Sinds 1 januari 2022 zijn gemeenten en vastelastenpartners wettelijk verplicht om invulling te geven aan vroegsignalering van schulden. In de praktijk betekent dit dat energiebedrijven, drinkwaterbedrijven, woningverhuurders en zorgverzekeraars signalen van betalingsachterstanden aanleveren aan gemeenten. Gemeenten volgen deze signalen op door de betreffende inwoner hulp aan te bieden. Vroegsignalering van schulden geeft gemeenten de mogelijkheid contact te zoeken met inwoners die beginnende schulden hebben. Zo kunnen zij op tijd de juiste ondersteuning bieden en voorkómen dat betalingsachterstanden oplopen tot een problematische schuld.

De jaarrapportage 2023 van de Divosa Monitor Vroegsignalering Schulden geeft een overkoepelend, landelijk, beeld van de werkwijze en uitvoering van de vroegsignalering in 2023. De cijfers zijn gemiddelden gebaseerd op cijfers van de aan de monitor deelnemende gemeenten (240 in januari oplopend naar 281 in december 2023). De gegevens hiervan zijn afkomstig van de softwareapplicaties die de gemeenten gebruiken voor de vroegsignalering (van de 281 gemeenten maakt 83% gebruik van RIS en 17% van VPS). De deelnemende gemeenten vertegenwoordigen 89% van de Nederlandse bevolking. 

Sinds 1 april 2023 zijn energiemaatschappijen verplicht om naast de vroegsignalen ook eindeleveringssignalen te sturen naar gemeenten. Gemeenten ontvangen deze eindeleveringssignalen minimaal 20 werkdagen voor daadwerkelijke einde levering (contractbeëindiging). 

In 2023 ontvingen gemeenten gemiddeld 4 vroegsignalen per 1000 inwoners per maand

In 2023 kregen gemeenten meer vroegsignalen van vastelastenpartners dan in 2022. Gemiddeld ontvingen de deelnemende gemeenten in 2023 4 vroegsignalen per 1000 inwoners per maand. Dit lag in 2022 op 3,3 vroegsignalen per 1000 inwoners per maand. 

De toename kan verschillende oorzaken hebben. Enerzijds kan het komen doordat meer vastelastenpartners signalen aanleveren of vastelastenpartners hebben hun werkwijze aangepast, waardoor ze eerder signalen aanleveren. Anderzijds kan het komen doordat meer mensen met een betalingsachterstand te maken hebben.  

Naast meer vroegsignalen, hebben gemeenten sinds 1 april 2023 ook met de eindeleveringssignalen te maken gekregen. Van alle energiesignalen van april tot en met december 2023 is ruim één op de vijf (22%) een eindeleveringssignaal. 

Meer vroegsignalen energie dan huur

In tegenstelling tot 2022, waren er in 2023 maandelijks meer vroegsignalen afkomstig van energiemaatschappijen dan vroegsignalen van woningverhuurders: gemiddeld 25% van alle signalen uit 2023 zijn afkomstig van de energiemaatschappijen, tegen 19% van de woningbouwcorporaties. In 2022 was dit nog andersom (19% tegen 23%). 

Zorgverzekeraars blijven, net als de voorgaande jaren, de meeste vroegsignalen aanleveren; 45% van de signalen is afkomstig van zorgverzekeraars. Dit hoge aandeel wordt onder andere verklaard doordat iedereen in Nederland van 18 jaar en ouder verplicht is een zorgverzekering te hebben, die op persoonsniveau wordt afgesloten. Daarnaast is de zorgverzekering één van de eerste rekeningen die niet meer wordt betaald bij beginnende betalingsachterstanden. 

8 op de 10 vroegsignalen leidt tot een melding

Voor gemiddeld 80% van de vroegsignalen hebben gemeenten in 2023 een dossier (melding) aangemaakt. Deze dossiers zijn de start om richting de inwoner een hulpaanbod te doen. Dat niet alle signalen terugkomen als melding, komt enerzijds door de manier waarop gegevens worden geregistreerd in de softwareapplicaties. Anderzijds wordt er binnen de vroegsignalering niet altijd gevolg aan een signaal gegeven, omdat een persoon al bekend is bij schuldhulpverlening van de gemeenten of niet geregistreerd staat op het doorgegeven adres. Een te laag schuldbedrag is voor de helft van de gemeenten een reden om geen hulpaanbod te doen. De doorsnee ondergrens die gemeenten hierbij hanteren is € 50. 

17% meer meldingen opgepakt in 2023 ten opzichte van 2022

Bovenstaande betekent dat gemeenten in 2023 gemiddeld 2,9 meldingen per 1000 inwoners per maand hebben opgepakt, tegen 2,5 meldingen in 2022. Omgerekend naar heel Nederland, betekent dit dat er in 2023 met 620.000 mensen contact is gezocht in het kader van de vroegsignalering, tegen 527.700 inwoners in 2022. Dit zijn 17% meer meldingen. Ter vergelijk: het aantal aanmeldingen bij schuldhulpverlening lag in 2022 op 75.531 bij de NVVK-leden. 

Naast deze meldingen op basis van vroegsignalen, hebben gemeenten ook -omgerekend naar heel Nederland- circa 60.000 eindeleveringssignalen opgepakt.

Helft van de meldingen is enkelvoudig

Van alle meldingen (dossiers) bestaat de helft uit enkelvoudige meldingen. Op deze adressen zijn er in het afgelopen half jaar geen andere signalen van betalingsachterstanden gemeld door één van de vier vastelastenpartners die betrokken zijn bij de vroegsignalering. Bij één op de tien meldingen geldt dat er in dezelfde maand meerdere signalen op één adres zijn. 

Voor bijna alle gemeenten is het type melding (enkelvoudig, meervoudig en/of opeenvolgend) een belangrijk criterium om de opvolging van het signaal te bepalen. Bij terugkerende adressen (inwoners) wordt veelal óf meer prioriteit gegeven óf individueel beoordeeld welke vorm van opvolging het meest passend is. 

16% van de meldingen met vroegsignalen meer dan €1.000

Bij een derde van de meldingen gaat het om een betalingsachterstand van €250 tot €500 en bij 25% om €500 tot €1.000. In 16% van de gevallen is de totale betalingsachterstand meer dan €1.000.
Bij laatsignalen (hoofdzakelijk eindeleveringssignalen) gaat het om hogere bedragen; in 40% om €1.000 of meer.

Bij één op de vijf meldingen wordt inwoner bereikt 

Bij één op de vijf meldingen naar aanleiding van een vroegsignaal is er daadwerkelijk contact gelegd met de inwoner. Dit betekent dat een inwoner heeft gereageerd op een brief of e-mail, de deur heeft open gedaan en/of de telefoon heeft opgenomen toen er werd (aan)gebeld. Dit bereikpercentage zelf is gelijk aan 2022. In absolute zin zijn er in 2023 meer mensen bereikt, aangezien er meer inwoners met een hulpaanbod zijn benaderd vanuit de vroegsignalering. Het gaat om 24% meer mensen dan in 2022.

Bij meldingen met minimaal één eindeleveringssignaal wordt 28% van de inwoners bereikt.

Factoren die de kans op het bereiken van de inwoner verhogen zijn:

• Het aantal contactpogingen
• Het type contactpoging: een persoonlijke benadering is kansrijker dan uitsluitend een schriftelijke (6%), waarbij de kans op succesvol contact telefonisch weer iets hoger (bij 59%) ligt dan bij een huisbezoek (bij 46%).
• De hoogte van de betalingsachterstand: hoe hoger de betalingsachterstand, hoe kansrijker
• De vastelastenpartner van wie de betalingsachterstand afkomstig is: de kans op het bereiken van een inwoner is bij een signaal van een verhuurder en energiemaatschappij hoger dan bij een signaal van een zorgverzekeraar en drinkwaterbedrijf. 
• De leeftijd: de kans om 45-plussers te bereiken is groter dan mensen die jonger zijn. Daarbij zijn er verschillen in benaderingswijzen die effectief zijn tussen jongeren tot 25 jaar en andere leeftijdsgroepen. Zo is Whatsapp of sms bij jongeren effectiever.    

Kanttekening hierbij is dat er een voorselectie zit in de werkwijze van gemeenten. Zo kiezen veel gemeenten bij relatief hoge betalingsachterstanden vaak voor een andere, intensievere benaderingswijze dan bij inwoners waar de situatie minder ernstig lijkt. Bovendien combineren gemeenten werkwijzen; zo kan een brief voorafgaan aan een persoonlijke benadering, waarbij het resultaat van de eerdere contactpogingen niet altijd wordt geregistreerd. 

Meer inzet van verschillende contactvormen 

Het merendeel van de gemeenten (56%) zet vijf of meer verschillende manieren in om inwoners te benaderen (telefoon, huisbezoek, e-mail, sms/whatsapp, brief, kaart). Het wordt voor gemeenten ook steeds gemakkelijker om verschillende contactvormen in te zetten, doordat er meer contactgegevens bekend zijn. In 2022 zagen we al een toename in de beschikbaarheid van e-mailadressen en telefoonnummers ten opzichte van 2021. Dat is in 2023 nog weer toegenomen. Bij bijna 7 op de 10 meldingen zijn nu zowel het e-mailadres als het telefoonnummer van de inwoner bekend. 

35% van het bereik resulteert in acceptatie van hulpaanbod

Van alle inwoners met wie contact is geweest over de aangeboden hulp, is bij 35% ook geregistreerd dat deze hulp heeft geaccepteerd. Deze geregistreerde hulpacceptatie ligt hoger -gemiddeld 40%- bij meldingen van energiebedrijven en woningbouwcorporaties. In bijna 8 op de 10 gevallen gaat dit om een quick fix; in de overige gevallen om een verwijzing naar financiele hulpverlening (bijvoorbeeld schuldhulpverlening) of maatschappelijke hulpverlening.

Niet alle activiteiten die gemeenten uitvoeren om een hulpaanbod aan te bieden zijn zichtbaar in de  cijfers. Zo kan een inwoner weliswaar niets van zich laten horen, maar wel zelf actie hebben ondernomen naar aanleiding van een brief. Of iemand slaat het hulpaanbod af, maar gaat zelf aan de slag of komt er later alsnog op terug. Al deze niet-meetbare effecten maken dat de impact van vroegsignalering zeer waarschijnlijk groter is dan op basis van uitsluitend de data valt te concluderen. 

De mate van hulpacceptatie moeten we dan ook niet zien als belangrijkste maatstaf voor het succes van vroegsignalering. Hulpacceptatie is een indicator, maar geen doel op zich. Als een inwoner de weg naar hulp weet te vinden bij (oplopende) betalingsachterstanden, dan is het doel bereikt. We willen uiteindelijk voorkomen dat financiële problemen gaan escaleren.

Sinds 1 januari 2021 zijn gemeenten en vastelastenpartners wettelijk verplicht om invulling te geven aan vroegsignalering van schulden. In de praktijk betekent dit dat energiebedrijven, drinkwaterbedrijven, woningverhuurders en zorgverzekeraars signalen van betalingsachterstanden aanleveren aan gemeenten. Gemeenten volgen deze signalen op door de betreffende inwoner hulp aan te bieden.

Vroegsignalering van schulden geeft gemeenten de mogelijkheid contact te zoeken met inwoners die beginnende schulden hebben. Zo kunnen zij op tijd de juiste ondersteuning bieden en voorkómen dat betalingsachterstanden oplopen tot een problematische schuld. De wijziging in wetgeving in 2021 betekende een nieuwe werkwijze voor gemeenten. Dit brengt allerlei vragen met zich mee: wat werkt wel en niet? Wat is het effect van de inspanningen? Om dit te kunnen monitoren en evalueren ondersteunt Divosa gemeenten sinds 2021 met de Divosa Monitor Vroegsignalering Schulden. Doel van de Monitor is om gemeenten op een eenvoudige manier inzicht te geven in de uitvoering en resultaten van vroegsignalering. Dit biedt handvatten voor gemeenten om met elkaar in gesprek te gaan over de cijfers en uitvoering en van elkaar te leren. Naast een dashboard, waarin gemeenten gedurende het jaar de resultaten van de uitvoering van de vroegsignalering kunnen volgen en vergelijken met groepen andere gemeenten, publiceren we jaarlijks een jaarrapportage. Dit is de 3e Jaarrapportage Monitor Vroegsignalering. Deze jaarrapportage geeft een landelijk beeld van de ontwikkelingen binnen de vroegsignalering. 

Actualiteiten en ontwikkelingen

Er is momenteel veel maatschappelijke en politieke aandacht voor de vroegsignalering. Zo heeft televisieprogramma Pointer een reportage gemaakt over de vroegsignalering en heeft de Nationale ombudsman onderzoek gedaan naar de invulling van de vroegsignalering door gemeenten. Daarnaast ontvangen gemeenten sinds 1 april 2023 extra signalen van energiemaatschappijen, zogenaamde ‘eindeleveringssignalen’. Deze signalen worden gestuurd als een inwoner nog  tenminste 20 werkdagen heeft voordat het contract wordt beëindigd. Tot slot lopen er diverse experimenten om betalingsachterstanden van andere organisaties (gemeentelijke belastingen, hypotheekverstrekkers, DUO en netbeheerders) ook aan gemeenten door te geven.

Gemeenten zijn bezig hun aanpak verder te optimaliseren. Hierbij blijft de vraag leven hoe ze het proces van vroegsignalering zo efficiënt en effectief mogelijk kunnen inrichten. Met andere woorden: hoe kun je -met de beperkte capaciteit en middelen- zo veel mogelijk inwoners op een passende manier bereiken.

Deze rapportage geeft een overkoepelend -landelijk- beeld van de situatie en de aanpak rondom vroegsignalering in 2023. We laten het gehele proces zien: van de signalen die bij de gemeenten binnenkomen tot de mate waarin het hulpaanbod wordt geaccepteerd. Hierbij komen zowel het aantal signalen en het bereik van inwoners als de gehanteerde werkwijzen aan bod.

In deze rapportage nemen we je stapsgewijs mee in het gehele proces van vroegsignalering: van binnenkomend signaal tot geregistreerd hulpaanbod. Elk hoofdstuk gaat in op een onderdeel uit dit proces. We lichten de jaarcijfers toe en geven context bij de uitvoering van vroegsignalering door de gemeenten. 

In totaal namen in 2023 oplopend van 201 gemeenten (januari) tot 234 gemeenten (december) deel aan de Divosa Monitor Vroegsignalering Schulden. De cijfers in de rapportage zijn van deze gemeenten afkomstig. Daarnaast hebben we deelnemende gemeenten vorig jaar naar hun werkwijze gevraagd. De uitkomsten daarvan zijn ook gebruikt in deze rapportage. In totaal vulden 127 gemeenten de vragenlijst in. 

In de methodologische verantwoording lichten we uitgebreider toe hoe de cijfers tot stand zijn gekomen en hoe we deze cijfers moeten interpreteren.

In deze rapportage hanteren we begrippen die binnen de vroegsignalering veel worden gebruikt, zoals signalen, meldingen, dossier, contactpoging, hulpacceptatie. In bijlage 1 vind je een definitie-overzicht.

Focus op de signalen voor alle gemeenten

In de Divosa Monitor Vroegsignalering Schulden kijken we naar vier groepen vastelastenpartners die vroegsignalen aanleveren aan gemeenten: 

• woningverhuurders (zowel woningbouwcorporaties als particuliere verhuurders),
• zorgverzekeraars
• drinkwaterbedrijven 
• energiebedrijven

Inmiddels lopen er ook diverse andere experimenten. Bijvoorbeeld met hypotheekverstrekkers, een netbeheerder, signalen vanuit de gemeentelijke belastingen en DUO en vanaf 2024 ook signalen van betalingsachterstanden op de eigen bijdragen abonnementstarief en beschermd wonen op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) en de eigen bijdragen op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz). Omdat het hier om experimenten gaat met een beperkt aantal gemeenten, laten wij deze buiten beschouwing. 

Focus op vroegsignalen

Gemeenten krijgen ook signalen voor woningontruimingen en eindeleveringssignalen van energiemaatschappijen. Dit zien wij als ‘laat’signalen in plaats van vroegsignalen. In verschillende hoofdstukken gaan we apart in op deze laatsignalen, met name op de eindeleveringssignalen energie. In de rest van het rapporten nemen we deze cijfers niet mee en richten we ons op de vroegsignalen. Hierdoor is het mogelijk om een vergelijking te maken met de cijfers van 2022. 

Registratieverschillen

De meeste data in de rapportage zijn afkomstig uit de softwareapplicatie van BKR (VPS) en xxllnc-Sociaal (RIS). De wijze waarop registraties in VPS en RIS plaatsvinden is niet hetzelfde. Daarnaast kunnen gemeenten bij het inrichten van hun omgeving in de applicatie van xxllnc-Sociaal (RIS) ook zelf aanpassingen maken. Deze factoren leiden ertoe dat er soms data ontbreken of dat data samengevoegd zijn die net een andere basis hebben. Waar relevant, zullen we deze verschillen rapporteren. 

Focus op relatieve aantallen

Om iets over de landelijke ontwikkeling van het aantal signalen, contactpogingen en/of meldingen te zeggen op basis van de beschikbare data, kijken we naar het aantal signalen per 1.000 of 10.000  inwoners. Het absolute aantal signalen zegt namelijk niet zo veel, omdat het aantal deelnemende gemeenten aan de Divosa Monitor Vroegsignalering is toegenomen (40 nieuwe gemeenten) en daarmee automatisch ook het absolute aantal (1).

Het gemiddelde aantal signalen per 1000 inwoners per maand is toegenomen ten opzichte van 2022. Gemiddeld ontvangen de deelnemende gemeenten nu 4 vroegsignalen per 1000 inwoners per maand. Dit lag in 2022 op 3,3 vroegsignalen per 1000 inwoners per maand. 

Ter illustratie: een gemeente met 50.000 inwoners moet dus gemiddeld 200 vroegsignalen per maand opvolgen. In 2022 waren dit er maandelijks circa 35 minder, gemiddeld 165 vroegsignalen.

Mogelijke verklaringen voor het stijgend aantal signalen

De toename in het aantal signalen dat de gemeenten aangeleverd krijgen, kan verschillende oorzaken hebben:

Er zijn meer vastelastenpartners die signalen aanleveren 

De verwachting is dat deze verklaring beperkt van invloed is op de stijging van het aantal signalen in het afgelopen jaar. Er komen nog steeds vastelastenpartners bij die het convenant met gemeenten afsluiten om signalen aan te leveren, met name kleinere energiemaatschappijen en particuliere verhuurders (1). Eind 2022 waren alle zorgverzekeraars en drinkwaterbedrijven aangesloten, de energiemaatschappijen die 90% van de markt vertegenwoordigen en veruit de meeste woningbouwcorporaties. 

Er zijn meer betalingsachterstanden onder inwoners 

De berichten over de financiële situatie van huishoudens zijn diffuus. Enerzijds wordt benoemd dat minder huishoudens geldzorgen ervaren over de energierekening en andere uitgavenposten dan in de laatste maanden van 2022. Ook geven meer Nederlanders eind 2023 aan rond te kunnen komen dan eind 2022 (76 om 69 %). BKR ziet dat het percentage personen met een lopend krediet (als percentage van de totale bevolking) en het percentage betalingsachterstanden op lopende kredieten in 2023 is afgenomen ten opzichte van voorgaande jaren. Ook ligt het consumentenvertrouwen -zowel in het economisch klimaat in het algemeen als over hun financiële situatie- hoger in 2023 dan in 2022. 

Anderzijds blijkt uit een periodieke peiling van Divosa en NVVK dat het afgelopen jaar meer mensen zich hebben aangemeld bij schuldhulpverlening. Ook zijn diverse financiële ondersteuningsmaatregelen richting huishoudens om de energierekening betaalbaar te houden, per 1 januari 2023 gestopt. Daarnaast zijn er huishoudens geweest die in 2022 hun termijnbedrag niet omhoog hebben bijgesteld, terwijl de energieprijzen toen sinds medio 2022 zijn gestegen. Dit kan resulteren in een nabetaling bij de jaarafrekening. Hierdoor kan het aantal betalingsachterstanden zijn toegenomen.

Vastelastenpartners hebben hun proces aangepast 

De stijging in het aantal signalen kan ook te maken met de werkwijze van vastelastenpartners. Zo mogen energiemaatschappijen en drinkwaterbedrijven door een aanpassing van het Landelijk Convenant Vroegsignalering sinds december 2022 ook ná 100 dagen een signaal geven over een betalingsachterstand als het eerder niet kan om een signaal af te geven. En energiemaatschappijen mogen al vanaf 30 dagen na het ontstaan van de betalingsachterstand signalen afgeven via de digitale meldpunten, mits de vooraf verplichte sociaal incasso stappen doorlopen zijn; dit kon daarvoor pas na 50 dagen. Dit kan tot meer vroegsignalen via RIS en VPS geleid hebben. Daarnaast kan het moment waarop een vastelastenpartner signalen aan de gemeente aanlevert zijn vervroegd. Er zijn dan niet zozeer meer betalingsachterstanden, maar wel meer betalingsachterstanden die in beeld komen van de gemeente. 

De gemeenten zijn over het algemeen tevreden over het moment waarop de vastelastenpartners de signalen van de betalingsachterstanden aanleveren. Alleen niet over de het aanlevermoment van betalingsachterstanden bij particuliere verhuurders. Die signalen mogen van 52% van de gemeenten wel eerder komen dan nu gemiddeld gebeurt.

Verschillen over het jaar

Het aantal signalen per maand laat in 2023 een vergelijkbaar patroon zien als in 2022: in maart zijn er beduidend meer signalen dan in de andere maanden, in december zijn er relatief weinig signalen.

De piek in maart komt bij de zorgverzekeraars vandaan, zoals uit onderstaande figuur blijkt. De zorgverzekeringspremie van januari wordt niet vooraf geïncasseerd, maar in de maand zelf. In de incasso van januari zitten ook de kwartaal/halfjaar/jaarbetalers. De vervaldatum van de vordering is later en komt begin maart pas in aanmerking voor aanlevering aan de gemeente.

In tegenstelling tot 2022, waren er in 2023 maandelijks meer vroegsignalen afkomstig van energiemaatschappijen dan vroegsignalen van woningverhuurders: gemiddeld 25% van alle signalen uit 2023 zijn afkomstig van de energiemaatschappijen, tegen 19% van de woningbouwcorporaties. In 2022 was dit nog andersom: respectievelijk 19% voor energie en 23% voor huur. 

Zorgverzekeraars blijven, net als de voorgaande jaren, de meeste vroegsignalen aanleveren. Iets minder dan de helft van de signalen (45%) is afkomstig van zorgverzekeraars. Het relatief hoge aandeel wordt waarschijnlijk verklaard door het feit dat een zorgverzekering voor iedereen van 18 jaar en ouder verplicht is en op persoonsniveau wordt afgesloten. Er zijn dus meer mensen met een zorgverzekering op hun naam dan met een energie-, drinkwater- of huurovereenkomst. Daarnaast is de zorgverzekering één van de eerste rekeningen die niet meer wordt betaald bij beginnende betalingsachterstanden (zie bijvoorbeeld Nibud, 2022). 

Naast de toename in het aantal reguliere vroegsignalen voor energie -zoals uit de vorige paragraaf bleek- hebben gemeenten afgelopen jaar voor energie ook met zogenaamde eindeleveringssignalen te maken gekregen.

Sinds 1 april 2023 heeft het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) een nieuwe 'Regeling afsluitbeleid voor kleinverbruikers van elektriciteit en gas'. Hierin is een bepaling opgenomen die energiemaatschappijen verplichten tot het sturen van een eindeleveringssignaal aan de gemeente, in aanvulling op het vroegsignaal. Een eindeleveringssignaal wordt minimaal 20 werkdagen voor daadwerkelijke einde levering (contractbeëindiging) gestuurd. 

Van alle energiesignalen van april tot en met december 2023 is ruim één op de vijf (22%) een eindeleveringssignaal. Bij niet-betaalde jaarafrekeningen is het mogelijk dat een energieleverancier de gemeente zonder vroegsignaal een eindeleveringssignaal stuurt.

Het aandeel eindeleveringssignalen neemt toe gedurende het jaar, van 14% en 16% in juni en juli, tot respectievelijk 27% en 30% in november en december. Mogelijke verklaringen hiervoor: 

• Ontwikkelingen in het opstarten van een nieuw proces. Wellicht zijn de eerste maanden nog niet representatief voor de daadwerkelijke situatie. Energieleveranciers zaten in de beginfase van een nieuw proces, waarbij de nieuwe werkwijze nog niet bij alle leveranciers op de gewenste wijze was doorgevoerd. Bovendien gaat zo’n beginperiode gepaard met kinderziektes in de aanlevering. Aan het einde van het jaar is het nieuwe proces meer ‘eigen geworden’. 
• Veranderingen in het proces van de energieleveranciers. Gerelateerd aan het eerstgenoemde punt, kan het zijn dat energieleveranciers na de opstartfase hun proces anders hebben ingeregeld, waardoor er sneller een eindeleveringssignaal naar een gemeente wordt gestuurd.
• Betaalgedrag van klanten van energieleveranciers. Op 1 april 2023 is het afsluitverbod opgeheven. Bij mensen in de periode ervoor al niet meer hun rekeningen betaalden, kon het contract nu weer worden beëindigd. Deze inhaalslag kan het relatief hoge percentage eindeleveringssignalen in april verklaren.  
  De stijging gedurende 2023 komt mogelijk door een combinatie van het (periodiek) betalen van een nabetaling van de jaarafrekening en een verhoogd termijnbedrag. Door die combinatie kan het zijn dat een klant niet meer in staat is om aan zijn betalingsverplichtingen te voldoen, waardoor de energieleverancier genoodzaakt is een eindeleveringssignaal te sturen. 
  De kans dat het seizoenseffecten zijn, zal beperkt zijn, aangezien klanten een vast termijnbedrag betalen in plaats van een maandelijks bedrag dat afhankelijk is van het verbruik in de voorgaande periode. 

Het is op basis van deze gegevens niet te zeggen wat nu de daadwerkelijke oorzaak is. Daarvoor is het goed om deze ontwikkeling te blijven monitoren. 

Uit de data van de Divosa Monitor Vroegsignalering Schulden blijkt dat in 2023 80% van de signalen als melding is opgepakt. In 2022 werd 78% van de signalen een melding. 

Dit betekent dat gemeenten in 2023 gemiddeld 2,9 meldingen per 1000 inwoners per maand oppakken, tegen 2,5 meldingen in 2022. Omgerekend naar heel Nederland, betekent dit dat er in 2023 met 620.000 mensen contact is gezocht in het kader van de vroegsignalering, tegen 527.700 inwoners in 2022. Ter vergelijk: het aantal aanmeldingen bij schuldhulpverlening lag in 2022 op 75.531 bij de NVVK-leden.

Naast deze meldingen op basis van vroegsignalen, hebben gemeenten ook -omgerekend naar heel Nederland- circa 60.000 eindeleveringssignalen opgepakt. 

In principe is een gemeente verplicht om naar aanleiding van ieder nieuw vroegsignaal een hulpaanbod te doen aan een inwoner. Dat niet alle signalen als melding worden opgepakt, heeft twee verklaringen: 

1. De wijze van registratie in de softwareapplicaties;
2. Een bewuste keuze van gemeenten om een signaal niet op te pakken. 

Tot oktober 2023 was het in de softwareapplicatie VPS (van BKR) nodig om handmatig een dossier aan te maken voor een enkelvoudige melding (melding met één onderliggend signaal). Niet elke gemeente doet dit. Als een gemeente ervoor kiest om geen dossier aan te maken, dan komt dit signaal niet als melding terug in de Divosa Monitor Vroegsignalering Schulden. Daarmee kan de gemeente nog wel actie ondernemen naar aanleiding van het signaal. Zo kan het zijn dat een gemeente brieven verstuurt aan de adressen van deze enkelvoudige signalen, zonder dat ze in VPS worden geregistreerd.

Van de ondervraagde gemeenten die met VPS werken (21 gemeenten) geven 6 gemeenten (29%) aan nooit een dossier te maken voor enkelvoudige signalen. Daarnaast geven tien gemeenten aan alleen een dossier aan te maken na een reactie op een brief of in bepaalde situaties, bijvoorbeeld als de betalingsachterstand hoger is dan een bepaald bedrag. Vier gemeenten (19%) geven aan wel altijd een dossier aan te maken voor enkelvoudige signalen.

Dit registratieverschil leidt tot een duidelijk verschil tussen VPS en RIS in het aantal signalen dat onderdeel is van een melding. Bij VPS lag dit van januari t/m september 2023 op gemiddeld 46%, terwijl dit bij RIS in dezelfde periode op gemiddeld 85% lag. Sinds oktober is de werkwijze in VPS veranderd en wordt van elk enkelvoudige signaal automatisch een dossier gemaakt. 

Naast dit registratieverschil, zijn er voor gemeenten zelf diverse redenen om niet alle signalen op te volgen en een hulpaanbod te doen via de vroegsignalering. Dit betekent niet dat een gemeente in zo’n geval helemaal geen acties uitvoert naar aanleiding van het signaal. Zo kan er contact zijn met schuldhulpverlening of een andere organisatie, bijvoorbeeld als iemand in een instelling verblijft.

Onderstaande figuur laat zien waarom gemeenten niet alle signalen oppakken. Net als vorig jaar, is de meest genoemde reden het feit dat een inwoner al bekend is bij schuldhulpverlening (1). Binnen RIS is het mogelijk deze signalen er automatisch ‘uit te filteren’, via een koppeling met de schuldhulpverleningssoftware. Binnen VPS geeft de vroegsignaleerder bij het signaal zelf aan als een inwoner al bekend is bij schuldhulpverlening.

BRP-uitval

Een meerderheid van de gemeenten geeft ook aan dat ze signalen niet in een melding omzetten als iemand niet geregistreerd is op het adres en/of niet (meer) in het BRP voorkomt. Gemeenten hebben de mogelijkheid om dit te doen via een automatische BRP-controle, waarbij gekeken wordt of de BSN (bij zorgsignalen), NAW-gegevens en/of geboortedatum van het signaal overeenkomt met de gegevens in het BRP. Is dit niet het geval, dan valt een signaal uit. Een deel van deze signalen vallen onterecht uit. Zo kan een signaal onterecht uitvallen door spellingsfouten in voorletters en achternamen of ontbrekende tussenvoegsels. Het is aan een gemeente om deze uitval al dan niet handmatig te controleren. We horen zowel gemeenten die dit doen als gemeenten die deze uitval niet controleren. Er is niet in beeld welk deel van de gemeenten de BRP- uitval controleert; dit zal in april 2024 uitgevraagd worden. 

Voor gemeenten is het vooralsnog niet mogelijk om aan de vastelastenpartner terug te koppelen dat zij een signaal niet oppakken vanwege het feit dat iemand niet ingeschreven staat op het adres. Zij geven alleen door ‘signaal niet opgepakt’. Zeven op de tien gemeenten wil dat zij dit wel kunnen delen met de vastelastenpartner; een kwart ziet de meerwaarde hier ook van in, mits deze informatie ook relevant is voor de vastelastenpartners. 

Ondergrens schuldbedrag

Voor de helft van de gemeenten is een te laag schuldbedrag een criterium om een signaal niet op te volgen en de inwoner niet te benaderen met een hulpaanbod. 

In de Wgs en het Bgs (Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening) is geen drempelbedrag opgenomen en ook in het Landelijk Convenant Vroegsignalering zijn daar geen afspraken over gemaakt. In feite mogen alleen vroegsignalen verwerkt worden die noodzakelijk (proportioneel) zijn voor vroegsignalering. Bij een hele lage betalingsachterstand kan beredeneerd worden dat er geen noodzaak bestaat voor vroegsignalering cq naar verwachting niet voldaan is aan de sociaal incasso stappen die verplicht zijn voorafgaand aan levering.

Iets meer dan de helft van de gemeenten (57%) geeft aan een grensbedrag te hanteren, variërend van 10 tot 400 euro. De helft van deze gemeenten hanteert een bedrag van minder dan 50 euro, de andere helft een grensbedrag van meer dan 50 euro. Hieronder staat de verdeling van de grensbedragen.

Een melding kan bestaan uit meerdere signalen. Nadat een gemeente signalen heeft ontvangen, wordt gekeken of er een ‘match’ is tussen de signalen. Bij het matchen wordt gekeken of er voor hetzelfde adres meerdere signalen zijn op hetzelfde adres zijn. Er is dan sprake van een meervoudige melding (1). Ook is het in de systemen te zien of er sprake van ‘opeenvolgendheid’. Hiervan is sprake als er in de afgelopen zes maanden op hetzelfde adres nog een signaal was. Een melding kan zowel meervoudig als opeenvolgend zijn, als op hetzelfde adres én in een maand twee signalen komen én er in het afgelopen half jaar ook al een signaal is geweest. 

Voor de helft van de meldingen geldt dat ze enkelvoudig zijn. Op deze adressen zijn er dus in het afgelopen half jaar geen andere signalen van betalingsachterstanden gemeld door één van de vier vastelastenpartners die betrokken zijn bij de vroegsignalering. 

Twee of meer signalen op hetzelfde adres in dezelfde maand komen relatief weinig voor; dit geldt voor 11% van alle meldingen. Wel komt het regelmatig voor -in 40% van de gevallen- dat er in het afgelopen halfjaar al eerder meldingen waren op hetzelfde adres. Dit kan om een betalingsachterstand bij dezelfde of bij een andere vastelastenpartner zijn. 

In vergelijking met de Jaarrapportage 2022 lijken er nu meer opeenvolgende meldingen te zijn. Dit is echter niet met elkaar te vergelijken. In de dataaanlevering werd bij 'opeenvolgendheid' vergeleken met de voorgaande maand in plaats van met de voorgaande zes maanden. Gelukkig hebben we dit kunnen verhelpen en aanpassen voor heel 2023, maar niet meer voor 2022. Voor 2022 zien we dus alleen bij hoeveel adressen er zowel in deze maand als in de voorafgaande maand een signaal was. Logischerwijs is dit een lager aantal dan het aantal adressen waarvoor in deze maand en de zes voorafgaande maanden een signaal voor een betalingsachterstand geldt. Het percentage meervoudige meldingen is vergelijkbaar (nu 11%, vorig jaar 14% bij de RIS-gemeenten), terwijl er wel meer signalen zijn. 

Verschillende werkwijzen bij terugkerende meldingen 

Het verschilt hoe gemeenten met terugkerende omgaan. Overkoepelend zien we deze werkwijzen terug: 

• Hogere prioriteit (39%). Een deel van de gemeenten geeft aan dat deze meldingen meer aandacht krijgen. Er wordt dan bijvoorbeeld sneller op huisbezoek gegaan en het aantal contactpogingen wordt geïntensiveerd.   
• Individuele beoordeling (34%). Een deel geeft aan meer maatwerk toe te passen. Ze komen in een apart ‘bakje’ en worden handmatig langsgelopen om te bepalen hoe de melding wordt opgevolgd. Dit is afhankelijk van de eerdere genomen acties (en bereik + resultaat) en/of de (ontwikkeling van de) hoogte van de openstaande betalingsachterstand. Hierbij wordt er ook op gelet dat ze ‘stalken’ voorkomen. Het is ook afhankelijk van de periode tussen de signalen en de frequentie waarmee een signaal terugkomt. 
• Geen specifiek beleid (15%). Ze worden net zo behandeld als ieder ander signaal. 
• Geen nieuw contact binnen twee-drie maanden (9%). Hierbij komt het ook voor dat een gemeente wel opnieuw contact opneemt als het openstaande bedrag hoger wordt. 
• Aparte brief, sms of e-mail voor terugkerende meldingen (3%).

Onderstaande figuur geeft een beeld van de hoogte van de betalingsachterstanden die binnen de vroegsignalering worden opgepakt. Als een melding uit meerdere signalen bestaat, zijn de betalingsachterstanden van de verschillende onderliggende signalen in dezelfde maand bij elkaar opgeteld. Eventuele andere schulden van een huishouden zijn hier niet meegenomen. Ook de signalen die niet zijn opgepakt, zijn buiten beschouwing gelaten. 
Bij 34% van de meldingen gaat het om een bedrag tussen de 250 en 500 euro; bij 24% om 500 tot 1000 euro. Bij 16% van de meldingen gaat het om een totale betalingsachterstand van 1.000 euro of meer. De hoogte van de betalingsachterstanden is nagenoeg gelijk aan de betalingsachterstanden in 2022. 

Verschil tussen enkelvoudige en meervoudige meldingen

De hoogte van de betalingsachterstand bij enkelvoudige meldingen ligt -begrijpelijkerwijs- lager dan die van meervoudige meldingen. Waar bij enkelvoudige meldingen de hoogte bij 14% meer dan € 1.000 is, geldt dit voor 36% van de meervoudige meldingen.

Verschil in betalingsachterstand tussen vroeg- en laatsignalen

In bovenstaande grafiek is enkel gekeken naar de meldingen waarbij het gaat om vroegsignalen. Als we die vergelijken met meldingen bestaande uit één of meerdere laatsignalen (hoofdzakelijk eindeleveringssignalen)(1), dan zien we duidelijk dat het bij de meldingen met laatsignalen om hogere bedragen gaat. Van deze meldingen gaat het bij 40% om een bedrag van € 1.000 of meer. 

Voor gemeenten is het van meerwaarde als de vastelastenpartner de geboortedatum meestuurt:

• Dit verbetert het geautomatiseerde proces, omdat nauwkeuriger en efficiënter de juiste inwoner vast te stellen is en of een betalingsachterstand bij een bepaalde inwoner hoort. Er hoeven minder handmatige controles plaats te vinden.
• Het faciliteert een leeftijdsgericht aanpak, waarbij het communicatiekanaal of de communicatiestijl is afgestemd op de doelgroep, bijvoorbeeld specifiek op jongeren of gepensioneerden. 

Hieronder is de leeftijdsverdeling van de betalingsachterstanden te zien. Een deel van de leeftijden is met de signalen meegenomen; een gemeente kan het bij het oppakken van ene melding zelf in het systeem registreren. 

De leeftijdsverdeling van betalingsachterstanden is in 2023 gelijk aan die in 2022. Ook in 2023 komen bij de 26- tot 45-jarigen de meeste betalingsachterstanden voor. Iets meer dan de helft van alle betalingsachterstanden die binnen de vroegsignalering worden opgepakt, zijn afkomstig van inwoners in deze leeftijdscategorie. Dit is iets meer dan in vergelijking met betalingsachterstanden bij landelijke uitvoeringsorganisaties (Belastingdienst, Dienst Toeslagen, CJIB of CAK), waar 40% van de schuldenaren tussen de 26 en 45 jaar is.

Het percentage 18- tot 25-jarigen met een vroegsignaal van vastelastenpartners (14%) komt nagenoeg overeen met het aandeel jongeren dat een betalingsachterstand heeft bij CAK, CJIB, de Belastingdienst en/of Dienst Toeslagen. 

Van alle meldingen in 2023 is bij 19% van de meldingen contact geweest met een inwoner. 
Van een aantal gemeenten hebben we een bereikpercentage van 0%. Hierbij is het de vraag of er bij niemand succesvol contact is gelegd, of dat het niet op de juiste manier is geregistreerd. Als we deze gemeenten buiten beschouwing laten, komen we op een bereikpercentage van 20,5% (1). Met circa één op de vijf inwoners wordt dus daadwerkelijk succesvol contact gelegd via de vroegsignalering. 

Onderstaande figuur laat zien welk deel van de gemeenten een bepaald bereik heeft; 27% van de gemeenten wordt 20% tot 29% van de meldingen contact gelegd met de inwoner. Bij 18% ligt het bereik op 30% of hoger. 

Het bereik is relatief nagenoeg gelijk aan het geregistreerde bereik in 2022, zo laat onderstaande figuur zien. Echter, we zagen dat het aantal vroegsignalen is toegenomen. Dat is ook terug te zien in het aantal meldingen. Gemiddeld pakken gemeenten nu 2,9 meldingen per 1000 inwoners per maand op tegen 2,5 meldingen in 2022. Omgerekend naar heel Nederland, geldt:  

• Voor 2023: er zijn bijna 620.000 meldingen geweest, waarbij met 117.768 inwoners succesvol contact is geweest.
• Voor 2022: er zijn 527.700 meldingen geweest, waarvan 94.986 inwoners zijn bereikt. 

Daarmee kunnen we zeggen dat gemiddeld -als we de cijfers extrapoleren naar heel Nederland- 24% meer inwoners zijn bereikt met vroegsignalering dan in 2022. 

Daarnaast zijn er nu ook inwoners bereikt via de eindeleveringssignalen voor de energie, die 6% van alle signalen vormen.

SZW had voor 2023 incidenteel 50 miljoen euro aan extra middelen ter beschikking gesteld voor extra inzet op vroegsignalering en bijzondere bijstand. Het streven is dat dit resulteert in hogere bereikcijfers. Op basis van bovenstaande figuur lijken deze nagenoeg gelijk gebleven. Echter, dit zegt niets over het effect van de extra middelen, want: 

• Er waren meer meldingen op te pakken. Zoals net ook benoemd, zijn er weer vroegsignalen waar gemeenten opvolging aan moesten geven. Daarnaast zijn ze sinds 1 april ook eindeleveringssignalen om op te volgen, die 7 op de 10 gemeenten voorrang geven boven de reguliere vroegsignalen. Er is dus meer werk bijgekomen voor de gemeenten, waarmee zij in totaal ook meer inwoners hebben bereikt dan in 2022. Als het aantal fte niet in gelijke mate is toegenomen met de stijging van de hoeveelheid werk, kan dit erin resulteren dat er bijvoorbeeld bij een groter aandeel niet-persoonlijke contactvormen moeten worden ingezet. Of vermindert de frequentie waarmee geprobeerd wordt iemand te bereiken.
• Het is te vroeg om het effect van de extra middelen terug te zien. Eind september 2023 gaf tweederde van de toen ondervraagde gemeenten (n=144) aan dat het extra budget inzetten voor de vroegsignalering. Men gaf toen aan het in te zetten voor capaciteitsuitbreiding, intensivering van de aanpak of aanpassing van de werkwijze. Dat is niet direct doorgevoerd. Met de krapte op de arbeidsmarkt duurt het even voordat nieuwe medewerkers zijn geworven en ingewerkt. Daarnaast benoemde een deel dat ze nog moesten bepalen hoe ze deze middelen inzetten. Uit een extra kwalitatieve navraag begin 2024, heeft een deel dit nu ook voor de vroegsignalering ingezet. 
• Verandering in werkwijze registratie(systeem). Sinds 2023 kunnen in VPS, net als in RIS, automatisch brieven, sms’jes en e-mails worden verstuurd. Als er vervolgens een reactie op komt, moet dit handmatig worden geregistreerd. Daarnaast werd tot oktober bij VPS voor een enkelvoudig signaal niet automatisch een dossier (melding) aangemaakt. Signalen waar uitsluitend een brief heen wordt gestuurd, kwamen daardoor minder vaak in de registraties terug, wat er in resulteerde dat het geregistreerde bereik bij de VPS-gemeenten gemiddeld genomen hoger lag. Nu is de registratiewijze bij VPS veranderd, waardoor standaard voor elk signaal ook een dossier wordt aangemaakt.

Op basis van de data over 2022 en 2023 hebben we gekeken welke factoren de kans op het bereiken van een inwoner (‘succesvol contact’) verhogen. Hierbij hebben we zowel aspecten meegenomen over de betalingsachterstand (de hoogte en het soort achterstand) als de contactpogingen (de contactvorm en de frequentie) en de inwoner (de leeftijd)(1). 

Bij deze analyse hebben we bovengenoemde aspecten tegelijkertijd meegenomen in de analyse. Hierdoor houd je bij het effect van de individuele factoren op het bereik rekening met het feit dat ook andere factoren invloed hebben op het bereik. Kanttekening hierbij is dat er een voorselectie zit in de werkwijze van gemeenten. Bij inwoners met een hoge betalingsachterstanden of waarvan wordt verwacht dat er meer speelt, kiest een gemeente voor een andere, intensievere benaderingswijze dan bij inwoners waar de situatie minder ernstig lijkt. 

Op basis van deze analyses zien we dat de kans op het bereik samenhangt met:

• Het aantal contactpogingen: hoe meer, hoe kansrijker. Van de meldingen met vier of meer contactpogingen is bij 37% contact gelegd met de inwoner; dit geldt voor 18% van de meldingen met één of twee contactpogingen. 
• Het type contactpoging: een persoonlijke benadering (telefonisch of huisbezoek) is kansrijker om iemand te bereiken dan een schriftelijke benadering, waarbij de kans weer iets hoger ligt bij telefonisch contact dan bij een huisbezoek. Onderstaande figuur laat het verschil zien. Meldingen waarbij iemand alleen schriftelijk is benaderd (n=388.005) is er in 6% van de gevallen succesvol contact geregistreerd. Bij de meldingen waarbij minimaal één telefonische contactpoging wordt gedaan, wordt 59% bereikt. Dit geldt voor 46% van de meldingen waarbij minimaal één poging tot huisbezoek is gedaan. In het volgende hoofdstuk gaan we dieper in op de contactpogingen van gemeenten. 

• De hoogte van de betalingsachterstand: bij een openstaand bedrag van € 1000-2000 is er 2,3x meer kans op contact dan bij een betalingsachterstand van € 100-250. Deze verschillen zijn ook zichtbaar in onderstaand figuur, waarin per categorie van de hoogte van de schuld het bereikpercentage te zien is. 

• De leeftijd: de kans om een inwoner van 45 jaar of ouder te bereiken is groter dan iemand die jonger is. Daarbij zijn er verschillen in benaderingswijzen die effectief zijn tussen jongeren tot 25 jaar en andere leeftijdsgroepen. Zo is Whatsapp of sms bij jongeren effectiever.
• De vastelastenpartner van wie de betalingsachterstand afkomstig is: rekening houdend met de andere factoren -waaronder de hoogte van de betalingsachterstand- blijkt de kans op het bereiken van een inwoner hoger bij huurachterstanden dan bij achterstanden van andere vastelastenpartners. Ten opzichte van een betalingsachterstand bij de verhuurder, is de kans op het bereiken van de inwoner met een betalingsachterstand bij de energieleverancier 15% lager, bij de zorgverzekering 30% en bij het drinkwaterbedrijf 55% lager. 
  
  In onderstaande figuur komt dit ook tot uitdrukking. Hierin is te zien bij welk deel van de meldingen daadwerkelijk contact is geweest met de inwoner. Dit is weergegeven per groep van meldingen die bestaat uit signalen van één van de vastelastenpartner. Bij meervoudige meldingen, zal een melding bij twee of meer van onderstaande groepen. In deze figuur zit geen correctie voor het feit dat de betalingsachterstand gemiddeld genomen hoger liggen voor huurachterstanden dan voor achterstanden bij het drinkwaterbedrijf. 

Bovengenoemde bevindingen onderschrijven de resultaten van het onderzoek van Bureau Bartels, Verwey-Jonker, CBS en de Hogeschool Utrecht naar het bereik en de hulpacceptatie van de Vroeg Eropaf aanpak in de gemeente Amsterdam. Zowel kenmerken van de melding, als kenmerken van de inwoner als de gehanteerde Vroeg Eropaf-aanpak blijken van invloed, overeenkomstig hetgeen hierboven is beschreven. Daarbij bleek met name de aanpak bepalend. Zo werd duidelijk dat telefonische benadering de kans op contact significant vergroot ten opzichte van schriftelijk contact of hun huisbezoek. Volgens de medewerkers binnen Vroeg Eropaf Aanpak is het ook nog eens minder tijdrovend dan een huisbezoek. 

Hoger bereik bij meervoudige meldingen, lager bij opeenvolgende meldingen

In de bovengenoemde analyses hebben we niet het type melding meegenomen. Wel zien we daar verschillen in bereik: 

• Bij meervoudige meldingen ligt het bereik hoger dan bij enkelvoudige meldingen (gemiddeld 24% tegen 18%). Dit hangt waarschijnlijk samen met het feit dat het om hogere bedragen gaat. Ook blijkt dat gemeenten bij meervoudige meldingen vaak een andere, meer persoonlijkere of intensievere aanpak, hanteren.
• Bij opeenvolgende meldingen ligt het bereik lager dan bij niet-opeenvolgende meldingen (17% tegen 22%), zie onderstaande tabel. Mogelijk zijn dit inwoners die relatief moeilijk bereikbaar zijn, omdat ze de eerste keer niet hebben gereageerd. Ook zagen we dat niet iedere gemeente actief reageert op opeenvolgende meldingen, omdat ze inwoners niet willen ‘stalken’. 

Hoger bereik bij eindeleveringssignalen

We kijken in dit rapport hoofdzakelijk naar meldingen met uitsluitend vroegsignalen. Nemen we ook laatsignalen -wat hoofdzakelijk de eindeleveringssignalen zijn- in ogenschouw, dan zien we dat het bereik bij de laatsignalen hoger ligt dan de vroegsignalen. Het bereikpercentage ligt daar op gemiddeld 28%, tegen 19% bij de vroegsignalen. Mogelijke verklaringen voor het feit dat het bereik bij de laatsignalen hoger ligt: 

• Inwoners ervaren meer nood en urgentie en zijn ontvankelijker voor de hulp. 
• De werkwijze van gemeenten bij eindeleveringssignalen verschilt van die van reguliere vroegsignalen: de helft van de gemeenten (n=144) gaf in september 2023 aan dat ze eindeleveringssignalen binnen 3 dagen oppakken, zoals geldt bij dreigende situaties (2). Ook gaf 65% van de gemeenten aan dat ze bij eindeleveringssignalen voor een persoonlijke benadering (telefonisch of huisbezoek) kiezen.

Gemeenten doen op verschillende manieren een poging om inwoners te bereiken: 56% zet vijf of meer verschillende vormen van contact in, van brief, huisbezoek en telefoon, tot Whats App/sms’jes en e-mails. 28% van de gemeenten gebruiken vier contactvormen. Eén op de zes gemeenten hanteert drie manieren of minder. 
Een kaartje is de contactvorm die de minste gemeenten inzetten (44% maakt hiervan gebruik), gevolgd door WhatsApp/sms (58% zet dit in); van de overige manieren maakt meer dan 85% van de gemeenten gebruik. 

Het wordt voor gemeenten steeds gemakkelijker om verschillende contactvormen in te zetten, doordat er meer contactgegevens bekend zijn. In 2022 zagen we al een toename in de beschikbaarheid van e-mailadressen en telefoonnummers ten opzichte van 2021. Dat is in 2023 nog weer toegenomen. Bij bijna 7 op de 10 meldingen zijn nu zowel het e-mailadres als het telefoonnummer van de inwoner bekend.

Van alle contactpogingen waarbij de contactvorm is geregistreerd, komen het sturen van brieven, e-mails en telefoontjes het meeste voor. Deze worden althans het meeste geregistreerd. Het komt voor dat er wel een contactpoging is gedaan, maar dat dit niet is vastgelegd in VPS of RIS. Oorzaken hiervan zijn: 

• Geen registratie van contactpoging bij automatische berichten. Het merendeel van de gemeenten stuurt automatisch brieven, e-mails of sms’jes vanuit het softwaresysteem. Het is aan de gemeenten om deze als eerste contactpoging vast te leggen. Van de ondervraagde gemeenten geeft 60% aan dit te doen, 20% doet dit niet en 20% weet het niet. 
• Registratie in ander systeem. Een enkele gemeente heeft het beleid om alleen het eindresultaat te registreren in RIS of VPS. Soms kan dit ook voortkomen uit het feit dat eerdere contactpogingen in een eigen registratiesysteem worden vastgelegd. 
• Eén contactpoging registreren bij herhaalde pogingen via dezelfde benaderingswijze. Vroegsignaleerders kunnen bij drie pogingen om iemand thuis te treffen via een huisbezoek, dit als één contactpoging ‘huisbezoek’ registreren, omdat dit aantal pogingen de standaard werkwijze is binnen de organisatie. Dit kan ook gebeuren als een andere organisatie betrokken is bij de opvolging van de signalen. Het hangt dan van de gemaakte afspraken af of in RIS en VPS ook alle contactpogingen worden genoteerd. Zo komen bij uitbesteding van telefonisch contact via een callcenter niet alle belpogingen terug in de vroegsignaleringssoftware, maar alleen het eindresultaat.
• Hanteren van ‘bundel’ van contactvormen. Sommige organisaties hebben als werkwijze om voorafgaand aan een huisbezoek eerst een brief te sturen en te bellen voordat ze op huisbezoek gaan. De brief en belpoging worden dan gezien als onderdeel van de contactpoging ‘huisbezoek’ en worden niet meer apart geregistreerd. 
• Medewerker vergeet contactpogingen te registreren. Door drukte of beperkte aandacht ervoor kan de registratie er bij inschieten. 
• Registratie tot het eerste contact. Eén op de elf gemeenten registreert alle contactpogingen totdat het eerste contact is gelegd met een inwoner. Alle (pogingen tot) contact na het eerste contact, bijvoorbeeld omdat men een vervolgafspraak heeft, staan niet in het systeem vermeld. 

Onderstaand figuur geeft dus niet volledig de praktijk weer. Het is echter wel zo dat zeven op de tien gemeenten aangeeft dat zij in principe alle contactpogingen registreren. Bij de meerderheid zouden de registraties dus een weerspiegeling zijn van hun daadwerkelijke inspanningen om inwoners te bereiken. 

Waar bovenstaande figuur de verhouding in contactpogingen tussen de contactvormen weergeeft, laat  onderstaande figuur zien hoe vaak iedere contactvorm elk kwartaal is ingezet, waarbij het weergegeven is per 10.000 inwoners. Met name het aantal geregistreerde brieven, e-mails en sms’jes is in 2023 iets toegenomen. Dit kan te maken hebben met de mogelijkheden vanuit de softwareleveranciers, waardoor het makkelijker is om automatisch gegenereerde berichten vast te leggen. Of dat gemeenten nu meer de werkwijze hebben om echt alle contactpogingen te registreren.

Van alle manieren waarop de vroegsignaleerder contact kan zoeken met een inwoner is een persoonlijke benadering het meest succesvol, waarbij het bereik bij telefonisch contact nog iets hoger ligt dan via een huisbezoek. In het vorige hoofdstuk benoemden we al dat van alle meldingen waarbij minimaal één telefonische contactpoging wordt gedaan, 59% wordt bereikt. Dit geldt voor 46% van de meldingen waarbij minimaal één poging tot huisbezoek is gedaan. 

Aan het bereiken van een persoon, kunnen meerdere contactpogingen vooraf gaan. Als we kijken naar alle contactpogingen (in plaats van de meldingen zelf), dan zien we dat 47% van de telefonische contactpogingen en 31% van de huisbezoeken succesvol zijn in het bereiken van een persoon. 

Een analyse waarin we alle factoren (kenmerken van de betalingsachterstand, de inwoner én de contactpogingen) (zie vorig hoofdstuk) [1] blijkt dat de kans op een succesvol contact -een contactpoging waarbij een inwoner wordt bereikt- ruim 8x zo hoog is als dat telefonisch gebeurt dan per brief. Via een huisbezoek 6x zo hoog en via e-mail, sms of WhatsApp 2,5x zo hoog dan via een brief. Bij jongeren tussen de 18 en 25 jaar zien we dat WhatsApp of sms effectiever is; bij hen is de kans 4x zo hoog dan een brief om iemand te bereiken.

Kanttekening hierbij is dat er verschillen zijn tussen de benaderingswijzen in de mate waarin de resultaten van de contactpogingen worden geregistreerd. Waar bij huisbezoeken en telefonische contacten (nagenoeg) de uitkomst van alle contactpogingen is geregistreerd, is het bij sms’jes en brieven bij een meerderheid van de pogingen onbekend of een inwoner al dan niet is bereikt. Onderstaande tabel geeft dit weer.

Bovendien combineren veel gemeenten verschillende benaderingswijzen. Zo komt het voor dat ze eerst een brief sturen en daarna op huisbezoek gaan. Als een inwoner bijvoorbeeld belt n.a.v. een brief, komt het voor dat een gemeente bij het telefonische contact registreert dat de inwoner is bereikt, zonder dit bij de brief zelf aan te geven. Terwijl dit wel de aanleiding voor de inwoner is geweest om contact op te nemen.

Bureau Bartels, Verwey-Jonker, CBS en de Hogeschool Utrecht hebben in hun onderzoek naar het bereik en de hulpacceptatie van de Vroeg Eropaf aanpak in de gemeente Amsterdam, ook medewerkers en inwoners met een betalingsachterstand gesproken. De medewerkers ervaren dat het goed werkt om verschillende vormen van benaderen in te zetten, waarbij ze op basis het totaalplaatje van de inwoner een afweging maken op welke vorm van contact het beste werkt. Daarbij gaven de inwoners in de interviews aan het prettig te vinden op verschillende manieren te worden benaderd. Waar de één op WhatsApp sneller reageert, heeft de ander dat bij een telefoontje. Hierdoor werd de keuze bij de inwoner gelaten op welke manier hij/zij wil communiceren.

Nagenoeg alle gemeenten hanteren verschillende criteria om te bepalen op welke manier zij opvolging geven aan de meldingen. Gemiddeld zetten gemeenten 3,3 selectiecriteria in, iets meer dan in 2022 (toen gemiddeld 3). Het type melding (enkelvoudig, meervoudig) en de hoogte van het bedrag zijn de meest voorkomende criteria om te bepalen hoe de opvolging plaatsvindt.

Het bereiken van een inwoner betekent nog niet dat de inwoner ook daadwerkelijk gebruik maakt van de aangeboden hulp vanuit de gemeenten. We zien dat van de bereikte inwoners gemiddeld 35% de  aangeboden hulp accepteert. Dit is 7% van alle meldingen. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan om hulp bij het regelen van een betalingsregeling, het stellen van vragen aan de professional vroegsignalering of het openstaan voor zijn/haar tips en adviezen. Ook kan de professional vroegsignalering de inwoner verwijzen naar ander type hulpverlening. 

Gezien de toename in het aantal inwoners met een betalingsachterstand, is het totaal aantal inwoners dat hulp heeft geaccepteerd in 2023 circa 11% hoger dan in 2022. Echter, als we het percentage hulpacceptatie vergelijken, dan lag dat in 2022 iets hoger dan in 2023. In 2022 werd bij 39% van de bereikte inwoners geregistreerd dat zij gebruik maken van het hulpaanbod (8% van alle meldingen).

De vraag is in hoeverre het erg is dat het geregistreerde percentage hulpacceptatie iets lager ligt. Er zijn namelijk verschillende aspecten die van invloed zijn en belangrijk zijn om mee te nemen bij de interpretatie van de cijfers: 

• Kritischer bij de registratie van hulpacceptatie. Het is aan de gemeenten zelf hoe zij bepaalde vormen van hulp beoordelen en registreren. Hierdoor kunnen registratieverschillen tussen gemeenten ontstaan. Het afgelopen jaar is extra aandacht geweest voor het feit dat een vastenlastenpartner na hulpacceptatie de incasso voor een periode van 30 dagen opschort. Dit kan rust geven voor de inwoner, zolang er ook daadwerkelijk wordt gewerkt aan (het op orde brengen van) de financiele situatie en/of het oplossen de betalingsachterstand. Wanneer het onvoldoende duidelijk is dat dit gebeurt, kan de opschorting ook voor de inwoner nadelig zijn. 
  Bij de herinrichting van het vroegsignaleringsproces, het softwaresysteem en de werkinstructies, zijn gemeenten mogelijk strenger geworden bij de beoordeling en toekenning van ’hulpacceptatie’, omdat ze meer doordrongen zijn van de implicaties. 
• Veranderingen in het registratieproces. Voorheen werden bij VPS alleen automatisch dossiers aangemaakt voor meervoudige en opeenvolgende signalen dossiers aangemaakt, niet voor enkelvoudige. Dit is sinds dit najaar niet langer het geval, waardoor ook voor minder ‘zware’ signalen een dossier wordt aangemaakt. Het is mogelijk dat bij deze enkelvoudige dossiers een inwoner weliswaar wordt bereikt, maar aangeeft zelf in actie te komen en/of contact opneemt met de schuldeiser. Is dat geval is er geen sprake van hulpacceptatie. 
• De hulpacceptatie verschilt per type betalingsachterstand. Waar de hulpacceptatie bij huur- en energieachterstanden rond de 40% van de bereikte meldingen ligt, ligt die net onder de 30% bij betalingsachterstanden van drinkwaterbedrijven en op iets meer dan 30% bij de bereikte meldingen van betalingsachterstanden van de zorgverzekeraar.   

Een groot deel van de activiteiten bij het opvolgen van signalen wordt door gemeenten geregistreerd in VPS of RIS. Echter, niet alles wordt geregistreerd. Zo kan het zijn dat reacties op een brief terechtkomen bij een klantcontactcentrum dat geen toegang heeft tot RIS of VPS. Of een inwoner kan weliswaar niets van zich laten horen, maar wel zelf actie hebben ondernomen naar aanleiding van een brief. 

Daarnaast gaat niet iedereen in op het eerste hulpaanbod. Zo komt het voor dat een inwoner in eerste instantie de hulp afslaat en later alsnog terugkomt. De melding kan dan inmiddels al zijn afgesloten en het terugkomen van de inwoner wordt dan niet meer geregistreerd bij het oorspronkelijke signaal dat het hulpaanbod heeft geïnitieerd. Het effect van een initieel hulpaanbod is in zo’n geval dus niet terug te zien in de cijfers.

Aan de deelnemende gemeenten aan de monitor, hebben we gevraagd in hoeverre het nog wordt geregistreerd als een inwoner zich na meer dan 4 weken alsnog meldt voor hulp. Bijna de helft van de ondervraagde gemeenten doet dit wel. Echter, dit gebeurt bij een deel (19%) in een ander systeem. 

Bij ‘anders’ geeft men o.a. dat ze dit alleen bij huisbezoeken bijhouden of dat het afhankelijk is wat het vervolgtraject is. Eén gemeente geeft ook aan dat het nog niet is voorgekomen.

Al deze niet-meetbare effecten maken dat de impact van vroegsignalering zeer waarschijnlijk groter is dan op basis van uitsluitend de data valt te concluderen. De mate van hulpacceptatie moeten we dan ook niet zien als belangrijkste maatstaf voor het succes van vroegsignalering. Hulpacceptatie is een indicator, maar geen doel op zich. Als een inwoner de weg naar hulp weet te vinden bij (oplopende) betalingsachterstanden, dan is het doel bereikt. We willen uiteindelijk voorkomen dat financiële problemen gaan escaleren.

De figuur hieronder laat zien welke vorm van hulp is geboden op het moment dat een inwoner hulp heeft geaccepteerd. Bij iets minder dan 1 op de 5 hulpacceptaties is dit niet genoteerd. De figuur laat zien welke hulp wordt geboden als dit wel is geregistreerd. In bijna 8 op de 10 gevallen gaat het om een quick fix. Dit betekent dat de gemeente snel met de inwoner een oplossing heeft kunnen vinden zonder dat een verder hulptraject noodzakelijk is. Denk bijvoorbeeld aan het tot stand brengen van een betalingsregeling met de schuldeiser of hulp bij het ordenen van de administratie.

Bij de interpretatie van bovenstaande figuur moet rekening gehouden worden met het feit dat de gemeenten zelf bepalen welke type hulp op welke manier wordt geregistreerd. Dit kan verschillen. Dit is enerzijds de eigen interpretatie, anderzijds ook de vrijheid binnen het registratiesysteem. 

We hebben gemeenten gevraagd hoe zij verschillende vormen van hulp registreren. De meeste gemeenten zijn hier aardig eenduidig in. De registraties lopen met name uiteen als het gaat om: 

• Een gesprek met de inwoner over het oplossen van de betalingsachterstanden 
• Het opstellen van schuldenoverzicht

De verschillen in registratie hangen ook samen met wie de vroegsignalering binnen de gemeente uitvoert. Bij gemeenten waar de schuldhulpverlening de vroegsignalering uitvoert, doen professionals meer zelf, zoals het opstellen van een schuldenoverzicht en verdere vervolggesprekken.

In de rapportage maken we gebruik van gegevens uit verschillende bronnen:

• Cijfers over de vroegsignalering van deelnemende gemeenten aan de Divosa Monitor Vroegsignalering Schulden, afkomstig uit de softwareapplicaties.
• De uitkomsten van een vragenlijst die deelnemende gemeenten invullen over de procesinrichting rondom vroegsignalering. 

Hieronder lichten we de gebruikte gegevens nader toe. 

Cijfers vroegsignalering

Bijna alle gemeenten maken gebruik van de softwareapplicaties RIS Matching en RIS Vroeg Eropaf (RIS) van xxllnc-Sociaal of Vindplaats van Schulden (VPS) van Bureau Krediet Registratie (BKR). In deze systemen kunnen de vastelastenpartners de signalen aanleveren, kunnen gemeenten de signalen categoriseren op basis van hun beleidskeuzes en vervolgens de opvolging en uitkomsten daarvan registreren. xxllnc-Sociaal  en BKR leveren voor de Divosa Monitor Vroegsignalering Schulden geanonimiseerde gegevens op gemeenteniveau over signalen, meldingen (dossiers) en contactpogingen.

We krijgen deze gegevens voor de gemeenten die zich hebben aangemeld voor de Divosa Monitor Vroegsignalering Schulden. Gedurende 2023 zijn steeds meer gemeenten gaan deelnemen aan de Monitor Vroegsignalering. In januari 2023 namen 240 gemeenten deel; eind 2023 geldt dit voor 281 gemeenten. Deze 281 gemeenten vertegenwoordigen 89% van de Nederlandse bevolking. Van deze 281 gemeenten maken 233 gebruik van RIS (xxllnc-Sociaal ) en 48 van VPS (BKR). 

Onderstaande tabel geeft weer hoe de deelname van gemeenten aan de Divosa Monitor Vroegsignalering Schulden verdeeld is qua inwonersaantal. De tabel laat zien dat de deelnemende gemeenten op dit gebied een afspiegeling zijn van alle gemeenten in Nederland.

Uitkomsten vragenlijst over procesinrichting

Twee keer per jaar zetten we een vragenlijst uit onder deelnemende gemeenten aan de Monitor. In deze rapportage zijn de antwoorden meegenomen uit de vragenlijst van april 2023. Deze vragenlijst ging over de procesinrichting rondom vroegsignalering. Waar relevant refereren aan uitkomsten uit de vragenlijst van september 2023, die over actuele ontwikkelingen binnen de vroegsignalering gaat. De uitkomsten hiervan zijn in november 2023 gepubliceerd. 

In totaal hebben we voor de rapportage de antwoorden van 142 gemeenten gebruikt, waarvan het overgrote deel (88%) van RIS (xxllnc-Sociaal) gebruikmaakt. Hieronder staat de verdeling van deze 142 gemeenten naar omvang van de bevolking. De gemeenten tot 25.000 inwoners zijn iets ondervertegenwoordigd, terwijl de 100.000+-gemeenten iets oververtegenwoordigd zijn ten opzichte van de landelijke gemeentelijke verdeling. Deze 142 gemeenten vertegenwoordigen 51% van de Nederlandse bevolking.

Berekening jaarcijfers

Bij het berekenen van de cijfers over 2023 is uitgegaan van het gemiddelde van de maandgemiddelden. Hiervoor is gekozen omdat het aantal gemeenten gedurende het kalenderjaar is toegenomen, en dus per maand verschilt. 

Bij de grafieken zijn wel de totale aantallen over 2023 weergegeven om daarmee een beeld te schetsen van het totaal aan achterliggende waarden.

In het dashboard dat beschikbaar is voor gemeenten, zijn bepaalde cijfers wel op basis van de totale aantallen over 2023 berekend. Hierdoor kunnen kleine verschillen tussen in getoonde percentages optreden. 

Signalen

Bij een signaal gaat het om één signaal van een betalingsachterstand doorgegeven door één vastelastenpartner. In de systemen van BKR en xxllnc – Sociaal wordt onderscheid gemaakt tussen:

• vroegsignalen: de reguliere signalen in het kader van de vroegsignalering.
• crisissignalen: de eindeleveringssignalen van energiemaatschappijen en evt. signalen van huisuitzettingen van verhuurders.

Meldingen

Signalen kunnen door een gemeente worden gematcht. Er ontstaat dan een melding (dossier), enkelvoudig (één signaal in een maand) of meervoudig (meerdere signalen in één maand). We spreken over een opeenvolgende melding als er sprake is van signalen in verschillende maanden (tot zes maanden terug). Dit wordt ook wel een recidive-melding genoemd. 

Contactpogingen

Dit zijn alle contactpogingen zoals gemeenten die registreren. Contactpogingen zijn altijd gekoppeld aan een melding (dossier).

Een contactpoging is succesvol wanneer er daadwerkelijk contact is geweest met de inwoner: de inwoner is bereikt. In dat geval is er telefonisch gesproken met een inwoner, heeft de inwoner gereageerd op een brief of e-mail of heeft hij/zij de deur opengedaan toen er werd aangebeld. 

Hulpacceptatie

Wanneer een gemeente bij een dossier heeft geregistreerd dat een inwoner hulp wil (VPS) of een type uitkomst heeft geselecteerd dat gecategoriseerd wordt als “wil hulp” (RIS), dan is dat in deze rapportage geregistreerd als ‘hulpacceptatie’. 

Divosa

Aidadreef 8 | 3561 GE Utrecht
Postbus 9563 | 3506 GN Utrecht
030 233 23 37
info@divosa.nl
divosa.nl

Auteur

Anna van der Schors

Met medewerking van

Nienke Bilo (Significant Insights)
Sanne van der Laan (Significant Insights)

Met dank aan

Erika Dekens (Divosa)
Ellen Hennekens (NVVK)
Jacomijn Kuiper (VNG realisatie)
Martin van Riemsdijk (BKR)
Tristan Bax (xxllnc-Sociaal)

Eindredactie

Chrisje Meima

Webredactie

Joshua Jacobs

Versie

April 2024