrijkste wijziging

De belangrijkste wijziging in het nieuwe inburgeringsstelsel is dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor het inburgeringsaanbod van statushouders en daarmee óók voor de invulling en bekostiging van de leerroutes.

Gezins- en overige migranten blijven in het nieuwe inburgeringsstelsel zelf verantwoordelijk voor (de bekostiging van) het inburgeringsonderwijs. Hiervoor kunnen zij, net als in het huidige stelsel, gebruikmaken van een DUO-lening. Van gemeenten wordt verwacht dat zij gezins- en overige migranten adviseren en informeren over de (inkoop en kwaliteit van) leerroutes.

Divosa heeft een handreiking voor gemeenten gepubliceerd over de drie leerroutes in het nieuwe inburgeringsstelsel en alles wat daarbij komt kijken. De handreiking geeft een overzicht van de leerroutes en bijkomende taken voor gemeenten. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen wat wettelijk verplicht is en wat gemeenten aanvullend kunnen doen om een leerroute aan te bieden. Hieronder een kort overzicht van de belangrijkste punten in de nieuwe Wet inburgering.

De B1-route is gericht op:

• het zo snel mogelijk beheersen van de Nederlandse taal op taalniveau B1 of hoger en
• het vergroten van het perspectief op de arbeidsmarkt.

Deze leerroute is bedoeld voor alle inburgeringsplichtigen die het vereiste taalniveau kunnen bereiken binnen de inburgeringstermijn. Als taalniveau B1 toch niet haalbaar blijkt, is het mogelijk om na aanzienlijke inspanningen (onderdelen van) het inburgeringsexamen op taalniveau A2 te doen. Naar verwachting komt het grootste deel van de inburgeringsplichtigen in aanmerking voor de B1-route. De doelgroep is dus breed, waardoor leeftijd, leerbaarheid en opleidingsniveau van deelnemers uiteen kunnen lopen. Vanwege die diversiteit kent de nieuwe Wet inburgering geen minimum of maximum aantal lesuren (per week) toe.

Succesvol afronden B1-route

Om de B1-route succesvol af te ronden, moet een inburgeringsplichtige voor het centraal inburgeringsexamen slagen voor:

• het taalexamen op niveau B1 of hoger (of na aanzienlijke inspanningen op niveau A2) op de onderdelen lezen, luisteren, schrijven en spreken;
• het examen voor de module Kennis van de Nederlandse Maatschappij.

De onderwijsroute is een schakelvoorziening gericht op:

• het zo snel mogelijk beheersen van de Nederlandse taal op taalniveau B1 of hoger en
• de instroom in het regulier beroepsonderwijs (mbo of hbo) of wetenschappelijk onderwijs (wo).

Deze leerroute is bedoeld voor inburgeringsplichtigen met een hoge leerbaarheid die bovendien gemotiveerd zijn om een opleiding te volgen. De onderwijsroute heeft geen formele leeftijdsgrens, maar het ligt voor de hand dat gemeenten met name jonge inburgeringsplichtigen in de onderwijsroute plaatsen. Deze groep heeft immers nog een heel werkzaam leven in Nederland voor zich. Bovendien komen jongvolwassenen tot 30 jaar in aanmerking voor studiefinanciering.

De onderwijsroute bestaat uit een intensief programma van anderhalf tot twee jaar. Van de circa 1.500 lesuren is ongeveer 1.000 uur gereserveerd voor Nederlandse taalles en zo’n 500 uur voor andere vakken, zoals Engels, rekenen en computervaardigheden. In het programma is ook aandacht voor het ontwikkelen van competenties die nodig zijn voor een succesvolle instroom in het onderwijs en later op de arbeidsmarkt.

Een diploma van de onderwijsroute geeft niet automatisch toegang tot het reguliere beroeps- of wetenschappelijk onderwijs. De invulling van het programma moet in combinatie met (eventuele) opleidingen en/of werkervaring in het land van herkomst toegang verschaffen tot het onderwijs in Nederland. Van gemeenten wordt dan ook verwacht dat zij het programma afstemmen op de vereisten van de vervolgopleiding.

Succesvol afronden onderwijsroute

Om de onderwijsroute succesvol af te ronden, moet een inburgeringsplichtige alle onderdelen van het taalschakeltraject – waaronder het onderdeel studieloopbaanbegeleiding – en het centraal inburgeringsexamen succesvol doorlopen, door te slagen voor:

• het taalexamen op niveau B1 of hoger op de onderdelen lezen, luisteren, schrijven en spreken;
• het examen voor de module Kennis van de Nederlandse Maatschappij.

De zelfredzaamheidsroute (Z-route) is gericht op:

• het beheersen van de Nederlandse taal op een zo hoog mogelijk taalniveau (streefniveau A1), zodat
• inburgeringsplichtigen uiteindelijk zelfstandig kunnen deelnemen aan de Nederlandse samenleving.

De Z-route is bedoeld voor inburgeringsplichtigen met een lage leerbaarheid die naar verwachting veel moeite hebben met het leren van de Nederlandse taal. De B1-route (inclusief de mogelijkheid om af te schalen naar niveau A2) en onderwijsroute zijn voor hen waarschijnlijk niet haalbaar. Met name voor inburgeringsplichtigen die in het land van herkomst weinig of geen scholing hebben gehad, zal dit het geval zijn. In het huidige inburgeringsstelsel komt deze groep nog in aanmerking voor een ontheffing van de inburgeringsplicht op grond van aantoonbaar geleverde inspanningen. In het nieuwe inburgeringsstelsel vervangt de Z-route deze mogelijkheid.

De Z-route is een intensief programma en bestaat uit minimaal 800 uur Nederlandse taalles onder begeleiding van een Nt2-docent. Dit is inclusief de uren voor een eventueel alfabetiseringstraject en exclusief de uren besteed aan zelfstudie, al dan niet via e-learning.

Voor statushouders bestaat het programma daarnaast uit minimaal 800 uur aan participatieactiviteiten. Dit is inclusief de uren voor de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) en het participatieverklaringstraject (PVT). De nieuwe Wet inburgering stelt geen eisen aan de invulling van deze participatieactiviteiten. Gemeenten kunnen die dus zelf bepalen, waarbij zij er wel voor moeten zorgen dat de activiteiten:  

• passen bij de ontwikkelmogelijkheden van de inburgeringsplichtige;
• direct bijdragen aan het verbeteren van de zelfredzaamheid van de inburgeringsplichtige in de Nederlandse samenleving;
• zoveel mogelijk focussen op werk en onderwijs;
• plaatsvinden in de Nederlandse samenleving;
• de taalverwerving van de inburgeringsplichtige stimuleren;
• niet plaatsvinden in een (sociaal) isolement.

Succesvol afronden zelfredzaamheidsroute

De Z-route wordt afgesloten met een verplicht eindgesprek met de gemeente, die op basis van dit gesprek beoordeelt of de inburgeringsplichtige voldaan heeft aan alle afspraken uit het PIP en aan de gestelde urennorm. Gemeenten kunnen zelf bepalen hoe ze dit beoordelen.

De leerroutes bestaan bij voorkeur uit een taal- en een participatiecomponent. Alleen voor de Z-route geldt hier een verplichting.

Die participatiecomponent:

• is gericht op deelname aan het dagelijkse leven in Nederland;
• het in de praktijk oefenen van de taal;
• het opbouwen van een sociaal netwerk.

Gemeenten geven bij het opstellen van het PIP invulling aan deze participatiecomponent. Hoe zij dat doen, bepalen zij zelf. Denk aan een vorm van vrijwilligerswerk, een werkervaringsplek of een vorm van non-formeel onderwijs, zoals een taalcoach of taalmaatje. In elk geval is het de bedoeling dat zij maatwerk leveren en rekening houden met de capaciteiten, persoonlijke situatie en leerbaarheid van inburgeringsplichtigen.

Als de gemeente op basis van de brede intake beoordeelt dat een inburgeringsplichtige analfabeet of anders-gealfabetiseerd is (niet in het Latijnse schrift), dan maakt een alfabetiseringstraject onderdeel uit van de leerroute. Het zal hier met name gaan om inburgeringsplichtigen op wie de Z-route van toepassing is. Blijkt uit de leerbaarheidstoets dat een inburgeringsplichtige voldoende leerbaar is, dan hebben gemeenten de keuze om hem of haar in de B1-route of onderwijsroute te plaatsen.

Om aan de inburgeringsplicht te voldoen moeten alle inburgeringsplichtigen de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) succesvol afronden. Het doel hiervan is om hen kennis te laten maken met en voor te bereiden op deelname aan de Nederlandse arbeidsmarkt.

De MAP is een nieuw onderdeel van de inburgering en vervangt het examenonderdeel Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA).

Belangrijkste wijziging

In het nieuwe inburgeringsstelsel zijn gemeenten verantwoordelijk voor de inhoud en invulling van de MAP. Bovendien zijn gemeenten verplicht om alle inburgeringsplichtigen in de B1-route en zelfredzaamheidsroute (Z-route) een passend aanbod voor de MAP te doen. Inburgeringsplichtigen in de onderwijsroute zijn hiervan vrijgesteld, aangezien dit onderdeel in de onderwijsroute wordt vervangen door het onderdeel studieloopbaanbegeleiding.

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de bekostiging van de MAP voor alle inburgeringsplichtigen, dus ook voor gezins- en overige migranten. (In het huidige inburgeringsstelsel zijn inburgeringsplichtigen zelf verantwoordelijk voor de bekostiging van ONA).

De MAP bestaat uit verschillende activiteiten gericht op het ontwikkelen van de benodigde vaardigheden en kennis om duurzaam te kunnen meedoen op de Nederlandse arbeidsmarkt.

Gemeenten kunnen grotendeels zelf bepalen hoe zij het programma vormen en invulling geven aan de activiteiten, waarbij het wel de bedoeling is dat zij maatwerk leveren en het programma afstemmen op de capaciteiten, persoonlijke wensen en ontwikkelmogelijkheden van de inburgeringsplichtige. Gemeenten hebben de ruimte om met het programma aan te sluiten op de lokale arbeidsmarkt en zijn in ieder geval verplicht om activiteiten op te nemen gericht op de volgende acht thema’s:

Er wordt van gemeenten verwacht dat zij een verbinding leggen tussen de theorie en de praktijk (van de lokale arbeidsmarkt) – en dus dat zij de MAP laten uitvoeren door een organisatie die kennis heeft van de lokale arbeidsmarkt en ervaring heeft met de arbeidsmarkttoeleiding van inburgeringsplichtigen. Ook is het de bedoeling dat gemeenten hierbij een brug slaan met de uitvoering van de Participatiewet.

Gemeenten zijn verplicht om de afspraken over het programma van de MAP op te nemen in het PIP. Als een inburgeringsplichtige al beschikt over (een deel van) de benodigde kennis en/of vaardigheden, kan de gemeente besluiten hierover geen afspraken op te nemen in het PIP (maatwerk). Is een inburgeringsplichtige volledig en duurzaam ontheven van de arbeidsverplichting, dan kan de gemeente er bovendien voor kiezen om (onderdelen van) de MAP helemaal niet aan te bieden.

Praktijkelement

Het programma van de MAP bevat minimaal één activiteit gericht op de praktische inzet van inburgeringsplichtigen op de Nederlandse arbeidsmarkt. Het uitgangspunt is dat dit op een taalrijke plek is waar inburgeringsplichtigen werkervaring kunnen opdoen die aansluit bij hun beroepskansen en -wensen. Zo kunnen zij praktijkervaring opdoen en een relevant netwerk opbouwen. Is dit niet mogelijk, dan is het aan de gemeente om naar passende alternatieven te zoeken, zoals vrijwilligerswerk of werkbezoeken aan relevante werkgevers.

Het praktijkelement beslaat minimaal 40 uur. Hiervoor is in de nieuwe Wet inburgering gekozen om te waarborgen dat inburgeringsplichtigen daadwerkelijk een beeld krijgen van wat werken in Nederland inhoudt. Tegelijkertijd moet het voor gemeenten uitvoerbaar zijn, aangezien ze verantwoordelijk zijn voor het vinden van een (werk)plek die aansluit bij de beroepscompetenties en beroepskansen van een inburgeringsplichtige. 

Om de MAP succesvol af te ronden, moet een inburgeringsplichtige het volledige programma doorlopen, gevolgd door een verplicht eindgesprek met de gemeente. Op basis van dit gesprek beoordeelt de gemeente of de inburgeringsplichtige heeft voldaan aan de doelstelling en de gestelde urennorm. Gemeenten bepalen zelf hoe zij deze beoordeling doen, waarbij ze in elk geval moeten beoordelen of een inburgeringsplichtige voldoende kennis en vaardigheden heeft opgedaan over de vastgestelde thema’s. Ook wordt van gemeenten verwacht dat zij rekening houden met de capaciteiten, persoonlijke situatie en leerbaarheid van de inburgeringsplichtige.

In uitzonderlijke gevallen kan de gemeente beoordelen dat een inburgeringsplichtige, hoewel hij of zij niet over alle benodigde kennis en vaardigheden beschikt, toch voldoet aan de MAP-doelstelling. Bijvoorbeeld als de inburgeringsplichtige zich wél voldoende heeft ingezet en heeft voldaan aan de urennorm, maar als achteraf blijkt dat het programma toch niet goed aansloot bij de capaciteiten, persoonlijke situatie en leerbaarheid van de persoon in kwestie.

Termijn afronden MAP

Inburgeringsplichtigen moeten de MAP binnen de inburgeringstermijn van drie jaar succesvol afronden. Deze termijn is gelijk aan de termijn voor het afronden van de leerroute en het participatieverklaringstraject (PVT). Bij de totstandkoming van de nieuwe Wet inburgering is besloten om de termijnen voor de verschillende onderdelen van de inburgeringsplicht gelijk te trekken en gemeenten de ruimte te geven om de onderdelen op elkaar af te stemmen. Dit is een belangrijke wijziging; in het huidige inburgeringsstelsel moeten inburgeringsplichtigen het examenonderdeel ONA binnen drie jaar afronden. Overigens blijft het wenselijk dat inburgeringsplichtigen vroegtijdig beginnen met de oriëntatie op de Nederlandse arbeidsmarkt. Van gemeenten wordt daarom verwacht dat zij op tijd beginnen met de MAP en inburgeringsplichtigen stimuleren om mee te doen aan de Nederlandse arbeidsmarkt.

Om aan de inburgeringsplicht te voldoen, moeten mensen het participatieverklaringstraject (PVT) succesvol afronden. Doel hiervan is om inburgeringsplichtigen te laten kennismaken met de kernwaarden van de Nederlandse samenleving.

Het PVT is een bestaand onderdeel van de inburgering, maar is op een aantal punten gewijzigd. Onveranderd is dat gemeenten er inhoud en invulling aan moeten geven. Gemeenten zijn verplicht om alle inburgeringsplichtigen een passend PVT-aanbod te doen en zijn verantwoordelijk voor de bekostiging ervan voor álle inburgeringsplichtigen (in het huidige stelsel zijn gezins- en overige migranten nog zelf verantwoordelijk voor de bekostiging).

Het PVT bestaat, net als in het huidige inburgeringsstelsel, uit twee verplichte onderdelen:

• een inleiding in de kernwaarden van de Nederlandse samenleving
• het ondertekenen van de participatieverklaring

Gemeenten kunnen grotendeels zelf bepalen hoe zij het programma invullen en het ondertekenmoment organiseren. Het is de bedoeling dat zij maatwerk leveren en het programma afstemmen op de capaciteiten, persoonlijke situatie en ontwikkelmogelijkheden van de inburgeringsplichtige. Gemeenten hebben de ruimte om het programma te laten aansluiten op de lokale behoefte en andere onderdelen van de inburgering.

Belangrijke wijziging

Het programma van het PVT bestaat uit minimaal 12 uur, inclusief het ondertekenmoment van de participatieverklaring. Dit is een belangrijke wijziging: in het huidige inburgeringsstelsel duurt het PVT één dagdeel. Gemeenten zijn verplicht om de afspraken over het PVT-programma op te nemen in het persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP).

Inleiding in de kernwaarden

De inleiding in de kernwaarden van de Nederlandse samenleving bestaat uit een overdracht van inhoudelijke kennis over de kernwaarden van de Nederlandse samenleving. Doel hiervan is:

• inburgeringsplichtigen kennis laten opdoen over de belangrijkste waarden, sociale regels en grondrechten in Nederland. Denk hierbij aan onderwerpen als de democratie en de rechtstaat, de vrijheid van meningsuiting, het verbod op discriminatie en sociale rechten, zoals het recht op medische zorg en onderwijs;
• inburgeringsplichtigen kennis laten opdoen over hun plichten, de verwachtingen vanuit de samenleving en omgangsvormen in Nederland. In ieder geval moeten de begrippen uit de participatieverklaring aan bod komen: vrijheid, gelijkwaardigheid en participatie.

Het PVT-programma bevat minimaal één activiteit of excursie waarin de aandacht uitgaat naar een kernwaarde van de Nederlandse samenleving, plus de praktische vertaling hiervan. Het doel van deze activiteit is dat inburgeringsplichtigen de opgedane (theoretische) kennis kunnen vertalen naar de praktijk. Denk aan een bezoek aan een vrijheidsmonument, een vrijwilligerscentrale of buurthuis.

Ondertekening van de participatieverklaring

Het PVT wordt afgesloten met de ondertekening van de participatieverklaring (op waardepapier). Met de ondertekening tonen inburgeringsplichtigen hun betrokkenheid bij de Nederlandse samenleving en hun bereidheid om daar actief aan bij te dragen. De participatieverklaring is ter toelichting in verschillende talen beschikbaar.

De slotformule van de participatieverklaring is in het nieuwe inburgeringsstelsel iets gewijzigd; inburgeringsplichtigen verklaren nu ook de universele mensenrechten te eerbiedigen en beloven geen handelingen te verrichten die hiermee in strijd zijn. De nieuwe slotformule:

‘Ik verklaar dat ik kennis heb genomen van de waarden en spelregels van de Nederlandse samenleving en dat ik deze respecteer en dat ik de universele mensenrechten eerbiedig en niet daarmee in strijd zal handelen. Ik verklaar dat ik actief een bijdrage wil leveren aan de Nederlandse samenleving en reken erop dat ik daarvoor ook de ruimte krijg van mijn medeburgers.'

Om het PVT succesvol af te ronden, moet een inburgeringsplichtige het volledige programma volgen. Het PVT wordt afgesloten met het ondertekenen van de participatieverklaring. De gemeente beoordeelt of iemand heeft voldaan aan de doelstelling en de gestelde urennorm. Hoe zij dit beoordelen, bepalen gemeenten zelf, waarbij in elk geval gekeken moet worden of een inburgeringsplichtige voldoende kennis heeft opgedaan over de Nederlandse kernwaarden. Het is nadrukkelijk de bedoeling dat gemeenten in hun oordeel rekening houden met de capaciteiten, persoonlijke situatie en ontwikkelmogelijkheden van de inburgeringsplichtige.

Gemeenten zijn verplicht om de aanwezigheid van inburgeringsplichtigen te registreren bij de inleiding in de kernwaarden van de Nederlandse samenleving en bij de ondertekening van de participatieverklaring. Het ligt voor de hand dat gemeenten deze informatie gebruiken bij het beoordelen of iemand heeft voldaan aan de urennorm.

Termijn afronden PVT

Inburgeringsplichtigen moeten het PVT binnen de inburgeringstermijn van drie jaar succesvol afronden. Deze termijn is gelijk aan de termijn voor het afronden van de leerroute en de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP).

Belangrijke wijziging

Bij de totstandkoming van de nieuwe Wet inburgering is besloten om de termijnen van de verschillende onderdelen van de inburgeringsplicht gelijk te trekken en gemeenten de ruimte te geven om de onderdelen op elkaar af te stemmen. Bovendien biedt het verlengen van deze termijn gemeenten de mogelijkheid om de ondertekening van de participatieverklaring tot sluitstuk van de inburgering te maken. Dit is een belangrijke wijziging; in het huidige inburgeringsstelsel moeten inburgeringsplichtigen het PVT binnen een jaar afronden.

Net als in het huidige inburgeringsstelsel worden statushouders gedurende de eerste fase van de inburgering begeleid en ondersteund door de gemeente waar zij gehuisvest worden. De maatschappelijke begeleiding is gericht op het regelen van praktische zaken en het vergroten van de kennis van de Nederlandse samenleving. Met als doel: het versterken van de zelfredzaamheid en participatie van statushouders.

De maatschappelijke begeleiding – een bestaand onderdeel van de inburgering – is op een aantal punten gewijzigd. Gemeenten zijn nog steeds verantwoordelijk voor de invulling en de duur van de begeleiding.

De maatschappelijke begeleiding van statushouders bestaat uit twee componenten:

• praktische hulp bij het regelen van de basisvoorzieningen;
• voorlichting over de basisvoorzieningen in de Nederlandse samenleving.

Gemeenten kunnen grotendeels zelf bepalen hoe zij deze begeleiding vormgeven en hoe lang zij die bieden. Gemeenten dienen maatwerk te leveren en de begeleiding af te stemmen op de behoeften en persoonlijke situatie van de asielstatushouder, waarbij ze de ruimte hebben om aan te sluiten op de lokale behoefte en andere onderdelen van de inburgering.

De maatschappelijke begeleiding van statushouders bestaat uit minder verplichte componenten dan in het huidige inburgeringsstelsel; een aantal componenten, bijvoorbeeld de hulp bij het starten van de inburgering, wordt namelijk onderdeel van het persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP) en het financieel ontzorgen.

Praktische hulp bij het regelen van de basisvoorzieningen

In deze component staat de begeleiding en ondersteuning van statushouders bij het regelen van praktische zaken centraal. Hierbij is in ieder geval aandacht voor wonen, zorg, werk, inkomen, verzekeringen en onderwijs. Denk aan het openen van een bankrekening of het aanvragen van een uitkering of een verzekering. Ook de kennismaking met de lokale woonomgeving hoort hierbij, zodat statushouders wegwijs worden in hun nieuwe woonplaats en zelfstandig kunnen deelnemen aan de samenleving.

Voorlichting over de basisvoorzieningen

In deze component staat de voorlichting aan statushouders over de basisvoorzieningen centraal – denk aan thema’s als wonen, zorg, werk, inkomen, onderwijs en opvoeding. Daarnaast is er aandacht voor de kennismaking met maatschappelijke organisaties, zoals scholen en zorg- en welzijnsorganisaties. Gemeenten kunnen een koppeling maken met de (verplichte) activiteit of excursie in het participatieverklaringstraject (PVT).

De maatschappelijke begeleiding start bij voorkeur op de dag dat een asielstatushouder is gekoppeld aan de gemeente. Is dit niet mogelijk, dan start de begeleiding zo snel mogelijk nadat de asielstatushouder in de gemeente gehuisvest is, aangezien dit de periode is waarin het meeste geregeld moet worden en de behoefte aan informatie en ondersteuning het grootst is.

De aanvang van de maatschappelijke begeleiding is ongeveer gelijk aan de aanvang van het financieel ontzorgen. Beide onderdelen moeten immers bijdragen aan het versterken van de zelfredzaamheid en participatie van statushouders. Bij het opstellen van de nieuwe Wet inburgering is besloten om deze onderdelen op elkaar af te stemmen en om gemeenten de ruimte te geven om ze aan elkaar te koppelen.

In het nieuwe inburgeringsstelsel worden bijstandsgerechtigde statushouders gedurende de eerste zes maanden van de inburgering financieel ontzorgd door de gemeente van huisvesting.

Het financieel ontzorgen is gericht op:

• het op orde brengen en houden van de financiën;
• het voorkomen van financiële problemen.

Zo kunnen mensen zich de eerste zes maanden volledig richten op hun inburgering en participatie in de samenleving. Het financieel ontzorgen draagt bij aan het versterken van hun zelfredzaamheid en participatie.

Het financieel ontzorgen is een nieuw onderdeel van de inburgering (artikel 56a van de Participatiewet) en vervangt één van de componenten van de maatschappelijke begeleiding in het huidige inburgeringsstelsel.

Het financieel ontzorgen van bijstandsgerechtigde statushouders bestaat uit:

• het verrichten van een aantal noodzakelijke betalingen uit de bijstandsuitkering;
• het stimuleren van de financiële zelfredzaamheid.

Gemeenten kunnen grotendeels zelf bepalen hoe zij deze ondersteuning vormgeven, zolang zij maatwerk leveren en de ondersteuning afstemmen op de behoeften en persoonlijke situatie van de asielstatushouder. Hierbij hebben gemeenten de ruimte om de ondersteuning te laten aansluiten op de lokale behoefte en andere onderdelen van de inburgering.

Verrichten van noodzakelijke betalingen vanuit de bijstandsuitkering

Gemeenten zijn de eerste zes maanden verplicht om de huur, de rekeningen voor gas, water en stroom en de verplichte zorgverzekering uit de bijstandsuitkering te betalen. Optioneel verrichten zij ook andere noodzakelijke betalingen uit de bijstandsuitkering en ondersteunen ze statushouders bij het op orde brengen van hun financiën, bijvoorbeeld door hulp bij het aanvragen van toeslagen.

Als de bijstandsuitkering niet toereikend is voor alle noodzakelijke betalingen, verricht de gemeente de betalingen voor zover dit mogelijk is. Deze situatie kan zich voordoen als een asielstatushouder een deeltijdbaan of een kostendelende medebewoner heeft, waardoor het bedrag aan toegekende (aanvullende) bijstand lager is dan het totaalbedrag van de noodzakelijke betalingen. Als het mogelijk is om één of meerdere betalingen vanuit de bijstandsuitkering te verrichten, dan verricht de gemeente deze betaling(en) en de andere betalingen niet.

Stimuleren van de financiële zelfredzaamheid

Van gemeenten wordt verwacht dat zij statushouders ondersteunen richting financiële zelfredzaamheid:

• om te voorkomen dat er na de verplichte periode van financieel ontzorgen alsnog financiële problemen ontstaan;
• om te zorgen dat statushouders uiteindelijk zelf in staat zijn om hun inkomsten en uitgaven in balans te houden.

In de nieuwe Wet inburgering zijn hiervoor geen wettelijke eisen opgenomen, om mogelijk te maken dat gemeenten hierbij maatwerk kunnen leveren. Gemeenten zijn dus niet gebonden aan de maximale periode van zes maanden en hebben de ruimte om deze ondersteuning te koppelen aan andere onderdelen van de inburgering, zoals de maatschappelijke begeleiding.

Het financieel ontzorgen start op de dag dat het recht op bijstand ontstaat. Om te voorkomen dat het financieel ontzorgen onnodig lang duurt, geldt hiervoor een termijn van zes maanden. Als de gemeente van oordeel is dat het financieel ontzorgen daarna nog steeds noodzakelijk is, dan kan deze ondersteuning op individuele basis worden voorgezet, op grond van artikel 57 van de Participatiewet. De verplichte periode van zes maanden stopt alleen eerder als het recht op bijstand eindigt.

De start van het financieel ontzorgen is ongeveer gelijk aan de start van de maatschappelijke begeleiding. Beide onderdelen moeten immers bijdragen aan het versterken van de zelfredzaamheid en participatie van inburgeringsplichtigen. Bij het opstellen van de nieuwe Wet inburgering is besloten om deze onderdelen op elkaar af te stemmen en om gemeenten de ruimte te geven om ze aan elkaar te koppelen.

Bijstandsgerechtigde statushouders zijn verplicht om mee te werken aan het financieel ontzorgen. Dit houdt in ieder geval in dat zij de gemeente machtigen om de benodigde betalingen te verrichten. Gemeenten kunnen de bijstandsuitkering zonder machtiging namelijk niet tot een lager bedrag uitbetalen dan het bedrag waarop het recht is vastgesteld. Als statushouders niet of onvoldoende meewerken aan het financieel ontzorgen, kunnen gemeenten handhavend optreden, op grond van artikel 18 van de Participatiewet.

Divosa heeft een handreiking voor gemeenten gepubliceerd over het financieel ontzorgen van bijstandsgerechtigde statushouders en alles wat daarbij komt kijken. In deze handreiking vind je informatie over het doel, de wettelijke vereisten en de verschillende aanpakken om bijstandsgerechtigde statushouders financieel te ontzorgen en te stimuleren tot financiële zelfredzaamheid.

Om in het nieuwe stelsel aan de inburgeringsplicht te voldoen, moet een inburgeringsplichtige één van de leerroutes, de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) en het participatieverklaringstraject (PVT) succesvol afronden.

Belangrijke wijziging

Het persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP) bevat alle informatie over de manier waarop iemand aan de inburgeringsplicht moet voldoen. Dit is een belangrijke wijziging ten opzichte van het huidige inburgeringsstelsel. Om in het huidige stelsel aan de inburgeringsplicht te voldoen, moet een inburgeringsplichtige namelijk alleen het inburgeringsexamen of het staatsexamen Nt2 behalen.

In het nieuwe inburgeringsstelsel wordt het examenonderdeel Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA) vervangen door de MAP. Inburgeringsplichtigen die op of na 1 oktober 2017 inburgeringsplichtig zijn geworden, moeten bovendien het PVT succesvol afronden.

Als iemand aan alle onderdelen van de inburgeringsplicht heeft voldaan, ontvangt hij of zij een inburgeringsdiploma (B1-route of onderwijsroute) of inburgeringscertificaat (Z-route). Dit diploma of certificaat wordt ondertekend door en uitgereikt namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Net als in het huidige inburgeringsstelsel is de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) hiervoor verantwoordelijk.

Net als in het huidige inburgeringsstelsel is DUO verantwoordelijk voor het afnemen van het inburgeringsexamen. Dit examen bestaat uit vier taalonderdelen en het onderdeel Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM) die worde georganiseerd op taalniveau A2, B1 en B2. De examens op taalniveau B1 en B2 sluiten aan bij de staatsexamens Nt2 (Nederlands als tweede taal).

Anders dan in het huidige inburgeringsstelsel wordt voor elk examenonderdeel 50 euro per poging in rekening gebracht. Statushouders mogen per onderdeel twee keer gratis deelnemen. Als een statushouders meer dan twee pogingen nodig heeft voor een examenonderdeel, zijn de kosten voor eigen rekening. Gezinsmigranten en overige migranten zijn vanaf de eerste poging zelf verantwoordelijk voor de kosten daarvan. Zij kunnen hiervoor gebruikmaken van een DUO-lening.

Net als in het huidige stelsel komen inburgeringsplichtigen die aantoonbaar over voldoende kennis en vaardigheden beschikken of komen te beschikken, in aanmerking voor een gehele of gedeeltelijke vrijstelling van de inburgeringsplicht. Denk hierbij aan inburgeringsplichtigen die Nederlandstalig onderwijs hebben gevolgd in het buitenland en daardoor voldoende kennis hebben van de Nederlandse taal en/of samenleving.

Belangrijke wijziging

In het nieuwe inburgeringsstelsel komen inburgeringsplichtigen in aanmerking voor vrijstelling van de inburgeringsplicht als zij kunnen aantonen al voldoende te zijn ingeburgerd. In het huidige inburgeringsstelsel is dit nog grond voor een ontheffing, in de nieuwe Wet inburgering is het een grond voor vrijstelling van de inburgeringsplicht. De voorwaarden zijn grotendeels gelijk gebleven; alleen het vereiste taalniveau is verhoogd naar B1.

Inburgeringsplichtigen die in aanmerking komen voor een vrijstelling van de inburgeringsplicht kunnen een aanvraag indienen bij DUO; zij zijn hiervoor zelf verantwoordelijk. Van de gemeente wordt verwacht dat ze inburgeringsplichtigen hierover informeert en adviseert om een aanvraag in te dienen als bijvoorbeeld tijdens de brede intake blijkt dat zij voor een vrijstelling in aanmerking komen. DUO beoordeelt alle aanvragen en besluit welke inburgeringsplichtigen in aanmerking komen voor een vrijstelling – net als in het huidige stelsel. Dit waarborgt dat alle aanvragen op dezelfde manier worden beoordeeld.

Wie kan aantonen dat hij of zij blijvend niet in staat is om aan de inburgeringsplicht te voldoen, komt – net als in het huidige stelsel – in aanmerking voor een ontheffing van de inburgeringsplicht. Denk aan inburgeringsplichtigen die vanwege een psychische of lichamelijke belemmering of een verstandelijke beperking de vereiste kennis en vaardigheden niet binnen vijf jaar kunnen opdoen.

Ook is besloten om de mogelijkheid voor een gedeeltelijke ontheffing van de inburgeringsplicht op de nemen in de wet. Met een gedeeltelijke ontheffing kunnen inburgeringsplichtigen die niet in staat zijn om aan alle onderdelen van de inburgeringsplicht te voldoen toch gestimuleerd worden om in te burgeren. Dit geldt bijvoorbeeld voor mensen met een visuele beperking die de taal wel kunnen leren, maar naar verwachting veel moeite hebben met bepaalde onderdelen van het inburgeringsexamen.

Daarnaast blijft in het nieuwe inburgeringsstelsel de mogelijkheid bestaan om onderdelen van het inburgeringsexamen aan te passen aan de mogelijkheden van inburgeringsplichtigen.

In de nieuwe Wet inburgering is bovendien een ontheffing op grond van bijzondere individuele omstandigheden opgenomen. Deze ontheffing is bedoeld voor zeer uitzonderlijke, onvoorziene gevallen die niet aan de inburgeringsplichtige zelf te wijten zijn en waarbij het vasthouden aan de inburgeringsplicht tot een zeer schrijnende situatie leidt. De verwachting is echter dat alle inburgeringsplichtigen in het nieuwe stelsel aan de inburgeringsplicht kunnen voldoen. Het nieuwe stelsel biedt namelijk voldoende ruimte voor maatwerk op basis van individuele omstandigheden. Deze ontheffing is dan ook alleen bedoeld voor die schrijnende gevallen die bij de totstandkoming van de nieuwe Wet inburgering niet konden worden voorzien.

Inburgeringsplichtigen die in aanmerking komen voor een ontheffing van de inburgeringsplicht kunnen een aanvraag indienen bij DUO. Zij zijn daarvoor zelf verantwoordelijk. Signaleert de gemeente, bijvoorbeeld tijdens de brede intake, dat iemand in aanmerking komt voor een ontheffing, dan dient ze deze persoon hierover te informeren en te adviseren een aanvraag in te dienen. De gemeente kan de inburgeringsplichtige bij de aanvraag ondersteunen.

DUO beoordeelt alle aanvragen en besluit uiteindelijk welke inburgeringsplichtigen in aanmerking komen voor een ontheffing – net als in het huidige inburgeringsstelsel. Dit waarborgt dat alle aanvragen op dezelfde manier worden beoordeeld.

Ook in het nieuwe stelsel zijn inburgeringsplichtigen zelf verantwoordelijk om binnen de gestelde termijn aan hun inburgeringsplicht te voldoen, door zich in te zetten om de benodigde taalvaardigheden en kennis op te doen. Het valt echter niet uit te sluiten dat de inburgering voor sommige inburgeringsplichtigen niet vanzelfsprekend is of dat sommigen verzuimen om hierin hun verantwoordelijkheid te nemen. Voldoen inburgeringsplichtigen verwijtbaar niet binnen de termijn aan hun inburgeringsplicht, dan kan DUO hun, net als in het huidige stelsel, een boete opleggen. De maximale hoogte van deze boete is afhankelijk van het onderdeel van de inburgeringsplicht waaraan niet is voldaan.

Net als in het huidige inburgeringsstelsel controleert DUO aan het einde van de inburgeringstermijn of een inburgeringsplichtige heeft voldaan aan alle onderdelen van de inburgeringsplicht. Als dit niet het geval is, kan DUO een boete opleggen en een nieuwe termijn opleggen met maximaal twee jaar. Als de overschrijding van de termijn niet verwijtbaar is of als er sprake is van aanzienlijke inspanningen, dan kan DUO ervoor kiezen om geen boete, maar alleen een nieuwe termijn op te leggen.

Om inburgeringsplichtigen tijdig op de hoogte te stellen, stuurt DUO twee maanden voor het einde van de inburgeringstermijn een brief naar de inburgeringsplichtige. Hierin informeert DUO over het aflopen van de inburgeringstermijn en de gevolgen van het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht.

Als een inburgeringsplichtige niet tijdig voldoet aan de inburgeringsplicht, stuurt DUO een vooraankondiging naar de inburgeringsplichtige en de gemeente. De inburgeringsplichtige heeft dan vier weken de tijd om te bewijzen dat de overschrijding niet verwijtbaar is of om aanzienlijke inspanningen aan te tonen. De gemeente kan de inburgeringsplichtige hierbij ondersteunen, bijvoorbeeld door het aanleveren van bewijsstukken en andere relevante informatie. Als de voorgenomen boete hoger is dan 340 euro, dan kan de inburgeringsplichtige zijn of haar situatie bovendien mondeling toelichten tijdens een (telefonische) hoorzitting.

Het is niet de bedoeling dat inburgeringsplichtigen dusdanig vaak een boete krijgen dat zij in de financiële problemen komen. Er wordt daarom van DUO en gemeenten verwacht dat zij nauw met elkaar samenwerken en informatie uitwisselen in het kader van de handhaving van de verplichtingen.

Aanzienlijke inspanningen

DUO kan het boetebedrag verlagen als een inburgeringsplichtige zich voldoende heeft ingespannen om aan de inburgeringsplicht te voldoen. In de B1-route en onderwijsroute wordt hierbij gekeken naar het aantal gevolgde lesuren, de behaalde examenonderdelen en het aantal examenpogingen. In de zelfredzaamheidsroute (Z-route) wordt gekeken naar het aantal gevolgde lesuren en het aantal uren dat is besteed aan de participatieactiviteiten. Om dit te kunnen vaststellen kan DUO informatie opvragen bij de inburgeringsplichtige, de gemeente, de aanbieder van het taalonderwijs en de aanbieder van de participatieactiviteiten.

Om te kunnen vaststellen of een inburgeringsplichtige heeft voldaan aan alle onderdelen van de inburgeringsplicht heeft DUO informatie nodig van gemeenten – bijvoorbeeld de datum waarop het PIP is vastgesteld en welke afspraken hierin staan over de te volgen leerroute en de intensiteit van de MAP en het PVT.

Om te kunnen vaststellen of een inburgeringsplichtige verwijtbaar niet heeft voldaan aan een of meerdere onderdelen van de inburgeringsplicht heeft DUO informatie nodig over de persoonlijke situatie en inzet van een inburgeringsplichtige. Het is de bedoeling dat gemeenten hierover gedurende de inburgering informatie verzamelen, bijvoorbeeld bij de aanbieder van het taalonderwijs.

Bij het opleggen van een boete voor het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht, informeert DUO de gemeente over de hoogte van de boete en de nieuwe termijn. Ook als DUO geen boete, maar wel een nieuwe termijn oplegt, informeert het de gemeente. Gemeenten hebben deze informatie nodig voor de invulling van de begeleiding en ondersteuning gedurende de rest van de inburgering.

Inburgeringsplichtigen moeten binnen drie jaar voldoen aan de inburgeringsplicht. Anders dan in het huidige stelsel start de inburgeringstermijn onder de nieuwe wet op de dag na ondertekening van het persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP). Hiertoe is besloten omdat het PIP alle informatie bevat over de manier waarop iemand aan de inburgeringsplicht moet voldoen. Bovendien sluit dit beter aan bij de regierol van gemeenten in het nieuwe stelsel en hun verantwoordelijkheid voor het vaststellen van het PIP.

De inburgeringstermijn van drie jaar geldt voor alle inburgeringsplichtigen, dus ook voor analfabeten en anders-gealfabetiseerden; de termijn wordt voor deze groep dus niet standaard met twee jaar verlengd.

In de nieuwe Wet inburgering zijn de termijnen voor alle inburgeringsplichtigen gelijk, aangezien zij met de juiste begeleiding en ondersteuning van gemeenten naar verwachting allemaal binnen drie jaar aan de inburgeringsplicht kunnen voldoen. Blijkt dit gedurende de rit toch niet mogelijk, dan kunnen analfabeten en anders-gealfabetiseerden, net als andere inburgeringsplichtigen, een verlenging van de inburgeringstermijn aanvragen.

Als blijkt dat inburgeringsplichtigen niet verwijtbaar of na aanzienlijke inspanningen niet binnen drie jaar aan de inburgeringsplicht kunnen voldoen, dan kan de inburgeringstermijn met maximaal twee jaar verlengd worden. Zij kunnen in deze situatie zelf een aanvraag voor verlenging indienen bij DUO. DUO beoordeelt alle aanvragen en besluit uiteindelijk welke inburgeringsplichtigen voor een verlenging in aanmerking komen – net als in het huidige stelsel. Dit waarborgt dat alle aanvragen op dezelfde manier worden beoordeeld.

Niet verwijtbaar

Inburgeringsplichtigen komen in aanmerking voor een verlenging van de inburgeringstermijn als de overschrijding niet aan henzelf te wijten is, maar wordt veroorzaakt door een situatie of omstandigheid waar zij geen grip op hebben. Een verlenging is mogelijk bij:

• langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige of een gezinslid
• overlijden van een partner of eerstegraads bloedverwant
• zwangerschap van de inburgeringsplichtige
• verblijf in een blijf-van-mijn-lijfhuis
• deelname aan een alfabetiseringstraject
• langdurige dakloosheid
• niet tijdig doen van een passend inburgeringsaanbod door de gemeente
• omstandigheden bij de aanbieder van het taalonderwijs en/of participatieactiviteiten, zoals een faillissement
• individuele bijzondere omstandigheden

Bij een samenloop van deze omstandigheden kan DUO een langdurige verlenging van de inburgeringstermijn verlenen.

Aanzienlijke inspanningen

Mensen komen maximaal één keer in aanmerking voor een verlenging van de inburgeringstermijn van zes maanden als zij zich gedurende hun inburgering voldoende hebben ingezet, maar alsnog extra tijd nodig hebben om aan de inburgeringsplicht te voldoen. Verlenging is mogelijk als de inburgeringsplichtige:

• de B1-route volgt;
• alle (taal)lessen heeft bijgewoond (in het geval van gezins- en overige migranten: een minimaal aantal uur);
• minimaal drie van de vijf examenonderdelen heeft afgerond, waarvan in ieder geval het onderdeel Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM);
• de MAP en het PVT heeft afgerond.

Inburgeringsplichtigen die in aanmerking komen voor een verlenging van de inburgeringstermijn kunnen een aanvraag indienen bij DUO. Zij zijn hiervoor zelf verantwoordelijk. Gemeenten bieden ondersteuning als dit nodig is en dienen bovendien goed op de hoogte te zijn van de persoonlijke omstandigheden van inburgeringsplichtigen.

Om in aanmerking te komen voor een verlenging van de inburgeringstermijn moeten inburgeringsplichtigen hun aanvraag zo goed mogelijk onderbouwen en voorzien van bewijsstukken.

DUO brengt de gemeente op de hoogte als een inburgeringsplichtige een aanvraag voor een verlenging van de inburgeringstermijn doet. Dit geldt ook voor de uitkomst van de aanvraag (toekenning of afwijzing), maar DUO deelt niet de grond van de aanvraag.

Inburgeringsplichtigen kunnen vanaf zes maanden voor het einde van de inburgeringstermijn een verlenging aanvragen bij DUO. Binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag neemt DUO hierover een besluit.