Veilig en integer werken bij sociale diensten

Medewerkers van sociale diensten pogen de zelfredzaamheid van hun cliënten te vergroten door integere en rechtvaardige dienstverlening. Ze krijgen soms te maken met wangedrag. Volgens de Arbowet zijn werkgevers verantwoordelijk voor de veiligheid van hun medewerkers. Divosa heeft een methode (de Divosa-methode) ontwikkeld en een Actieprogramma Veilig en Integer werken bij Sociale Diensten. Daarmee kunnen sociale diensten en hun partners regie voeren op agressie en er tegen optreden.

Stand van zaken

Omvang probleem

In 2010 is door de Arbeidsinspectie (tegenwoordig Inspectie SZW) onderzoek gedaan naar agressie en geweld bij 129 Gemeentelijke Sociale Diensten, UWV en baliepersoneel van gemeenten. Bij 73% van de vestigingen werden 228 overtredingen geconstateerd (gemiddeld 2,4 overtreding per GSD). Bij 33 % van de vestigingen is enkel gestimuleerd. Bij 40% van de vestigingen werd een handhavingstraject ingezet met een eis of waarschuwing. Van de in totaal 94 vestigingen in overtreding werd bij 37 vestigingen 1 overtreding en werden bij 8 vestigingen 5 of meer overtredingen vastgesteld.

60% Van alle overtredingen betrof een overtreding op een onderdeel van het beleid A&G. Deze overtredingen gingen met name om voorlichting en onderricht (22%), het melden en registreren van incidenten (26%), technische en bouwkundige voorzieningen (13%), alarmsystemen en -procedures (11%) en protocollen, huisregels en minimale personeelsbezetting (20%). Het onderzoek laat zien dat nog veel medewerkers die geweld ervaren dit niet melden bij hun manager omdat het te veel tijd kost; agressie inherent is aan het werk; ze geen feedback krijgen (dus waarvoor zou je het doen) en verwachten dat er niets verandert.

Voor verdere informatie:

De Inspectie SZW heeft eind 2012 onderzoek herhaald bij die vestigingen waarbij eerder overtredingen werden geconstateerd. De resultaten van die inspecties zijn nog niet bekend.

Een onderzoek naar Agressie en Geweld door externen tegen overheidswerknemers van oktober 2010 (pdf, 1,2 MB) door het Ministerie van Binnenlandse zaken laat zien dat, bij de uitsplitsing per vorm van agressie en geweld, te zien is dat de werknemers die belast zijn met handhaving / toezicht, dienstverlening aan een publieke balie en maatschappelijke en therapeutische hulpverlening) veelvuldig met de diverse vormen van agressie en geweld in aanraking komen.

De zogeheten 2-Meting, een onderzoek van de DSP-Groep voor Veilige Publieke Taak uit 2011, laat zien dat bij sociale diensten het aantal slachtoffers in 2011 significant hoger is dan in 2007 (8%-punt). Voor meer informatie: Agressie en geweld tegen werknemers met een publieke taak (pdf, 808 KB). Uit deze rapportage blijkt ook dat tussen 2007 en 2011 o.a. bij Sociale Diensten de meeste verbeteringen zijn doorgevoerd. Ze stellen heldere grenzen en komen vaker in actie bij incidenten.

Het ministerie van BZK publiceerde eind 2012 een factsheet (pdf, 146 KB) waarin informatie staat over vermijdingsgedrag door ambtenaren. De cijfers zijn gebaseerd op eigen verklaringen. Een belangrijk kenmerk van vermijdingsgedrag is dat het vaak juist niet wordt onderkend door degene bij wie het speelt. 10% Van de medewerkers meldt dat het risico op agressie en geweld de eigen beslissingen beïnvloedt. 20% Van de medewerkers geven aan het moeilijk te vinden om beslissingen te nemen als dat risico’s op agressie met zich meebrengt. Een derde van de overheidsmedewerkers signaleert beïnvloeding van standpunten bij collega’s door agressie. Tegelijkertijd is er een forse groep overheidsmedewerkers (22%) die er begrip voor heeft als collega’s zich door agressie laten beïnvloeden.

Grafiek Beleving functie en vermijdingsgedrag door overheidsmedewerkers gemeenteGrafiek Beleving functie en vermijdingsgedrag door overheidsmedewerkers gemeente

(Wettelijk) kader

Sociale diensten doen hun werk in de (politieke) context van de lokale sociale zekerheid. Die is zowel landelijk als lokaal aan grote veranderingen onderhevig.

Sociale diensten zijn uitvoeringsorganisaties van de gemeenten, dus veilige en integere dienstverlening kan alleen integraal worden uitgevoerd met de gemeenten (dat zijn er thans 408 en die worden vertegenwoordigt door de VNG). Maar ook met andere organisaties waarmee sociale diensten in hetzelfde gebouw werkzaam zijn. Divosa en VNG kunnen sociale diensten en gemeenten niet verplichten. Dus zijn overtuigingskracht en verleiding de instrumenten.

Sociale diensten zijn verschillend georganiseerd en gehuisvest:

  • op 35 werkpleinen samen met het UWV;
  • als regionale sociale dienst op werkpleinen met andere sociale diensten uit de regio en het UWV;
  • als regionale sociale dienst samen met andere sociale diensten in een eigen gebouw;
  • als regionale sociale dienst samen met andere sociale diensten in het gemeentehuis van een centrumgemeente;
  • als sociale dienst in het eigen gemeentehuis;
  • in het eigen gemeentehuis verdeeld over de gemeentelijke onderdelen
  • als front- en backoffice en beleidsafdeling;
  • als regionale sociale dienst gefuseerd met een regionale Sociale Werkvoorziening.

Doelstellingen zijn om:

  • tot minder bijstandsafhankelijkheid te komen;
  • met minder re-integratiebudget minimaal hetzelfde re-integratieresultaat te behalen;
  • rechten en plichten in de sociale zekerheid meer in evenwicht te brengen.

Gemeenten en sociale diensten ervaren veel werkdruk met een hoog risico op agressie door:

  • maatregelen van de Rijksoverheid: Wwb-maatregelen 2013 en 2014;
  • de aanscherping van handhavings- en sanctiemaatregelen;
  • de 3 decentralisaties (Participatiewet, WMO-AWBZ en Jeugdzorg)
  • de bezuinigingen, opgelegd door het Rijk, die grote druk leggen op de middelen van gemeenten en sociale diensten.

Het gaat uiteindelijk om goede hulp aan mensen, die dat echt nodig hebben. Daarbij wordt van uitvoerders veel gevraagd als het gaat om evenwicht tussen rechten en de plichten, die zijn verbonden aan het ontvangen van een uitkering. Zo worden in het algemeen:

  • een strikter sanctiebeleid gevoerd;
  • vaker en intensiever met cliënten gesproken over zoeken naar werk;
  • naast individuele gesprekken ook groepsgesprekken met cliënten gevoerd;
  • huisbezoeken vaker ingezet als controle-instrument;
  • nieuwe methoden van fraudeonderzoek ontwikkelt.

Veel cliënten merken niets van de aanscherpingen, omdat ze hun verplichtingen gewoon nakomen. Maar sommigen merken het wél. In een aantal gevallen leidt dat tot de gewenste aanpassing van het gedrag of het opzeggen van de uitkering. Maar de veranderende aanpak leidt ook tot meer agressie van cliënten naar de uitvoerders.

Sommige klanten blijken agressie bewust in te zetten om de dienstverlening te beïnvloeden. Daar waar dat aan de orde is, komt de integriteit van de dienstverlening in het gedrang en daarmee de kernfunctie van de Sociale Dienst.

Sociale diensten moeten agressie bestrijden op grond van de Arbo-wet. Die bepaalt dat werkgevers moeten zorgen voor een veilige werkomgeving voor hun medewerkers. De Arbo-wet biedt ook de wettelijke basis voor sancties: een sociale dienst mag dienstverlening opschorten en uiteindelijk staken als de integriteit van de dienstverlening en/of de veiligheid van de medewerkers niet meer kan worden gegarandeerd. De WWB bepaalt dat je een bijstandsgerechtigde een sanctie mag opleggen vanwege agressief gedrag, maar dan moet er volgens de rechter een direct verband zijn tussen de sanctie en het delict. In de praktijk is de Arbo-wet een betere basis voor een maatregel.

Aandacht politiek

Het kabinet heeft met het Programma Veilige Publieke Taak 2011-2015 aangegeven dat het agressie en geweld tegen werknemers met een publieke taak met minstens een kwart wil terugbrengen. Divosa heeft de uitgangspunten van het Programma Veilige Publieke Taak (VPT) ondertekend. Norm van dat programma is: een cliënt moet medewerkers in staat stellen op een integere, professionele en dus veilige manier te werken. Gedrag dat die norm overschrijdt is wangedrag en wordt niet geaccepteerd.

In Kamerbrief van 15 mei 2013 staat dat het Programma tot 2017 wordt voortgezet.

Op 28 april 2011 nam de kamer de motie Naar een veiliger samenleving aan van Kamerleden Marcouch (PvdA) en Hennis-Plasschaert (VVD). De motie riep het kabinet op werk te maken van een juridisch kader om de dienstverlening te kunnen staken bij intimidatie en agressie. Minister Spies laat in haar definitieve reactie op de motie van 6 maart 2012 nog onduidelijkheid. Stoppen van de uitkering lijkt daarin gelijk te worden gesteld aan staking van dienstverlening. Ook wordt niet duidelijk of 'verhuizen naar een andere gemeente' gezien mag worden als een alternatief waardoor de dienstverlening alsnog vorm kan krijgen.

In de Kamerbrief van 15 mei 2013 staat dat BZK de gesprekken met de verschillende departementen, met als insteek om de mogelijkheden die wet- en regelgeving bieden voor het staken van de dienstverlening beter te benutten, intussen heeft voortgezet en dat de departementen schriftelijk zijn opgeroepen om het staken van dienstverlening, waar mogelijk, onder de aandacht van de uitvoerende diensten te brengen.

Indien in een juridische procedure blijkt dat het onder de bestaande regels niet mogelijk is om de dienstverlening aan klanten, die zich structureel misdragen te staken, dan is van belang hoe de regering uitvoering geeft aan de motie.

In het huidige regeerakkoord is het streven naar beëindiging van de uitkering bij herhaalde agressie opgenomen. Het Kabinet heeft een wetswijziging in voorbereiding waardoor er aanscherping in de vorm van het weigeren van een uitkering tot een periode van 3 maanden kan plaats vinden bij zeer ernstige misdragingen jegens de uitvoerende instantie in alle socialezekerheidswetten. SZW wil deze wetswijziging per 1 juli 2014 laten ingaan. Divosa is gevraagd een bijdrage te leveren aan de Memorie van Toelichting op deze wetswijziging.

Om werkgevers volledig inzicht te geven in het gebruik en de toepassing van reactiemogelijkheden bij agressie en geweld wordt de laatste hand gelegd aan een herziene Handreiking (toepassing ) reactiemogelijkheden. Ook het Expertisecentrum Veilige Publieke Taak is hierbij betrokken.

De Kamerbrief van 15 mei 2013 vermeldt over het Actieprogramma van Divosa het volgende: “Vanuit het programma VPT is er extra aandacht voor sectoren waar het aantal voorvallen van agressie en geweld onvoldoende daalt of zelfs stijgt. Gelet op de stijging van agressie en geweld bij de sociale diensten heeft Divosa - de vereniging van managers van sociale diensten - op verzoek vanuit het programma VPT een actieplan gemaakt om agressie en geweld bij sociale diensten te verminderen. Bij de uitvoering van dit actieplan worden ook UWV, VNG, Verenging van Gemeentesecretarissen, de Vereniging van Publieksdirecteuren en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid betrokken. Het actieplan sluit aan bij de acht maatregelen voor een effectief VPT-beleid. Om de activiteiten op dit terrein voort te zetten is door het programma VPT financiële ondersteuning geboden.”

Wat vindt Divosa?

Definitie van agressie

Agressie(f gedrag) is elke vorm van gedrag dat is gericht op het veroorzaken van onlustgevoelens bij medewerkers van een organisatie of het willens en wetens toebrengen van schade. Dat gedrag kan samen gaan met geweld of geweldsdreiging. De agressie staat in relatie tot de functie of het functioneren van de organisatie waartegen het gericht is.

Boosheid is geen agressie maar uitdrukking van een emotie waarbij nare gevoelens worden geuit ten opzichte van een ander of een gebeurtenis. Boosheid is toegestaan gedrag. Frustratieagressie heeft een kwaadaardige karakter en onderscheidt zich daardoor van boosheid.

Integriteit dienstverlening staat voorop

Sociale diensten hebben altijd al te maken gehad met vormen van wangedrag. Hierna vindt u de uitgangspunten van Divosa voor een beleid op ordeverstoringen, normoverschrijdingen en agressie; samenvattend: wangedrag. Agressiebeleid biedt vaak eenzijdig aandacht aan direct op medewerkers gerichte agressie. Daardoor krijgen medewerkers van sociale diensten onvoldoende vat op situaties waarin de orde op een andere manier wordt verstoord of waar grenzen worden overschreden zonder dat direct sprake is van agressie.

Uitgangspunten Agressiebeleid

  1. Elke professionele organisaties streeft naar optimale regie over de processen binnen de dienstverlening. Wangedrag in de vorm van agressie bemoeilijkt regievoering of staat haar in de weg. Voor publieke organisaties die met een grote verscheidenheid van burgers werken en voor die burgers niet altijd goed nieuws hebben zijn ordeverstoringen voorspelbaar. Voorspelbare incidenten mogen ons niet verrassen. Dat is mogelijk met een plan waardoor de organisatie grip houdt en regie voert op het incident.
  2. Wangedrag beïnvloedt de besluitvorming of is er althans soms op gericht. Agressie is familie van omkoping, chantage, verleiding of dreiging met zelfmoord. Allemaal vormen van pogingen van burgers om diensten of besluiten af te dwingen, waardoor de integriteit van de dienstverlening in het geding komt.
  3. Werkgevers zijn vanwege de Arbeidsomstandighedenwet verantwoordelijk voor het welzijn en de veiligheid van hun medewerkers. Elke werkgever heeft naast een wettelijke, vooral ook een morele verplichting om medewerkers tegen wangedrag van het publiek te beschermen.
  4. Voor het streven naar normherstel en normhandhaving bestaat een breed maatschappelijk draagvlak, dat op gespannen voet staat met veel incidenten waarin normoverschrijdingen niet gesanctioneerd of vaak zelfs beloond wordt. Niet optreden wangedrag werkt verdere normvervaging in de hand. Sociale diensten zijn deel van een overheid die haar burgers oproept om normvervaging tegen te gaan. Van zo’n overheid mag voorbeeldgedrag verwacht worden.

Voor een verdere verdieping van de uitgangspunten van Divosa verwijzen we u naar de verdere uitleg over de Divosa-methode (pdf, 214 KB)

Schep dus voorwaarden voor veilige dienstverlening

Divosa vindt het belangrijk dat het volgende gebeurt:

  • Wangedrag is een risico dat regie noodzakelijk maakt met behulp van een plan.
  • De werkgever maakt duidelijk dat de organisatie agressief gedrag niet accepteert.
  • Bij agressie wordt de dienstverlening opgeschort en zo nodig gestaakt. Daarbij wordt de Divosa-methode toegepast.
  • De werkgever zorgt voor veilig ingerichte spreekkamers en werkpleinen.
  • Medewerkers melden en registreren incidenten (bij voorkeur bij het landelijk registratiesysteem (GIR); de werkgever analyseert en evalueert de gegevens als basis voor (herziening) van beleid.
  • De werkgever en/of medewerkers maken melding van agressie c.q. doen aangifte van strafbare feiten.
  • Opgelopen schade door een medewerker wordt onmiddellijk door de werkgever vergoed.
  • De werkgever verhaalt schade op daders.
  • De werkgever verleent nazorg aan medewerkers.
  • Medewerkers worden regelmatig getraind op toepassing van de Divosa-methode om goed op agressie te kunnen reageren, bij voorkeur samen met medewerkers van gemeentelijke afdelingen of andere organisaties waarmee ze in één gebouw samenwerken. Op Werkpleinen dus samen met het UWV.

Wat doet Divosa?

Divosa voorziet leden van kennis en netwerken om tot een integere en veilige dienstverlening te komen en agressie effectief aan te pakken. Ook maakt Divosa zich sterk voor een gezamenlijke aanpak daarvan in de keten van werk en inkomen.

Actieprogramma Veilig en integer werken bij sociale diensten

Divosa werkt in het kader van het Programma Veilige Publieke Taak aan de uitvoering van een Actieprogramma Veilig en integer werken bij sociale diensten. Divosa presenteerde op 22 maart 2013 in een conferentie een ambitieuze plan. Basis voor de conferentie was het Actieprogramma dat het Algemeen Bestuur van Divosa op 13 juni 2012 vaststelde.

Het plan beoogt in twee jaar tijd grote slagen te maken richting integere en agressievrije dienstverlening. Divosa:

  • wil daartoe alle leden een scan aanbieden aan de hand waarvan men kan bepalen op welke onderdelen van het agressiebeleid men nog moet verbeteren en investeren;
  • biedt daartoe samen met Stimulansz een abonnement Agressievrij en integer werken aan, waarvoor de Divosa-methode de basis vormt;
  • wil zijn leden met de daarvoor beschikbare middelen helpen om de verbeteringen tot stand te brengen en te borgen;
  • zal de activiteiten gedurende twee jaar monitoren om te kunnen laten zien wat er is gebeurt;
  • heeft voor de hulp aan zijn leden en de borging en monitoring tijdelijk extra middelen nodig naast de 15.000 euro die beschikbaar is gesteld door het Programma VPT van het ministerie van BZK (gedacht wordt aan een part-time medewerker van 18 a 20 uur per week gedurende 2 jaar)
  • is voornemens samen met een aantal partners een stichting Veilige Dienstverlening op te richten die als opdracht zou moeten krijgen:
    • Het invoeren van een kwaliteitskeurmerk voor instituten die diensten en trainingen aan publieke dienstverleners aanbieden op het terrein van veiligheid en integriteit;
    • Het bevorderen van een juiste behandeling van het onderwerp door het middelbaar en hoger beroepsonderwijs;
    • Het lobbyen voor een veilige en integere publieke dienstverlening bij politieke, publiekrechtelijke en privaatrechtelijke partijen en
    • Het inrichten van een helpdesk voor publieke dienstverleners die te maken krijgen met ordeverstoringen, normoverschrijdend gedrag en/of agressie, niet zijnde een helpdesk die psychosociale hulpverlening aan slachtoffers van wangedrag verzorgt.

Platform Agressie en Veiligheid

Het in 2010 opgerichte platform Integere dienstverlening en veiligheid ondersteunt leden actief bij het vinden van oplossingen. Bijvoorbeeld door:

  • advisering aan het bestuur en leden van Divosa;
  • periodiek bezoeken van elkaars praktijk
  • deelname aan activiteiten in het kader van het Programma Veilige Publieke Taak van het ministerie van Binnenlandse Zaken;
  • bevordering van een brede maatschappelijke discussie, onderzoek en jurisprudentie over staken van dienstverlening;
  • medewerking aan pilots en ontwikkeling van innovatieve instrumenten;
  • vertaling van in andere sectoren ontwikkelde instrumenten voor de eigen sector.

Het Platform staat open voor managers of medewerkers van sociale diensten met een specifieke aan Agressie en Veiligheid gerelateerde taak. Meld u zich aan bij Jan Timmermann.

BZK-subsidie voor agressie- en weerbaarheidsonderzoek

Het programma ‘Veilige Publieke Taak’ (VPT) stelde onder voorwaarden budget beschikbaar waarmee individuele ­organisaties een agressie- en weerbaarheidsonderzoek (AWO) konden uitvoeren onder medewerkers. Een deel van het budget is beschikbaar gesteld voor de sociale diensten. Vijf sociale diensten in kleine en middelgrootte gemeenten hebben deelgenomen. De brancheorganisatie voor de Sociale Diensten, Divosa, heeft deelname bevorderd als onderdeel van hun speerpuntenprogramma. De afrondende groepsbijeenkomsten vonden plaats begin 2013. Evaluatie van het traject vindt nog plaats. In 2013-2015 is geen herhaling gepland van dit traject, tenzij sectoren actief hierom verzoeken. Dit dient dan wel onderdeel te zijn van een breder sectoraal programma.

Gemeentelijk Incidenten Registratiesysteem (GIR)

Gemeenten kunnen voor de registratie van incidenten met agressie en geweld en kosteloos gebruik maken van het Gemeentelijk Incidenten Registratiesysteem (GIR). Van de ruim 400 gemeenten zijn er inmiddels ongeveer 350 bij dit systeem aangesloten. Uit de monitor Openbaar Bestuur blijkt dat er sprake is van forse onderregistratie. Dat wil zeggen dat veel incidenten nog steeds niet worden geregistreerd. Om het registreren te vergemakkelijken is er in samenwerking met het A+Fonds Gemeenten een applicatie voor mobiele telefoons (app) ontwikkeld, zodat ‘op straat’ via de mobiele telefoon een incident geregistreerd kan worden. De komende periode wordt deze app onder de aandacht van de doelgroep gebracht. De overige overheidsorganisaties kunnen voor het registreren kosteloos gebruik maken van het ARO (Agressie Registratiesysteem Overheden).

Conferentie over Agressiebeheersing

Divosa was op 8 april 2011 mede-initiatiefnemer van een conferentie over agressiebeheersing. Die bracht de wensen van de markt in kaart vanwege het voornemen van de Hoge School Utrecht om een minor Agressiebeheersing op te nemen in de opleiding Integrale Veiligheidskunde. Bekijk de presentatie die Divosa-voorzitter René Paas daar gaf.

Verzamelen en delen kennis

Divosa verzamelt protocollen, beleidsplannen, praktijkvoorbeelden en andere informatie over de aanpak van agressie waar anderen van kunnen profiteren. Heeft u dergelijk materiaal? Stuur dat dan naar Jan Timmermann.

Achtergrondinformatie

Hulpmiddelen aanpak agressie

Websites

Veilige Publieke Taak

Inspectie SZW
De homepage van de Inspectie SZW biedt informatie over Agressie en intimidatie en over het voorkomen ervan.

Helpdesk VPT
De Helpdesk VPT geeft advies aan werkgevers met een publieke taak die schade lijden door agressie en geweld (BZK en Slachtofferhulp Nederland).

Expertisecentrum Veilige Publieke Taak
Het Expertisecentrum Veilige Publieke Taak biedt verschillende instrumenten en diensten aan. Desgevraagd biedt het expertisecentrum advies op concrete vragen. Bijvoorbeeld over:

  • het beoordelen van een aanpak agressie en geweld;
  • de specifieke procedures als het gaat om het invoeren van een plan van aanpak agressie en geweld;
  • het bewustwordingsproces op gang brengen;
  • handreikingen en stappenplannen;
  • best practices.

Ook ondersteunt het expertisecentrum organisaties met juridische ondersteuning en bij procesbegeleiding, workshops en masterclasses.

A&O Fonds Gemeenten

Contactpersoon

Jan TimmermannJan Timmermann
procesmanager
06 - 10 67 58 50